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1、1 环境保护法讲义第一节 概述一、环境和环境问题(一)环境中华人民共和国环境保护法把环境定义为“影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”(二)环境问题自然原因引起的环境问题叫原生环境问题或第一环境问题，人为原因引起的环境问题叫次生环境问题或第二环境问题。环境法主要研究的是第二环境问题。第二环境问题又可以分为两类：环境破坏和环境污染。1 环境破坏是指由于不合理开发利用资源或进行大型工程建设，使自然环境和资源遭到破坏，引起一系列环境问题，如水土流失、土壤沙漠化、盐
2、碱化、资源枯竭、气候变异、生态平衡失调等。环境破坏造成的后果往往需要很长时间才能恢复，有的甚至不可逆转。2 环境污染主要是工农业生产和城市生活把大量污染物排入环境，使环境质量下降，以致危害人体健康，损害生物资源，影响工农业生产。环境破坏和环境污染又有密切联系，二者具有复合效应。环境破坏可以降低环境的自净能力，如森林减少会加重大气污染，而环2 境污染又会降低生物生产量，加剧环境破坏。当今世界五大问题，人口、资源、能源、粮食和环境，广义上都属于环境问题。20 世纪 70 年代末以来现代环境问题引起的全球性的环境危机，最为严重的问题包括酸雨、臭氧层破坏、温室效应、突发性环境污染事故和大规模的生态破坏
3、等。二、环境保护法的特点1综合性。它不仅可以适用诸如宪法、行政法、刑法的功能公法予以解决，也可以适用民商法等私法予以救济，甚至还可以适用国际法予以调整，不但包括上述部门法的实体法规范，也包括程序法规范。2技术性。3社会性。环境保护法的社会性首先表现在它是人与自然矛盾冲突加剧的产物。环境保护法所关注和规范的是社会公共利益和保障基本人权，它反映了全体社会成员的共同愿望和要求，代表人类的共同利益，侧重于社会领域的法律调整。其次，环境作为全人类的共同生存条件，并不能为某个人或某国所私有或独占，它必须符合整个社会和整个人类的利益，是以社会利益、人类利益为本位的法。三、环境保护法的体系我国环境保护法体系由
4、以下各部分构成：(一)宪法中关于环境保护的规定我国宪法第 26 条规定：国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。此外，宪法的一些其他条款也有关于环境保护3 的规定，这些规定是我国环境保护法律、法规的立法依据。(二)环境保护基本法1989年 12 月 26 日颁布的环境保护法是我国的环境保护基本法。(三)环境保护单行法我国现行的环境保护单行法律有：大气污染防治法、水污染防治法、海洋环境保护法、环境噪声污染防治法、固体废物污染环境防治法、清洁生产促进法、环境影响评价法、防沙治沙法。除以上单行法律之外，还有关于放射性污染防治、化学危险物品管理、农药安全使用、电磁辐射环境保护等及其他方面
5、的大量的行政法规和规章。(四)环境标准在环境保护法体系中，有一个特殊的又是不可缺少的组成部分，就是环境标准。如生活饮用水卫生标准、渔业水质标准、环境空气质量标准、污水综合排放标准等等。(五)其他部门法中关于环境保护的法律规范我国民法通则、刑法、治安管理处罚条例和经济法中有不少关于环境保护的规定，体现了环境保护法综合性的特点，同时也反映了法律生态化的趋势。(六)我国参加的国际法中的环境保护规范我国参加并已对我国生效的一般性国际条约中的环境保护规范和专门性国际环境保护条约中的环境保护规范，包括我国参加或缔结4 的有关环境资源保护的双边、多边协定和国际条约及履行这些协定和条约的国内法律等，也是我国环
6、境保护法体系的主要组成部分。我国参加的重要的环境保护国际条约有：联合国海洋法公约、控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约、保护臭氧层维也纳公约、联合国气候变化框架公约、联合国生物多样性公约、南极条约环境保护议定书等。四、环境保护法的基本原则(一)协调发展原则(二)预防原则预防原则是“预防为主、防治结合、综合治理原则”的简称。贯彻预防原则的具体要求是1 建立以预防为主的环境保护责任制度，对工业和农业，城市和乡村，生产和生活，经济发展与环境保护各方面的关系作通盘考虑，进行全面规划和合理布局；2 严格执行环境影响评价制度和“三同时”制度，加强对建设项目的环境管理；3 积极治理老污染源，实行城市环境综
7、合整治。(三)污染者负担原则该原则内容包括：污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复。环境保护法规定：1 产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制度；2 采取有效措施防治5 在生产建设或者其他活动中产生对环境的污染和危害。3 排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。污染者负担原则要求落实环境保护目标责任制，地方政府切实对环境质量负责，建立健全单位环境保护责任制和考核制度，严格执行环境影响评价制度和“三同时”制度，运用征收排污费、资源费、资源税和生态环境补偿费等经济杠杆，促使污染者、破坏者积
8、极治理污染和保护生态环境。(四)公众参与原则环境保护法规定：一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告，对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励，国务院和省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门定期发布环境状况公报。这都是公众参与原则的立法体现。第二节 环境保护法的基本制度一、环境规划制度环境保护法第 12 条规定：县级以上人民政府环境保护行政主管部门，应当会同有关部门对管辖范围内的环境状况进行调查和评价，拟订环境保护规划，经计划部门综合平衡后，报同级人民政府批准实施。(一)环境规划的分类和内容首先，按规划的时间期限分为短期规划、
9、中期规划和长期规划。6 通常短期规划以 5 年为限，中期规划以15 年为限，长期规划以20、30、50 年为限。其次，按规划的法定效力分为强制性规划和指导性规划。第三，按规划的性质可以分为污染控制规划、国民经济整体规划和国土利用规划三大类(二)环境规划的编制程序1对象调查。这是制定规划的第一步。2历史比较及有关环境问题的分类排队。3目标导向预测。4拟制方案。5系统分析，择优决策。二、清洁生产制度清洁生产是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻
10、或者消除对人类健康和环境的危害。(一)清洁生产的适用对象在中华人民共和国领域内，从事生产和服务活动的单位以及从事相关管理活动的部门。(二)清洁生产的推行清洁生产的推行以政府为主，主要采取行政指导的方式。主要包括：7 1清洁生产规划制度。2清洁生产信息制度。3清洁生产技术创新、交流制度。4清洁产品的环境标志制度。5严重污染环境的落后生产技术、工艺、设备和产品的限期淘汰制度。(三)清洁生产的实施清洁生产的实施以企业为主,主要包括两项制度：1清洁生产审计制度。2体系认证的制度。体系认证的制度是企业向国家认证认可监督管理部门授权的认证机构提出认证申请，通过环境管理体系认证，提高清洁生产水平。(四)清洁
11、生产的经济刺激1 对从事清洁生产研究、示范和培训，实施国家清洁生产重点技术改造项目列入国务院和县级以上地方人民政府同级财政安排的有关技术进步专项资金的扶持范围；2 对利用废物生产产品和从废物中回收原料的，减征或者免征增值税。三、环境影响评价制度(一)环境影响评价的适用范围环境影响评价适用于中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内对环境有影响的建设项目、流域开发、开发区建设、8 城市新区建设和旧区改建等区域性开发，编制建设规划时，应当进行环境影响评价。(二)环境影响报告书的内容(三)环境影响评价和审批的程序1专项规划的环境影响评价和审批的程序。专项规划的环境影响评价和审批的程序是：(1
12、)编制专项规划的国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，应当在该专项规划上报审批前，组织进行环境影响评价草案的编制；(2)专项规划的编制机关应举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见；(3)编制机关在报批规划草案时，将环境影响评价报告书一并附送审批机关审查。2建设项目的环境影响评价和审批的程序。建设项目的环境影响评价报告书、报告表、登记表应在建设项目可行性研究阶段报批；铁路、交通等建设项目，经环保部门同意，可以在初步设计完成前报批。其审批程序为：(1)首先由建设单位或主管部门签订合同委托有评价资质的评价单位进行调查和评价工作；(2
13、)评价单位通过调查和评价制作环境影响报告书(表)；(3)建设项目的主管部门负责对建设项目的环境影响报告书(表)进行预审；(4)报告书由有审批权的环保部门审查批准后，提交设计和施工。四、“三同时”制度“三同时”制度，是指建设项目需要配置的环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的环境法律制度。该制9 度系我国首创。(一)“三同时”制度的适用范围中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域对环境有影响的建设项目需要配置环境保护设施的，必须适用“三同时”制度。(二)“三同时”制度的实施程序1建设项目的初步设计，应当按照环境保护设计规范的要求，编制环境保护篇章，并依据经批准的建设
14、项目环境影响报告书或者环境影响报告表，在环境保护篇章中落实防治环境污染和生态破坏的措施以及环境保护设施投资概算。2建设项目的主体工程完工后，需要进行试生产，其配套建设的环境保护设施必须与主体工程同时投入试运行，建设项目试生产期间，建设单位应当对环境保护设施运行情况和建设项目对环境的影响进行监测。3建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。4建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可投人生产或者使用。五、排污收费制度排污收费制度是指国家环境管理机关根据法律
15、、法规的规定，对排污者征收一定数额的费用的一项法律制度。1 0(一)征收排污费的对象征收排污费的对象是超过国家或地方污染物排放标准排放污染物的企业事业单位。有三个例外，1 企业事业单位向水体排放污染物，不超过国家或者地方规定的污染物排放标准的，缴纳排污费，超过国家或者地方规定的污染物排放标准的，缴纳超标准排污费，即对排放水污染物的实行达标排放的征收排污费，超标准排放征收超标准排污费的双收费制度；2 向大气和海洋排放污染物的，其污染物排放浓度不得超过国家和地方规定的排放标准，达标排放的征收排污费，超标排污应当限期治理并科以罚款。【提示】：之所以水体宽松，原因在于可以治理；大气海洋的治理目前尚困难
16、，因此严格。(二)缴纳排污费以外的其他法律义务和责任对排污者而言，其缴纳了排污费，并不免除其负担治理污染、赔偿污染损失和法律规定的其他义务和责任。【提示】排污费只是行政责任的一个，民事刑事责任不受影响，还要承担。六、总量控制制度总量控制制度是指国家环境管理机关依据所勘定的区域环境容量，决定区域中的污染物质排放总量，根据排放总量削减计划，向区域内的企业个别分配各自的污染物排放总量额度的方式的一项法律制度。(一)总量控制的对象1 1主要是指国家“九五”期间重点污染控制的地区和流域，包括：酸雨控制区和 SO2 控制区；淮河、海河、辽河流域；太湖、滇池、巢湖流域。(二)总量控制的实施程序1国家环境管理
17、机关编制全国污染物排放总量控制计划，把主要污染物排放量分解到各省、自治区、直辖市，作为国家控制计划指标。2各省、自治区、直辖市把省级控制计划指标分解下达，逐级实施总量控制计划管理。3编制年度污染物削减计划。4年度检查、考核。七、环境保护许可证制度(一)排污许可证的适用范围对依法实施重点污染物排放总量控制的水体排放重点水污染物的和对大气污染物总量控制区排放主要大气污染物的实行排污许可证制度。(二)排污许可证制度的实施程序排污许可证制度的实施程序如下：1排污申报登记。排污单位向环境保护主管部门如实申报。2分配排污量。3发放许可证。对不超过排污总量控制指标的排污单位，颁发排放许可证；对超出排污总量控
18、制指标的排污单位，A 颁发临1 2时排放许可证，B 并限期削减排放量。4发证后的监督管理。八、限期治理制度限期治理制度，是指对污染严重的污染源，由法定国家机关依法限定在一定期限内治理并完成治理任务，达到治理目标的一整套法律制度措施。(一)限期治理的对象限期治理的对象包括两大类：1严重污染环境的污染源；2位于需要特别保护的区域内的超标准排污的污染源，需要特别保护的区域指风景名胜区、自然保护区和其他需要特别保护的区域。(二)限期治理制度的实施程序限期治理由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门提出意见，报同级人民政府批准。1 中央或者省、自治区、直辖市人民政府管辖的企业事业单位的限期治理，由省、
19、自治区、直辖市人民政府决定；2 市、县或市、县以下人民政府管辖的企业事业单位的限期治理，由市、县人民政府决定。3 造成环境噪声污染的小型企业事业单位的限期治理，可以由县级以上人民政府在国务院规定的权限内授权其环境保护行政主管部门决定。4 对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，除加收超标准排污费外，可以处以罚款，或者责令停业、关闭，罚款由环境保护行政主管部门决定。责令停业、关闭，1 3由作出限期治理决定的人民政府决定；责令中央直接管辖的企业事业单位停业、关闭的，须报国务院批准。九、环境标准制度(一)环境标准的体系环境标准分为国家环境标准、地方环境标准和国家环境保护总局标准。国家环境标准包
20、括国家环境质量标准、国家污染物排放标准(或控制标准)、国家环境监测方法标准、国家环境样品标准和国家环境基础标准。地方环境标准包括地方环境质量标准和地方污染物排放标准(或控制标准)。需要在全国环境保护工作范围内统一的技术要求而又没有国家环境标准时，应制定国家环境保护总局标准，国家环境保护总局标准是环境保护行业标准，但不是国家标准。(二)环境标准制定权力的划分1 国务院环境保护行政主管部门负责制定a 国家环境标准和 b 国家环境保护总局标准（行业标准）。2 省级人民政府对国家环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方环境质量标准；3 对国家污染物排放标准中未作规定的项目，可以规定地方污染物排放标准
21、；对国家污染物排放标准已作规定的项目，可以制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准。(三)环境质量标准和污染物排放标准的法律意义环境质量标准和污染物排放标准是环境标准体系中最重要的两类标准。1 4环境质量标准是环境中所允许含有有害物质或因素的最高限额。环境质量标准是确认环境是否被污染以及排污者是否应承担相应民事责任的根据。污染物排放标准是允许污染源(如工厂或设施等)排放污染物或有害环境的能量的最高限额。污染物排放标准是认定排污行为是否合法以及排污者是否应承担相应行政法律责任的根据。第三节 环境法律责任一、环境行政责任环境行政责任的主体可以是行政相对人，也可以是环境行政主体。环境保护法主要
22、规定了环境行政相对人的环境行政责任。(一)行政责任的构成要件1.行为违法。指行为人实施了违反环境保护法的行为。2.行为人的过错。行为人主观上具有故意或过失也是承担行政责任的必要条件。【提示】实践中，对环境的破坏多表现为故意，对环境的污染多表现为过失。3.行为的危害后果。根据我国环境保护法的规定，危害后果不是承担行政责任的必要条件。在此情况下，违法行为如环境保护法第35 条第 15 项的行为即使没有造成危害后果，也要承担行政责任。但在另一些场合，必须产生了危害后果才承担行政责任。4.违法行为与危害后果之间具有因果关系。即违法行为与危害后果之间必须存在内在的、必然的联系，而不是表面的、偶然的联系。
23、1 5【提示】当然，在不以危害后果为必要条件的场合，则不存在因果关系的问题。由此可见，行为违法和有过错，是行为人承担行政责任的必要条件；危害后果和违法行为与危害后果的因果关系，在法律明文规定的场合才成为行政责任构成的必要条件。(二)环境行政处罚的形式1 环境保护法规定了警告，罚款，责令停止生产或者使用，责令重新安装使用，责令停业、关闭5 种。2 环境污染的防治单行法中还规定了责令限期治理缴纳排污费，支付消除污染费用，赔偿国家损失，责令限期改正，责令停止违法行为，责令消除污染，没收违法所得，责令搬迁，责令改正等。(三)环境行政处罚的内容环境保护法对环境违法行为及相应的环境行政处罚措施作出了如下规
24、定：A 警告或罚款：1拒绝环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门现场检查或者在被检查时弄虚作假的，给予警告或处以罚款。2拒报或者谎报国务院环境保护行政主管部门规定的有关污染物排放申报事项的，给予警告或处以罚款。3不按国家规定缴纳超标排污费的，给予警告或处以罚款。4引进不符合我国环境保护规定要求的技术和设备的，给予警1 6告或处以罚款。5将产生严重污染的生产设备转移给没有污染防治能力的单位使用的，给予警告或处以罚款。B 其他类处罚：6建设项目的防治污染设施没有建成或者没有达到国家规定的要求，投入生产或者使用的，责令停止生产或者使用，可以并处罚款。7未经环境保护行政主管部
25、门同意，擅自拆除或者闲置防治污染的设施，污染物排放超过规定排放的标准的，责令重新安装使用，并处罚款。8对违反环境保护法的规定，造成环境污染事故的企事业单位根据所造成的危害后果处以罚款。9对经限期治理未完成治理任务的企业事业单位，除依照国家有关规定加收超标准排污费外，可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭。二、环境民事责任环境民事责任，是指单位或者个人因污染危害环境而侵害了公共财产或者他人的人身、财产所应承担的民事方面的责任。(一)环境民事责任的构成要件与免责1环境民事责任的构成要件。主观上的过错和行为的违法性不是环境民事责任的构成要件。【提示】1 环境民事责任实行无过错责任的原因
26、在于环境侵害行为本身创造社会财富有一定的正当性，追究其过错几乎不可能；另外，1 7由排污者从营利中赔偿受害人的损失，符合公平原则。2 关于行为的违法性，行为人即使达标排污，只要从事排污并发生了危害后果的，也要承担民事责任。3 行为人不得以达标排放作为免除其民事责任的抗辩理由。2环境民事责任的免责事由。(1)由不可抗力造成并且行为人及时采取合理措施。(2)受害者自我致害。污染损失由受害者自身的责任所引起的，排污单位不承担责任。(3)第三者过错。第三者应当承担责任。三、环境刑事责任环境刑事责任是指行为人故意或过失实施了严重危害环境的行为，并造成了人身伤亡或公私财产的严重损失，已经构成犯罪要承担刑事
27、制裁的法律责任。(一)环境刑事责任的构成要件破坏环境的犯罪构成要件，同一般犯罪构成没有实质上的区别，但也具有一定特点。1犯罪主体。除了达到法定年龄具备刑事责任能力的自然人以外，还包括法人。2犯罪客体。破坏环境资源罪的犯罪客体，是侵害各种环境要素和自然资源从而侵犯财产所有权、人身权和环境权。环境犯罪的客体具有复合客体的特征。3犯罪的客观方面。犯罪的客观方面是指有污染和破坏环境及自然资源的行为及其社会危害性。环境犯罪造成的危害后果可能特别1 8严重，往往会造成重大污染事故，致使公私财产遭受重大损失或人身伤亡的严重后果。未造成严重后果的环境违法行为通常是追究其行政责任。危害后果是否严重是区别行政责任
28、和刑事责任的重要依据。4犯罪的主观方面。破坏环境和资源的行为多为故意，而污染环境的行为多为过失。(二)环境刑事责任的形式环境刑事责任的形式同一般的刑事责任的形式没有区别，主要分为主刑和附加刑。主刑的种类包括：管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑。附加型的种类包括：罚金、剥夺政治权利、没收财产。附加刑可以独立适用。第四节 环境纠纷的处理程序环境纠纷，是指环境保护法律关系主体之间就其环境权利和义务而产生的争议。环境纠纷按纠纷的法律性质不同，可分为环境民事纠纷和环境行政纠纷。一、环境行政纠纷处理程序对于环境行政诉讼时效，环境保护法作了不同于行政诉讼法的规定；当事人对行政复议决定不服的诉讼时效为15
29、天；直接向人民法院起诉的，诉讼时效为15 天。二、环境民事纠纷处理程序(一)环境行政调解处理(二)环境民事诉讼环境民事诉讼与其他民事诉讼相比有以下几点区别：1 91环境民事诉讼时效为3 年。环境保护法规定：因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为3 年，从当事人知道或者应当知道受到污染损害时起计算。【提示】由于从环境侵害行为到由它产生的危害后果之间，污染物有一个迁移、转化和作用的过程，即危害后果的发生和暴露相对于污染行为有时间上的滞后性，因此，只有规定较长的诉讼时效，才能有效保护受害人的合法权益。2环境民事诉讼适用举证责任倒置。【提示】在环境民事诉讼中，原告只需提供被告侵权的基本事实，而被告则负主要的举证责任。之所以在环境民事诉讼中适用举证责任倒置，是因为要求原告证明被告从事排污行为、排污行为与损害后果之间的因果关系，十分困难，如果实行原告举证无异于剥夺受害者的胜诉权。3因果关系推定。在我国司法实践中，实行因果关、系推定，即被告不能证明自己与环境污染危害无关如行为人排放的污染物不可能产生受害人遭受的污染，就推定因果关系存在。【提示】由于环境侵害的行为并不是直接作用于受害人，而是以环境为媒介；环境侵害是通过污染物在环境中迁移、转化来进行，有复杂的作用机理，加之很多污染后果是多因素共同作用的结果，因此，如果在环境民事诉讼中沿用严密的因果关系论，将使受害人合法权益得不到应有的救济。