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1、第二部分第二部分“小金库小金库”治理治理第十二章第十二章“小金库小金库”概述概述第一节第一节“小金库小金库”的界定的界定 一、一、“小金库小金库”的概念的概念 小金库雏形是小金库雏形是2020世纪世纪7070年代末财政年代末财政部组织清理的部组织清理的“小钱柜小钱柜”。19861986年税收年税收财务物价大检查时俗称财务物价大检查时俗称“小金库小金库”。“小金库小金库”定义（定义（P90P90参考资料参考资料）：）：【思考题思考题】（1 1）如何理解）如何理解“符合规定的单位账簿符合规定的单位账簿”？（2 2）“小金库小金库”与与“账外账账外账”有何联系和有何联系和区别？区别？二、二、“小金库
2、小金库”的资金来源的资金来源 “小金库小金库”资金（资产）来源众多。主要资金（资产）来源众多。主要包括包括1313种。种。省省20092009年查处年查处“小金库小金库”来源来源第一节第一节“小金库小金库”的界定的界定第一节第一节“小金库小金库”的界定的界定 三、三、“小金库小金库”的认定标准的认定标准 认定是否属于认定是否属于“小金库小金库”的的唯一标唯一标准：准：资金和资产是否列入资金和资产是否列入符合规定的单符合规定的单位账簿。位账簿。许多违法、违规行为的性质类似于许多违法、违规行为的性质类似于“小金库小金库”，但只要在规定的会计账簿，但只要在规定的会计账簿内进行了真实、完整的反映与核算
3、，就内进行了真实、完整的反映与核算，就不能认定为不能认定为“小金库小金库”，只能按违法、，只能按违法、违规进行处理。违规进行处理。认定的具体标准：认定的具体标准：记账主体（核算单位）是否符合规记账主体（核算单位）是否符合规定定 账簿形式是否单位财务部门设立的账簿形式是否单位财务部门设立的法定账簿法定账簿 核算内容是否真实、完整地列入法核算内容是否真实、完整地列入法定账簿定账簿第一节第一节“小金库小金库”的界定的界定 三三第一节第一节“小金库小金库”的界定的界定 符合规定的单位账簿的政策规定符合规定的单位账簿的政策规定会计法会计法对会计核算单位设置会对会计核算单位设置会计账簿提出以下基本要求：计
4、账簿提出以下基本要求：第一，必须依照第一，必须依照会计法会计法和国家和国家统一的会计制度的规定设置会计账簿，统一的会计制度的规定设置会计账簿，不允许不设置会计账簿。国家统一会计不允许不设置会计账簿。国家统一会计制度，是指由财政部制定或者财政部与制度，是指由财政部制定或者财政部与国务院有关部门联合制定或者由财政部国务院有关部门联合制定或者由财政部审核批准的在全国范围内统一执行的会审核批准的在全国范围内统一执行的会计规章、准则、办法等规范性文件。计规章、准则、办法等规范性文件。第二，会计账簿包括总账、明细账、第二，会计账簿包括总账、明细账、日记账和其他辅助性账簿，各会计核算日记账和其他辅助性账簿，
5、各会计核算单位必须依法设置，单位必须依法设置，第一节第一节“小金库小金库”的界定的界定不允许相互替代。不允许相互替代。第三，不得违反第三，不得违反会计法会计法和国家和国家统一的会计制度的规定，在符合规定的统一的会计制度的规定，在符合规定的会计账簿之外私设会计账簿或账外账。会计账簿之外私设会计账簿或账外账。第四，必须保证依法设置的会计账第四，必须保证依法设置的会计账簿真实、完整。会计账簿记录必须以实簿真实、完整。会计账簿记录必须以实际发生的经济业务及证明该经济业务是际发生的经济业务及证明该经济业务是合法的并经过审核的会计凭证为依据，合法的并经过审核的会计凭证为依据，并符合有关法律、行政法规和国家
6、统一并符合有关法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定。的会计制度的规定。符合规定的单位账簿政策规定理解符合规定的单位账簿政策规定理解根据以上根据以上会计法会计法的相关规定，的相关规定，并结合行政并结合行政第一节第一节“小金库小金库”的界定的界定事业单位财政决算报表编制和企业财务事业单位财政决算报表编制和企业财务会计报告编制的有关要求及会计报告编制的有关要求及会计基础会计基础工作规范工作规范等相关规定，等相关规定，对对“符合规定符合规定的单位账簿的单位账簿”政策规定理解：政策规定理解：第一，各单位可以按照具体的业务第一，各单位可以按照具体的业务要求设置各种辅助账、明细账、日记账要求设置各种辅助
7、账、明细账、日记账等账簿，甚至可以分账簿登记核算各项等账簿，甚至可以分账簿登记核算各项经济业务，但其总分类账簿应该是唯一经济业务，但其总分类账簿应该是唯一的，而且必须全部汇总登记单位的全部的，而且必须全部汇总登记单位的全部经济业务内容，并保证其真实、完整。经济业务内容，并保证其真实、完整。第二，各单位对外提供的决算报表第二，各单位对外提供的决算报表或者财务会计报告必须根据单位唯一的、或者财务会计报告必须根据单位唯一的、汇总登记单位全部经济业务的总分类账汇总登记单位全部经济业务的总分类账簿分析填列。簿分析填列。第一节第一节“小金库小金库”的界定的界定 四、四、“小金库小金库”的构成要素的构成要素
8、 主体主体主体主体单位和单位责任人员（财单位和单位责任人员（财单位和单位责任人员（财单位和单位责任人员（财务主管人员和直接工作人员）。务主管人员和直接工作人员）。务主管人员和直接工作人员）。务主管人员和直接工作人员）。客体客体客体客体侵占、截留国家收入构成侵占、截留国家收入构成侵占、截留国家收入构成侵占、截留国家收入构成的的的的“小金库小金库小金库小金库”；隐瞒单位收入构成的；隐瞒单位收入构成的；隐瞒单位收入构成的；隐瞒单位收入构成的“小金库小金库小金库小金库”两种类型。两种类型。两种类型。两种类型。主观方面主观方面主观方面主观方面单位思想和行为的故单位思想和行为的故单位思想和行为的故单位思想
9、和行为的故意体现，为本单位或者小团体谋利益。意体现，为本单位或者小团体谋利益。意体现，为本单位或者小团体谋利益。意体现，为本单位或者小团体谋利益。客观方面客观方面客观方面客观方面以弄虚作假等不正当以弄虚作假等不正当以弄虚作假等不正当以弄虚作假等不正当手段侵占、截留、隐瞒收入，在法定账手段侵占、截留、隐瞒收入，在法定账手段侵占、截留、隐瞒收入，在法定账手段侵占、截留、隐瞒收入，在法定账簿以外另立账簿核算形成的客观事实。簿以外另立账簿核算形成的客观事实。簿以外另立账簿核算形成的客观事实。簿以外另立账簿核算形成的客观事实。典型案例典型案例：P92P92P92P92第二节第二节“小金库小金库”设立的原
10、因设立的原因 私设私设“小金库小金库”或或“账外账账外账”资金资金的问题仍比较普遍，屡禁不止，主要原的问题仍比较普遍，屡禁不止，主要原因有五个方面（详见因有五个方面（详见P93-95P93-95）。）。从宏观上看，从宏观上看，社会经济环境和秩序存社会经济环境和秩序存在的某些紊乱现象，或多或少对经济管在的某些紊乱现象，或多或少对经济管理产生一定影响。理产生一定影响。从微观情况看，从微观情况看，促使促使“小金库小金库”存在、存在、泛滥，概括起来起码有以下原因：泛滥，概括起来起码有以下原因：（1 1）单位（部门）领导授意或默许。）单位（部门）领导授意或默许。这是这是“小金库小金库”发展和屡禁不止的重
11、要发展和屡禁不止的重要原因之一原因之一（2 2）花钱办事方便的诱惑。凡是请）花钱办事方便的诱惑。凡是请客送礼、滥发钱物、铺张浪费等问题严客送礼、滥发钱物、铺张浪费等问题严重的单位，往往是由于重的单位，往往是由于第二节第二节“小金库小金库”设立的原因设立的原因私设了私设了“小金库小金库”。（3 3）制度不健全，现行财务管理体）制度不健全，现行财务管理体制存在一些弊端，制约滞后，经常性监制存在一些弊端，制约滞后，经常性监督检查不力，为私设督检查不力，为私设“小金库小金库”开了方开了方便之门。便之门。（4 4）现行的财经法规、经费管理制）现行的财经法规、经费管理制度需进一步配套完善。度需进一步配套完
12、善。（5 5）惩处不力，重经济处罚轻责任）惩处不力，重经济处罚轻责任追究。追究。典型案例典型案例 “鸳鸯保单鸳鸯保单”内部监管不严。内部监管不严。骗补家电下乡补贴款骗补家电下乡补贴款缺乏必要缺乏必要的监督机制的监督机制 审计处理处罚审计处理处罚惩处不力，责任惩处不力，责任风险成本低风险成本低第三节第三节“小金库小金库”的表现形式及存放形态的表现形式及存放形态 关于在党政机关和事业单位开展关于在党政机关和事业单位开展“小金库小金库”专项治理工作的实施办法专项治理工作的实施办法（中纪发（中纪发200920097 7号）对号）对“小金库小金库”表现形式表现形式高度概括，主要高度概括，主要包括：包括：
13、第三节第三节“小金库小金库”的表现形式及存放形态的表现形式及存放形态省省20092009年查处年查处“小金库小金库”表现形式表现形式第三节第三节“小金库小金库”的表现形式及存放形态的表现形式及存放形态 【案例案例1 1】某大学继续教育学院从某大学继续教育学院从20022002年年1 1月至今年月至今年5 5月期间，贾等月期间，贾等8 8人将购书回扣费、学人将购书回扣费、学生报名费等各项费用共生报名费等各项费用共120120万余元截留，其中贾万余元截留，其中贾和薛各分得现金和薛各分得现金2323万余元，其余人员分得万余元，其余人员分得1212万万余元至余元至5 5万余元不等。万余元不等。【提示提
14、示】属于经营收入未纳入规定账属于经营收入未纳入规定账户核算设立户核算设立“小金库小金库”。【案例案例2 2】财政部财政部专员办近日在银行账专员办近日在银行账户年检中发现，民航某省安全监督管理办公室户年检中发现，民航某省安全监督管理办公室自自20042004年成立以来，私设年成立以来，私设“小金库小金库”457.5457.5万元，万元，其中采取虚开、多开发票的方式套取预算资金其中采取虚开、多开发票的方式套取预算资金219.2219.2万元；虚拟公司截留收入万元；虚拟公司截留收入53.453.4万元。万元。【提示提示】属于以假发票等非法票据骗属于以假发票等非法票据骗取资金设立取资金设立“小金库小金
15、库”。第三节第三节“小金库小金库”的表现形式及存放形态的表现形式及存放形态“小金库小金库”的存放形态的存放形态 第三节第三节“小金库小金库”的表现形式及存放形态的表现形式及存放形态 现金形态存放现金形态存放的的“小金库小金库”在现实中非常在现实中非常普遍，金额相对较小，支配权一般掌握在个别普遍，金额相对较小，支配权一般掌握在个别部门或小部分利益团体手里，主要用于为个人部门或小部分利益团体手里，主要用于为个人或少数人谋取额外的福利。或少数人谋取额外的福利。银行存款形态银行存款形态是当前小金库的主要形态，是当前小金库的主要形态，金额往往较大，支配权层级相对现金形式来说金额往往较大，支配权层级相对现
16、金形式来说一般要高些，主要由单位或部门支配。一般要高些，主要由单位或部门支配。有价证券形态有价证券形态一般来源于公用闲置资金、一般来源于公用闲置资金、“小金库小金库”资金违法理财或套取（虚列支出）资金违法理财或套取（虚列支出）资金形成的产物。资金形成的产物。固定资产形态固定资产形态的的“小金库小金库”，多表现为设，多表现为设备、汽车、房屋等不在账面反映，为小金库的备、汽车、房屋等不在账面反映，为小金库的进一步繁衍生息提供了基础。进一步繁衍生息提供了基础。股权和债权形态股权和债权形态往往是以一种契约或协议往往是以一种契约或协议的形式出现，甚至是一种口头上的承诺，其股的形式出现，甚至是一种口头上的
17、承诺，其股权、债权关系没有在账上反映，形成账外权、债权关系没有在账上反映，形成账外“小小金库金库”。第二部分第二部分“小金库小金库”治理治理第十三章第十三章“小金库小金库”的危的危 害及审查方法害及审查方法第一节第一节“小金库小金库”的危害的危害 “小金库小金库”虽虽“小小”，但危害极大，但危害极大，损害国家集体利益，公款沦为损害国家集体利益，公款沦为“私房钱私房钱”，成为滋生腐败的温床，在人民群众，成为滋生腐败的温床，在人民群众中造成恶劣影响。中造成恶劣影响。“小金库小金库”的危害性（的危害性（P99P99）。）。这些危害可以概括为三句话：这些危害可以概括为三句话：（1 1）“小金库小金库”
18、害国。害国。（2 2）“小金库小金库”害人。害人。（3 3）“小金库小金库”害己。害己。据某省检察机关抽样调查，该省有据某省检察机关抽样调查，该省有63%63%的贪污案件都涉及到的贪污案件都涉及到“小金库小金库”，贿，贿赂案件中的赂案件中的42%42%行贿款项也来自于行贿款项也来自于“小金小金库库”。第二节第二节“小金库小金库”的使用方向及发展态势的使用方向及发展态势 一、“小金库小金库”的使用方向的使用方向1.1.弥补经费弥补经费其中有的是弥补正常经费的不足，但大部分是其中有的是弥补正常经费的不足，但大部分是提高标准、扩大范围导致的经费不足。提高标准、扩大范围导致的经费不足。2.2.购建资产
19、购建资产其中多为超标准配置办公设备、购置车辆，有其中多为超标准配置办公设备、购置车辆，有个别是超规定兴建办公楼。个别是超规定兴建办公楼。【案例案例】20052005年至年至20072007年，原交通部未经发改年，原交通部未经发改委批准，在其所属公路科学研究所已有办公楼情况委批准，在其所属公路科学研究所已有办公楼情况下，动用车购税专项资金下，动用车购税专项资金84008400万元为其建设办公楼。万元为其建设办公楼。3.3.发放奖金、津补贴、福利等发放奖金、津补贴、福利等第二节第二节“小金库小金库”的使用方向及发展态势的使用方向及发展态势党政机关工作人员津补贴发放有着严格的项目党政机关工作人员津补
20、贴发放有着严格的项目和标准规定，事业单位也有相关的规定要求，但通和标准规定，事业单位也有相关的规定要求，但通过治理发现仍有很多单位顶风作案，超标准、多形过治理发现仍有很多单位顶风作案，超标准、多形式、多渠道发放奖金、津补贴、福利等，式、多渠道发放奖金、津补贴、福利等，【案例案例】19911991年起，民航总局有关部门隐匿下年起，民航总局有关部门隐匿下属单位上缴款项、截留购建职工宿舍结余款等，私属单位上缴款项、截留购建职工宿舍结余款等，私设设“小金库小金库”。截止。截止20052005年年1 1月，累计收入月，累计收入8784.338784.33万元，累计支出万元，累计支出4808.054808
21、.05万元，主要用于发放职工万元，主要用于发放职工补贴和为部分职工购买商业保险。补贴和为部分职工购买商业保险。4.4.接待宴请、公款旅游接待宴请、公款旅游由于无论是党政机关还是事业单位均有严格的由于无论是党政机关还是事业单位均有严格的第二节第二节“小金库小金库”的使用方向及发展态势的使用方向及发展态势业务招待费开支标准限值，企业单位有超规定业务业务招待费开支标准限值，企业单位有超规定业务招待费不允许税前列支的要求，因此个别单位利用招待费不允许税前列支的要求，因此个别单位利用私设的私设的“小金库小金库”资金用于接待宴请，甚至公款旅资金用于接待宴请，甚至公款旅游等，游等，【案例案例】劳动和社会保障
22、部国际交流服务中心劳动和社会保障部国际交流服务中心存在挥霍浪费现象，存在挥霍浪费现象，20052005年年1111月至月至20072007年年1212月，购月，购买买“5050年窖藏年窖藏”茅台酒、中华烟、购物卡、手机充茅台酒、中华烟、购物卡、手机充值卡等共计值卡等共计78.7078.70万元，招待费万元，招待费95.6195.61万元。万元。5.5.礼品礼金支出礼品礼金支出多为列支呈送上级单位或者主管部门的礼品礼多为列支呈送上级单位或者主管部门的礼品礼金支出，以及对其他单位的捐赠支出、购置高档礼金支出，以及对其他单位的捐赠支出、购置高档礼第二节第二节“小金库小金库”的使用方向及发展态势的使用
23、方向及发展态势品等。品等。【案例案例】村支书俞某在任职期间，自任出纳，村支书俞某在任职期间，自任出纳，私设私设“小金库小金库”达达110 110 多万元，以此大肆向有关单多万元，以此大肆向有关单位干部送礼，并大吃大喝以白条冲账。位干部送礼，并大吃大喝以白条冲账。6.6.私分私分特别是由小范围一些人员将特别是由小范围一些人员将“小金库小金库”资金私资金私自瓜分，已经涉嫌侵吞国有资产和贪污。自瓜分，已经涉嫌侵吞国有资产和贪污。【案例案例】20062006年至年至20092009年年1111月，某林业局套取月，某林业局套取国家造林工程款国家造林工程款281.96281.96万元。其中万元。其中14.
24、614.6万元被该局万元被该局副局长，营林股股长、副股长等副局长，营林股股长、副股长等1313位林业局干部私位林业局干部私分。分。第二节第二节“小金库小金库”的使用方向及发展态势的使用方向及发展态势省省2009年年“小金库小金库”使用方向使用方向第二节第二节“小金库小金库”的使用方向及发展态势的使用方向及发展态势 二、二、“小金库小金库”的发展态势的发展态势随着我国经济社会秩序的调整与改随着我国经济社会秩序的调整与改革，特别是财政改革和新的财务会计制革，特别是财政改革和新的财务会计制度的实施，度的实施，“小金库小金库”也呈现出了一些也呈现出了一些新的特点。新的特点。1.1.仍呈多发高发态势仍呈
25、多发高发态势据审计署披露，从据审计署披露，从l998l998年到年到20062006年年上半年，共上半年，共8 8年半，全国审计机关共查出年半，全国审计机关共查出“小金库小金库”（含挤占挪用）金额（含挤占挪用）金额l406l406亿亿元。元。所有这些数字与现象都表明，所有这些数字与现象都表明，“小小金库金库”在全国仍呈现出多发高发的态势，在全国仍呈现出多发高发的态势，决不能掉以轻心，盲目乐观。决不能掉以轻心，盲目乐观。第二节第二节“小金库小金库”的使用方向及发展态势的使用方向及发展态势 2.2.高发区相对集中，易发区逐步下高发区相对集中，易发区逐步下移移第二节第二节“小小”的使用方向及发展态势
26、的使用方向及发展态势 3.3.来源更加繁杂，方式更加隐蔽来源更加繁杂，方式更加隐蔽一是资金来源一是资金来源除了乱收乱罚，截留、除了乱收乱罚，截留、挤占、挪用、转移合法收入，收取不法挤占、挪用、转移合法收入，收取不法收入及接受赞助、捐赠等传统手法外，收入及接受赞助、捐赠等传统手法外，又出现了虚列支出，虚报冒领套取财政又出现了虚列支出，虚报冒领套取财政资金等手段。资金等手段。二是表现形式二是表现形式除了以现金除了以现金形式由相关人员保管或以个人名义公款形式由相关人员保管或以个人名义公款私存外，又出现了向下属或关联单位转私存外，又出现了向下属或关联单位转移设置的方式。移设置的方式。三是小金库多用于三
27、是小金库多用于单位单位职工个人福利、补助、奖金以及超标准、职工个人福利、补助、奖金以及超标准、超范围解决单位办公费用等超范围解决单位办公费用等“灰色消费灰色消费”，而且相当一部分用于满足个别人的，而且相当一部分用于满足个别人的利益，进行送礼、行贿、挥霍、因私消利益，进行送礼、行贿、挥霍、因私消费甚至贪污私分等费甚至贪污私分等“黑色支出黑色支出”。第二节第二节“小金库小金库”的使用方向及发展态势的使用方向及发展态势 4.“4.“小金库小金库”性质认定出现一些模性质认定出现一些模糊地带糊地带 （1 1）利用破产、兼并、改制时机，）利用破产、兼并、改制时机，甚至运用假破产、假兼并、假改制，大甚至运用
28、假破产、假兼并、假改制，大规模地侵吞国有资产。规模地侵吞国有资产。【案例案例】20052005年年1010月，长城公司从中月，长城公司从中国银行购得新立克面值国银行购得新立克面值1919亿元的不良贷亿元的不良贷款。但在清收时，长城公司发现，新立款。但在清收时，长城公司发现，新立克的大多数优质企业在克的大多数优质企业在20032003年之后相继年之后相继破产，继而将负债全部转嫁到其空壳母破产，继而将负债全部转嫁到其空壳母公司身上，致使各债权金融机构几近颗公司身上，致使各债权金融机构几近颗粒无收。而这些企业破产易手后，大都粒无收。而这些企业破产易手后，大都为新立克高管直接或间接控制。为新立克高管直
29、接或间接控制。【案例案例】20032003年年1212月月3131日昆明盛源房日昆明盛源房地产开发有限公司（甲方）与昆明市玻地产开发有限公司（甲方）与昆明市玻璃纤维厂（乙方）与签璃纤维厂（乙方）与签第二节第二节“小金库小金库”的使用方向及发展态势的使用方向及发展态势订的订的企业兼并协议书企业兼并协议书及及兼并方案兼并方案“盛源盛源”地产取得地产取得“玻纤厂玻纤厂”资资产的方式是产的方式是“甲方以接收乙方债权承担甲方以接收乙方债权承担乙方债务并妥善安置职工的方式进行兼乙方债务并妥善安置职工的方式进行兼并并”、“甲方按现行政策、法律妥善安甲方按现行政策、法律妥善安置乙方全体职工充分保护职工利益确保
30、置乙方全体职工充分保护职工利益确保稳定稳定”。其中。其中“职工安置职工安置”和和“职工住职工住房房”两个方面的两个方面的“妥善安置妥善安置”是是“玻纤玻纤厂厂”职工权益的重要组成部分！职工权益的重要组成部分！然而然而“盛源盛源”地产公司以一纸地产公司以一纸“兼兼并协议并协议”“以蛇吞象以蛇吞象”取得取得“玻纤玻纤厂厂”土地债权土地债权之后多年来拒不履行其之后多年来拒不履行其“兼并兼并”义务义务“妥善安置妥善安置”玻纤厂职玻纤厂职工！工！第二节第二节“小金库小金库”的使用方向及发展态势的使用方向及发展态势 （2 2）一些单位和负责人利用政策、）一些单位和负责人利用政策、制度的缺失，明目张胆地发放
31、巨额工资、制度的缺失，明目张胆地发放巨额工资、奖金补贴等。奖金补贴等。【案例案例】中国平安董事长兼首席执行中国平安董事长兼首席执行官马明哲官马明哲66006600万元的年度总薪酬，中国万元的年度总薪酬，中国平安年报披露，马明哲的收入由三部分平安年报披露，马明哲的收入由三部分组成：组成：税前工资津贴和其他福利税前工资津贴和其他福利481.9481.9万元，万元，税前奖金（含年度奖金和长期激励首期税前奖金（含年度奖金和长期激励首期首次支付）首次支付）41324132万元，保险万元，保险2.22.2万元，税万元，税前报酬金合计前报酬金合计4616.14616.1万元，税后报酬万元，税后报酬2579.
32、42579.4万元，万元，总年薪合计为总年薪合计为6616.16616.1万万元。元。另外，马明哲拿出另外，马明哲拿出20002000万元用于公万元用于公益捐赠，不计在其中，此外，年报特别益捐赠，不计在其中，此外，年报特别注明，马明哲的奖金含注明，马明哲的奖金含第二节第二节“小金库小金库”的使用方向及发展态势的使用方向及发展态势20072007年奖金预发数和年奖金预发数和20062006年奖金补发数年奖金补发数（即（即20062006年发生、年发生、20072007年发放）两部分。年发放）两部分。【案例案例】20082008年以来，由于年以来，由于A A股巨幅股巨幅下挫、交易量急剧下滑，下挫、
33、交易量急剧下滑，“靠天吃饭靠天吃饭”的国内各大券商纷纷采取降薪、裁员方的国内各大券商纷纷采取降薪、裁员方式来应对此轮熊市。式来应对此轮熊市。然而就在这样的背景下，国内首屈然而就在这样的背景下，国内首屈一指的大券商一指的大券商国泰君安证券却大幅国泰君安证券却大幅提高薪酬及福利费用至提高薪酬及福利费用至3232亿元，较年初亿元，较年初预算数增长预算数增长57%57%，按照国泰君安，按照国泰君安30003000多人多人的员工计算，平均每个人的收入达到了的员工计算，平均每个人的收入达到了让同行瞠目结舌的让同行瞠目结舌的100100万元。万元。第三节第三节“小金库小金库”的审查方法的审查方法 1.1.收
34、入核实收入核实 2.2.突击盘突击盘点法点法 3.3.支出追查法支出追查法 4.4.账户检账户检查法查法 5.5.票据抽查法票据抽查法 6.6.投资追投资追踪法踪法 7.7.挂账调查法挂账调查法 8.8.外围突外围突破法破法 9.9.审阅相关资料法审阅相关资料法 10.10.分析比分析比较法较法 11.11.现场勘察法现场勘察法 12.12.利用举利用举报法报法 13.“13.“群众路线群众路线”法法 也可详见也可详见P101P101表表13-113-1的各方法：原的各方法：原理介绍、优点及局限性理介绍、优点及局限性 第二部分第二部分“小金库小金库”治理治理第十四章第十四章“小金库小金库”的治
35、的治理及应对措施理及应对措施第一节第一节“小金库小金库”的治理思路的治理思路 改革开放以来，我国开展了三次次改革开放以来，我国开展了三次次全国范围的大规模专项治理全国范围的大规模专项治理“小金库小金库”行动，一次是行动，一次是19891989年，第二次是年，第二次是19951995年，年，最近一次是最近一次是20092009年。年。2009 2009年年4 4月月1414日，中共中央办公厅、日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了国务院办公厅联合发布了关于深入开关于深入开展展“小金库小金库”治理工作的实施意见治理工作的实施意见（中办发（中办发200918200918号）。号）。4 4月月23
36、23日，中共日，中共中央纪委、监察部、财政部、审计署联中央纪委、监察部、财政部、审计署联合印发了合印发了关于在党政机关和事业单位关于在党政机关和事业单位范围内开展范围内开展“小金库小金库”专项治理工作的专项治理工作的实施办法实施办法（中纪发（中纪发2009720097号）。号）。4 4月月2424日，全国日，全国“小金库小金库”专项治理工作电专项治理工作电视电话会议在北京召开，自此正式拉开视电话会议在北京召开，自此正式拉开了我国全国范围内的了我国全国范围内的第一节第一节“小金库小金库”的治理思路的治理思路“小金库小金库”治理工作的序幕。治理工作的序幕。中央治理中央治理“小金库小金库”工作领导小
37、组：工作领导小组：由中共中央纪委、监察部、财政部和审由中共中央纪委、监察部、财政部和审计署牵头，中央组织部、中央宣传部、计署牵头，中央组织部、中央宣传部、公安部、中国人民银行、国家税务总局公安部、中国人民银行、国家税务总局和中国银行业监督管理委员会共同组成，和中国银行业监督管理委员会共同组成，财政部部长谢旭人任组长，中央纪委副财政部部长谢旭人任组长，中央纪委副书记张毅、审计署副审计长董大胜任副书记张毅、审计署副审计长董大胜任副组长。领导组在财政部设立日常办事机组长。领导组在财政部设立日常办事机构办公室，办公室主任由前领导小组成构办公室，办公室主任由前领导小组成员、中央纪委委员、中央纪委驻财政部
38、员、中央纪委委员、中央纪委驻财政部纪检组长贺邦靖同志担任。纪检组长贺邦靖同志担任。20092009年年6 6月至月至1010月，中央治理月，中央治理“小金小金库库”工作领工作领第一节第一节“小金库小金库”的治理思路的治理思路导小组办公室组织财政部驻各地专员办导小组办公室组织财政部驻各地专员办和审计署派出局共计和审计署派出局共计400400人，组成人，组成6060个检个检查组，分两个阶段对查组，分两个阶段对614614个中央单位和全个中央单位和全国范围内中央垂直管理驻地单位进行了国范围内中央垂直管理驻地单位进行了重点检查。截至重点检查。截至20092009年年1111月底，全国自月底，全国自查自
39、纠和重点检查共发现查自纠和重点检查共发现“小金库小金库”2288422884个，涉及金额个，涉及金额101.58101.58亿元；因设亿元；因设立和使用立和使用“小金库小金库”款项予以行政处罚款项予以行政处罚270270人、组织处理人、组织处理147147人、党纪政纪处分人、党纪政纪处分298298人、移交司法机关处理人、移交司法机关处理8181人。人。从从外部监管、内部控制和外部监督外部监管、内部控制和外部监督三三个方面杜绝个方面杜绝“小金库小金库”的滋生，是实现的滋生，是实现彻底清理彻底清理“小金库小金库”目标任务的必然之目标任务的必然之路。路。第一节第一节“小金库小金库”的治理思路的治理
40、思路 一、政府部门加强制度规范和日常一、政府部门加强制度规范和日常监管监管 根据治理发现的问题，逐步建立健根据治理发现的问题，逐步建立健全相关制度规定，堵塞全相关制度规定，堵塞“小金库小金库”产生产生的制度根源，进一步加强日常监管工作的制度根源，进一步加强日常监管工作力度，成为政府相关监管部门的重要课力度，成为政府相关监管部门的重要课题。题。（一）着力推进四项改革（一）着力推进四项改革第一节第一节“小金库小金库”的治理思路的治理思路 1.1.要着力推进事业单位体制改革要着力推进事业单位体制改革 事业单位改革的思路事业单位改革的思路根据改革方案，根据改革方案，事业单位将被分成三类：事业单位将被分
41、成三类：第一类是主要承担行政职能的事业单位，第一类是主要承担行政职能的事业单位，属于属于“政事不分政事不分”，改革目标是逐步转为行政，改革目标是逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构。机构或将行政职能划归行政机构。第二类是主要从事生产经营活动的，属于第二类是主要从事生产经营活动的，属于“事企不分事企不分”，改革目标是逐步转为企业，走，改革目标是逐步转为企业，走向市场。向市场。第三类是主要从事公益服务的事业单位，第三类是主要从事公益服务的事业单位，改革目标是整合资源，强化公益属性，加强政改革目标是整合资源，强化公益属性，加强政府监管。府监管。事业单位收入分配机制改革事业单位收入分配机制改革实施
42、绩效实施绩效工资。工资。第一步，从第一步，从20092009年年1 1月月1 1日起先在义务教育日起先在义务教育学校实施；学校实施；第二步，从第二步，从20092009年年1010月月1 1日起，在疾病预防日起，在疾病预防控制、健康控制、健康第一节第一节“小金库小金库”的治理思路的治理思路教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治、采供教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治、采供血、卫生监督等专业公共卫生机构和乡镇卫生血、卫生监督等专业公共卫生机构和乡镇卫生院、城市社区卫生服务机构等基层医疗卫生事院、城市社区卫生服务机构等基层医疗卫生事业单位实施；业单位实施；第三步从第三步从20102010年年1 1月月
43、1 1日起，在其他事业单日起，在其他事业单位实施。位实施。2.2.要着力推行行政事业单位津补贴规范工要着力推行行政事业单位津补贴规范工作作 3.3.要落实住房分配货币化、商品化改革政要落实住房分配货币化、商品化改革政策策 4.4.要着力推进部门预算制度改革要着力推进部门预算制度改革部门预算编制程序实行部门预算编制程序实行“二上二下二上二下”的基的基本流程：本流程：第一节第一节“小金库小金库”的治理思路的治理思路 财政部门无法对部门的预算资源、预算需财政部门无法对部门的预算资源、预算需求进行全面掌握，财政在同其他部门间预算编求进行全面掌握，财政在同其他部门间预算编制的博弈中往往处于劣势，客观上造
44、成了部门制的博弈中往往处于劣势，客观上造成了部门预算以部门意见为主导的局面，产生了滋生预算以部门意见为主导的局面，产生了滋生“小金库小金库”的空间和土壤。的空间和土壤。（二）严格执行三项制度（二）严格执行三项制度 第一节第一节“小金库小金库”的治理思路的治理思路 （三）健全完善四项制度（三）健全完善四项制度 第一节第一节“小金库小金库”的治理思路的治理思路 （四）加大日常监管力度（四）加大日常监管力度1.1.加大财务会计法规执行情况的监督检查加大财务会计法规执行情况的监督检查力度力度2.2.加大银行账户监管力度加大银行账户监管力度3.3.加大国有资产监管力度加大国有资产监管力度 二、建立和完善
45、内部控制制度二、建立和完善内部控制制度 要建立和完善财务制度、经济责任制度、要建立和完善财务制度、经济责任制度、举报制度。举报制度。为加强行政事业单位内部控制，采取多层为加强行政事业单位内部控制，采取多层次、多方位的控制方法，来达到内部控制目标。次、多方位的控制方法，来达到内部控制目标。1.1.不相容岗位相分离制度不相容岗位相分离制度 2.2.授权批准与集体决策制度相结合。授权批准与集体决策制度相结合。3.3.财产保护制度财产保护制度 4.4.预算控制制度预算控制制度 5.5.加强内部审计监督加强内部审计监督第二节第二节 治理治理“小金库小金库”的专项行动的专项行动 6.6.建立和实施绩效考评
46、制度建立和实施绩效考评制度 7.7.建立重大风险预警机制和突发事件应急建立重大风险预警机制和突发事件应急处理机制处理机制 要提高杜绝要提高杜绝“小金库小金库”的思想认识。以多的思想认识。以多种形式、多种渠道强化宣传教育；各级纪检监种形式、多种渠道强化宣传教育；各级纪检监察部门要加大财经法规的宣传力度；要加强单察部门要加大财经法规的宣传力度；要加强单位内部会计的职业道德建设。位内部会计的职业道德建设。三、强化外部审计监督作用（政府审计和三、强化外部审计监督作用（政府审计和外部审计）外部审计）专项行动：专项行动：中央办公厅、国务院办公厅联中央办公厅、国务院办公厅联合发布的合发布的关于深入开展关于深入开展“小金库小金库”治理工作治理工作的实施意见的实施意见 中做出了明确的安排部署，中做出了明确的安排部署，20092009年年首先在全国党政机关和事业单位开展，然后首先在全国党政机关和事业单位开展，然后再逐步扩展到社会团体、国有及国有控股企业。再逐步扩展到社会团体、国有及国有控股企业。“小金库小金库”专项治理工作大事记：见专项治理工作大事记：见P116P116 参考资料参考资料。下一步的工作：下一步的工作：进一步落实好长效机制建进一步落实好长效机制建设各项工作任务，设各项工作任务，着力推进治理工作制度化、着力推进治理工作制度化、规范化和常态化。规范化和常态化。谢谢大家！谢谢大家！