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1、论公民个人信息的行政法保护研究摘 要 改革开放后，商业社会的蓬勃发展使得政府职能弱化成为必然趋势，在网络普及的时代，信息化的便利化运用与公民个人信息的不恶意搜集和不良使用并存。在我国涉及个人信息管理立法存在滞后性的背景之下，针对公民信息的立法保护显得尤为必要。本文将在探讨行政机关搜集、运用公民个人信息的程序基础之上，着重探讨对于信息运用主体的权利保护和在信息利用过程之中，公民应当享受的法定权利，意在通过从根本法和部门法两个层面上，建构公民信息保护的法律框架，发展和完善有关个人信息的立法保护。【关键词】：p 公民 个人信息 行政法作者简介：董浩洋，西南政法大学法学院，硕士研究生，研究方向：刑事诉
2、讼法。中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/jki.1009-0592.20_.08.285一、我国对于公民个人信息保护的状况信息时代的来临，使得信息本身所附含的价值量呈现出几何式的增长。公民个人信息的井喷使得不法分子获取公民个人信息的机会成本不断降低，公民信息被滥用和非法利用的几率增大。不仅工商登记、教育、医疗卫生需要卫生登记，而且银行、电信、网络等业务的办理都需要公民填写大量的个人信息。政府机构（包括公共服务机构）作为搜集个人信息最大的主体，理应为个人信息的保护承担应有的法律责任。然后，在现实中，一些政府机构和公共服务机构却凭借自身搜集公民个人信息便利的特点将
3、其作为资出卖，轻则导致公民个人信息外泄经常遭受骚扰短信、电话等，重则使得公民的个人信息被所利用从事不法活动（如盗用公民个人身份证信息用于银行卡诈骗等犯罪行为），使得公民承受了不应当承担的法律风险，面临因为他人的犯罪行为而牵连自身。造成公民个人信息如此混乱之局面的原因，笔者总结有以下几点：1.部分行政机关（含公共服务机构）无法可依，缺乏法律的程序性约束；或者即使其违反了有关个人信息保护的相关法律，在作出违法行为时所得到的法律制裁也微乎其微，不足以阻止其从事公民个人信息的不法活动。2.一些行政机关和公共服务机构缺乏行之有效的法律监管主体，在进行兜售公民个人信息的不法行为时不能面临行之有效的法律监督
4、与程序性约束。在搜集公民个人信息时，没有充分的法律依据，不仅对于公民个人往往没有充分完备的法律解释，也缺乏在搜集之后对于公民个人信息的有效保护程序，执行人缺乏基本的信息保护意识，明知存在相关的法律规则对于个人信息的保护规定，但仍旧熟视无睹；各行政机构之间对于公民个人信息的适用不合理、不规范。3.我国目前尚未从立法层面制定出一部专门的法律针对公民个人信息的管理进行监管，缺乏明确的法律程序和公民信息的安全等级划分制度。现阶段，由于我国网络科技的极速发展，我国在立法层面才刚刚开始注重对于互联网信息的规范运作，相关法律尚处于制定过程之中，已经出台的法律还不能有效地对于网络信息的传播进行规制。4.我国尚
5、处于发展中国家，社会对于公民信息的重要性认识不足，一些经济欠发达地区的政府机关和公共服务机构还没有充分认识到个人信息保护的重要性。我国人口众多，社会的流动性巨大，在公民个人信息的流动过程中难免出现不法分子利用法律监管的漏洞以及政府机构自身的疏忽不法获取公民的个人资料。正因为这其中蕴含着巨大的利益，因此才导致对于公民个人信息的获取、兜售、利用已经发展成为一条完整的产业链条。在笔者的调查中，一些地方的政府部门在要求公民填写个人信息的过程中存在超出法定的职权范围的现象；在搜集公民个人信息的过程中缺乏有效的行为规范；在公民个人信息应当被外界禁止接触的前提下仍然疏于防范或者甚至主动勾结不法分子共同盗窃公
6、民个人信息用于不法目的，里应外合，造成公民的法益被侵害。而公民在面临自身的信息被泄露的同时，却无从得知自己的个人资料是如何外泄的，并且往往面临的是投诉无门。对于公民信息的持有者，必须认识到信息主体被法律所赋予的信息使用的自主权，是宪法和法律所赋予公民的一项最为基本的权利。任何在违背和危害公民个人利益的基础之上搜集、处理和转移公民信息的行为都是不符合法律规定的。公众和第三方对于所持有的个人信息，都应当是严格按照法律规定的程序取得的。二、我国对于公民个人信息保护的立法现状虽然我国对于公民个人信息的立法保护尚不完善，但相关的立法却仍然有迹可循。公元2021年2月28日，第11届全国人大常委会第7次会
7、议通过的中华人民共和国刑法修正案（七）增加了对公民个人信息侵犯的处罚，填补了我国刑事立法层面对于公民个人信息的保护空白。基本法层面，刑法第253条也规定：“国家机关或者金融、电信、交通、教育、医疗等单位的工作人员，违反国家规定，将本单位在履行职务或者提供服务过程中获得的公民个人信息，出售或者非法提供给他人，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或单处罚金。” 刑法之所以对于公民个人信息的保护作出规定，是因为其作为弥补专门法的基本法律，可以在一定程度上为惩治兜售、贩卖公民个人信息的行为提供相关的法律依据，但是仍然不能从根本上解决对于公民个人信息保护立法不足这一问题的解决。诸如此类问题都是可
8、能在现实中存在：一是犯罪主体不明晰；二是对于个人信息的定义裁量权完全由法官个人操作，留给法官个人过多的自有裁量空间；三是对于如何把握情节严重的程度，法律条文没有明确的规定，相关的司法解释也未配套。除刑法对于公民个人信息的保护已有的相关规定外，我国法律体系中涉及公民个人信息保护的还有居民身份证法（20_4年1月1日起实施）、未成年人保护法、妇女权益保护法和统计法。而对于我国公民个人信息保护立法层面的进步，一大亮点在于中华人民共和国政府信息公开条例的制定和颁布。此法颁布的目的意在满足公民对于政府信息知情权的充分保护，通过立法的强制性要求政府机构公布应当依法公开的信息，从而倒逼政府事务的公开、透明，
9、到达降低公务人员腐败率的立法目的。同时，该法也涉及到对于公民个人信息的保护。具体体现为：一是明确公民个人信息的取得权：中华人民共和国政府信息公开条例第25条第1款规定：“公民、法人或者其他组织向行政机关申请提供与起自身相关的税费缴纳、社会保障、医疗卫生等政府信息的，应当出示有效的身份证件或证明文件。”从此法条可以得出，公民只要在出示自身合法证件的前提之下，即可获得所需知的法律范围以内的政府信息。二是公开同意的权利：中国人民共和国政府信息公开条例第23条规定：“政府机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得
10、公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。”三是公民个人获得行政救济的权利：中华人民共和国政府信息公开条例第33条第2款规定：“公民、法人或者其他行政组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”四是行政机关对于公民个人信息的保护：中华人民共和国政府信息公开条例第14条第4款规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。”五是公民个人信息获得更正的权利。中华人民共和国政府信息公开条例第25条第1款规定：”公民、法人或者其他组织有证据
11、证明行政机关提供的与自身相关的政府信息记录不准确的，有权要求该行政机关予以更正。该行政机关无权更正的，应当转送有权更正的行政机关处理，并告知申请人 。通过以上法条的表述，我们可以发现，该项法律对于公民个人信息的程序性保护还是有长足进步之处的。除了国家层面的立法以外，我国经济发达地区也已经着手开始在此方面进行地方性立法的工作。2021年，上海市率先在全国范围内颁布了政府信息公开规定，即：上海市政府信息公开规定，其中的第12条也规定了“公民的个人隐私无正当发定理由，不得公开。 ”同时，20_年-2021年国家信息化发展战略第六条第五款也提出了“推进信息化法制建设”的要求，提出“加快推进信息化法制建
12、设，妥善处理相关法律法规制度、修改和废止之间的关系，制定和完善信息基础设施的建设，创造信息化发展的良好法治环境 。通过上述分析p 可以看出，我国对于公民个人信息的保护与以往相比已经有了长足的进步。但是我们应当看到，当前立法层面所需要做的工作仍然很多。在宪法层面，我国宪法中并没有内容对于公民个人信息的相关保护予以直接的表述，各个部门法也尚未有专门对此所制定的法律条文，倒是行政法规和部门规章方面对此已经有了此类的尝试。因此，以我国现有的法律法规涉及的对于公民个人信息的保护，可以推断出我国在立法层面对于该权利的保护仍然有着较大的提升空间。在主观性层面，立法者的思想仍然多数停留在对于公民个人信息保护的
13、消极防御的层次之上，对于如何扩大公民对于自身信息权利的保护尚不明晰，缺乏对于权利保护的具体细化。纵观整个立法体系，我国对于公民个人信息的保护任重而道远，应当尽快建立我国个人信息的行政法保护制度。对此，笔者建设性的提出以下几点建议：（一）明晰对于个人信息保护根本法层面的规制在根本法层面，宪法对于个人信息保护的指导性法律规定尚未出台。在基本法层面，立法机关也未对个人信息的保护专门立法。对于个人信息的保护的法律分散于少数的法律文件之中，并且对于公权力的限制仍然在消极防御的阶段徘徊。由于我国宪政制度的建设尚处于起步阶段，国家对于宪法具体实施的战略布局也刚刚开启。因此，若想期待立法机关将对于公民个人信息
14、的保护被立即纳入到宪法实施的计划中，进而逐步建立对于公民个人信息权利的系统化保护，需要一个漫长的过程，应当有极大的耐心和立法层面的持续性。宪法的权威在于其稳定性，贸然的修宪是不切实际的。但是，行政法作为基本法却可以在宪法内涵精神的指导之下，对于个人信息的保护发挥其应有的功效，从而实现“立法跟进，宪法跟进”。“人格”即人格之权利，“尊严”即人性之尊严。我国宪法第三十八条所规定的“公民的人格尊严”可以作为为了我国在制定个人信息保护法时的宪法性基础。人格权，作为公民所享有人权的最为基本之权利，理应作为对个人信息保护权利保护的立法依据和法理基础。而公民作为信息来的本体，也作为掌握自身信息的天然主体，其
15、对于自己的信息理应享有充分的知悉权和运作权。只有当公民个人对于自身的信息能够充分的了解，自由且自主的运用，才能在保障自身的人格权利不受减损，维护自己对于自身信息的法益保障。在可以遇见的将来，个人信息保护法必将会出台。届时，如果全国人大常委会可以作出宪法解释，用于明确个人信息保护的宪法性基础，继而延伸我国宪法中对于公民个人权利的定义，对于宪法的具体实施，乃指整个宪政制度的建设都能产生积极而长远的影响。个人信息保护法的设立关系到个人信息的立法依据、立法模式、法律的适用范围、法律适用的例外及其规定的方式，关乎到与政府信息公开条例之间的配合运作，对政府机构与其他个人信息处理主体的不同规制方式及其效果，
16、协调个人信息保护与促进信息自由流通之间的关系，关切到个人信息的敏感性问题，法律的执行机构、行业自律机制、信息主体权利和信息跨境交流等诸多的问题。（二）完善相关个人信息保护的行政法律、法规从20_3年个人信息保护法建议稿开始起草至20_5年交送至立法部门。十年光阴已逝，公民却依旧在漫长的等待中，承担着作为“透明人”所不应付出的代价。2021年，中国社会科学院颁布了法治蓝皮书，其中明确指出：“伴随信息处理和储存技术的不断发展，我国个人信息的滥用问题日益严重，其中最为恶劣的是非法买卖个人信息，社会对个人信息保护的立法需求越来越迫切 。”公民个人信息被用作不法交易，私人的绝对权利被侵犯，却不知维权于何
17、处。与此同时，应当被公开的一部分群体的信息却处于含混之状态（官员财产申报制度）。在两会上，对于官员财产申报制度的提案，“有关”部门的回复依然是尚且不构成立法颁布的成熟条件，即使是已经出台的政府信息公开条例对此部分也爱莫能助。这是预示着个人信息保护法仍然处于“只见其人，不见其声”的尴尬状态。因此，作为我国的基本法的行政法，在着手制定相关法律，督促政府对于公民个人信息的保护上就显得迫切而必要。正是因为个人信息保护法于千丝万缕中同行政法有着密切的关联，因此，如何通过立法层面的完善，通过规制公权力对私权利的侵害，防止公权力借社会管控之名对于私权利进行骚扰应当是立法机关在制定个人信息保护法时应当予以考虑
18、。笔者从以下几个层面对个人信息的保护提出了自己的几点建议：1.建立行政信息公开制度和个人信息保护制度。信息公开的法理基础来于宪法赋予的公民对于政府和公共管理机构所掌握的信息享有的知情权，作为知情权具体化的行政信息公开制度，与个人信息的保护制度是相成一章的。没有个人信息权利，公民个人将丧失对其信息形象的控制，不但会直接受到人格权利益上的损害，而且容易承担其他方面的不利后果。个人信息在保护个人自由和促进信息公开方面的功能也日益为人所知，由于功能上的部分重叠，个人信息权利和知情权往往会出现竞合进而发生冲突的情况。除竞合之外，个人信息的权利和知情权更有发生冲突的情况（尤其出现在信息主体要求对其个人信息
19、予以保密，而其他主体要求公开其个人信息之时）。下面笔者将参考美日两个发达法治国家对于个人信息保护的立法状况，以此希望可以给我国的个人信息立法提供一些借鉴与参考：（1）美国司法部出台过一项司法解释，即：美国司法部如果认为公民个人有权向美国行政机关请求提供自己的记录时，应当根据美国隐私权法的规定，即：“如果美国公民个人根据美国情报自由法向美国政府申请得到自己的记录，行政机关有权拒绝其申请。”但这一司法解释受到美国国会部分议员，尤其Kennedy议员为代表的参议院代表的激烈反对。受此影响，美国司法部修改了上述司法解释，改为：公民个人向行政机关请求自己的记录时，行政机关可以在隐私权法和情报自由法中，选
20、择适合对于公民个人最为有利的法律 。（2）日本颁布的信息公开法规定第5条第1款规定：“有关个人信息，依据该信息所包含的个人姓名、出生年月以及其他记述，得以识别除特定个人者（包括借由与其他的信息相互对照，而得以识别出特定个人在内），或为虽无法识别出特定个人，但因其公开有可能损害其个人合法利益的，属于非公开的对象。”日本学者对于公开与否的法律标准，曾提出过“个别比较衡量理论”。适用个别衡量的方法，其前提是当两种利益处于矛盾之时，如果一方利益的实现是建立在对于另一方利益的损害之上时，应选择价值量更高的利益对其保护 。笔者的观点为：不同权利之间的冲突，要求法律在进行利益保护的取舍时，应当以整个社会的价
21、值取向作为标准。如果公共利益的价值超出了个人利益，则个人信息应当被公开；反之，如果个人的利益价值超过了公共的利益价值，则公共的信息应当被公开。我国政府信息公开条例已经在第23条中作出相关规定：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私、公开之后可能会损害第三方合法利益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由書面通知第三方。”对于此法条的解释，其中，涉及对于公共利益的定义在不同的历史时期和不同的政治实体之间有着不同的定义。但是，对于一个具有谋求建立现代化行政体系的法
22、治国家来说，对于公民私权利的尊重和有效保护，根据情况的变化适时调整其与公权力之前的关系，以获取在整体上的平衡，而非承认绝对的公共利益优先才是一个现代法治国家应当秉持的价值理念。2.个人信息被侵害后的救济制度。法谚曰：“无救济则无权利。”公民个人在其信息权利遭受到公权力的不法侵害之时，必须享有及时的救济权。相对于普通公民在私法领域搜集其他公民的个人信息相比，行政机构在搜集、使用公民个人信息时所负有的法律注意义务更甚有之。中华人民共和国行政诉讼法第11条第1款第8项规定：“人民法院受案范围除了前述列明的七项外，还包括行政机关侵犯其人身权、财产权的案件。对于行政主体违反法律程序，违法搜集、运用、传播
23、公民个人信息的，公民可以向人民法院提起行政诉讼。”可以见得，我国现行的行政诉讼程序方面已经规定了行政机关对于侵犯个人信息主体的权利应当如何救济。此外，世界其他发达法治国家在此方面也有相关的立法可以借鉴：如德意志联邦共和国联邦数据法第八条规定：“如果数据控制人通过不为本法或者其他数据保护的相关法律规定所允许的或者因为不正确的数据自动搜集、处理和使用而侵害数据主体利益的，无论其主观方面是否存在过错，该数据控制的责任机构都有义务赔偿数据主体的损失。”对比德国立法机关的做法，我国立法机构在制定个人信息保护法过程之中，也可以借鉴德国的做法，规定公民个人因为行政主体的违法搜集、处理和利用个人信息的行为而遭
24、受损害的，应当给予公民个人以行政赔偿。3.我国公民个人信息保护法出台之前的相关立法衔接建议。由于我国尚未出台公民个人信息保护法，因此，如何通过立法技术使已经出台的政府信息公开条例同公民个人信息保护法在法律规制方面做到有机的衔接，从而促使我国宪法、宪政制度、行政法制度的完善就显得非常具有必要性。对此，本文给出以下几点建设性意见：（1）对于公民个人信息的搜集、处理和运用的法定程序通过立法加以确定，通过具体法律条文的规定，根据公共机构和非公共机构的不同，制定出不同的处理程序；任何机构在对于公民个人信息进行搜集时，必须征得公民本人的明确同意，即使没有获得其授权，也必须保证公民对于其个人信息被利用具有法
25、定的知悉权，包括使用公民本人信息的范围、方式、地点和目的。（2）对于公民个人信息保护的立法目的必须加以明晰，从法定权利上给信息主体赋予相关的权利，并对其行为模式进行调控，包括：知悉权、调查权、修正权以及获得救济的权利，从立法层面明确界定哪些属于个人信息保护的内容。（3）明确对于公民个人信息处理的基本原则和合法性标准，做到有法可依、有法必行。（4）明确对于公民个人信息的获取和运用的具体限制，明确各个公共机构以法定程序获取公民的个人信息后，可以对之进行合法的运用。通过平衡公权力和私权利之间存在的利益冲突，保障公民个人信息的有序流动，从而实现个人信息保护立法所期待的法律实效。公民信息的保护不仅仅是对
26、于我国公民合法权利的保护，更是同我国人权事业的发展和法治国家的建设息息相关。完善对于公民信息保护的立法，不但可以促进我国公民私权利的保障，而且可以规范公权力对于私权利的不当干预，事关你我的日常生活，不可小觑。作为法律人，笔者期待我国的立法机构可以在此方面不断完善、进步，我国的法治建设可以不断完善，与诸君共勉。注释：第11届全国人大常委会.中华人民共和国刑法修正案（7）.2021年2月28日通过.中华人民共和国国务院.政府信息公开条例.20_7年4月5日发布.上海市人民政府.上海市政府信息公开条例.2021年12月20日发布.中共中央办公厅、国务院.20_6-2021年国家信息化发展战略.20_年5月8日发布.中国社科院法律研究所.2021年中国法治蓝皮书.中国社会科学院.2021.王名扬.美利坚合众国行政法研究.法制出版社.1995.1096.日加藤一郎.行政法的解释与利益衡量.国家行政学院出版社.1999.289.第 9 页 共 9 页