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1、浅论中小学教师教育公务员身份探析(一)浅论中小学教师教育公务员身份探析(一）论文摘要：教师法律身份的确定是保障其合法权益和专业发展的前提。国外公立学校教师的法律身份有公务员、公务雇员和雇员之分，而我国教师的法律身份长期以来处于模糊状态。从义务教育特点、教师的职业职能、教师的权益保障、义务教育的均衡发展等因素来看，义务教育阶段的公立中小学教师应当成为国家教育公务员。论文关键词：义务教育;公立中小学；教师；公务员身份近些年来，随着国家人事制度的改革,教师的法律地位发生了重大变革但聘任制背景下的义务教育阶段公立中小学教师法律地位存在许多争议，导致教师队伍建设中诸多深层矛盾，如工资、养老保险、医疗保障
2、、福利、住房等长期难以解决.其根本原因在于我国教育立法对公立中小学教师法律身份规定不明晰教师是教育教学活动中的重要主体之一，教师法律身份归属的明确化，对于教师权利的保障和教师职责的履行具有重要的现实意义一、我国公立中小学教师法律身份的现实不确定性在社会转型时期，教师法律身份归属引起了许多专家学者争论，也出现过多种称谓。1计划时期的国家干部计划经济时代，因为教师获得国家干部编制，享有国家干部身份,和其他事业单位以及政府工作人员一样，被纳入到统一的干部系统中进行管理。随着社会主义市场经济的发展，国家干部人事制度发生了变化，教师的国家卜部身份也逐步淡化。2.20世纪80年代事业单位人员我国现行的法律
3、法规将公立中小学校界定为“事业单位”。“事业单位”一词源于1986年实施的民法通则的有关规定民法通则在第3条将法人分为企业法人和机关法人、事业单位法人、社会团体法人、中小学校属于不以营利为目的的事业单位。因此教师属于事业单位人员。1998年10月25日国务院又颁布了事业单位登记管理体制暂行条例，对民法通则的规定作了进一步的阐释.该法规第2条规定，本条例所称事业单位是指国家为了社会公益目的，由机关举办或者其他组织利用国有资产举办的从事教育、利一技文化、卫生等活动的社会服务组织。中小学校在我国的社会组织中被归为事业单位，中小、学教师也理所当然地被定为事业单位人员。把教师身份归属事业单位人员，并没有
4、顾及到教师职业的公务性,不利于教师及权益的保障和救济。320世纪90年代专业人员和国家工作人员1966年10月，联合困教科文组织发表的关于教师地位的建议指出：“教育工作应傲视为专门职业。这种职业是一种需要教师具备经过严格并持续不断的研究才能获得并准持专业知识及专门技能的公共业务。他要求所辖学生的教育和福利有个人及共同的责任感。我国教师法第3条也规定，我国教帅是专业人员。但“专业人员”不等于法律身份，医生、工稗师等也是专业人员.专业人员主要是对职业性质进行规定,不具有特别的法律意义，更不能解决实践中的各种聘任法律纠纷，因此也无法明确教师各种权益法律关系中的地位、权利、义务和责任。1997年新修实
5、施的刑法销93条明确规定：“本法所称国家工作人员,是指国家机关中从事公务的人员。固有公司、企业、事业位、人民用体中从事公务的人员,以及其他依照法律从事公务的人员,以国家工作人员沦。”依据这条规定，中小学教师的身份可以归属于国家工作人员。但是同家工作人员与公务员这两个概念存意义和范旧上存在较多交叉重叠之处。公务员法台之后，国家工作人员概念今后是会被公务员慨念取代还是一个不确定的问题。此外,由于与国家作人员相关的法律制度尚未建讧,因此这一方案对于保障教师权益的作用可能有限.421世纪仍不能称谓公务员1993国家公务员暂行条例第3条规定，本条例适用于各级围家行政机关中除工勤人员以外的丁作人员教师不属
6、于该条例的适用对象,自然不在公务员之列，从此教师的身份与公务员在法律上开始分化。2005年4月通过的中华人民共和圈公务员法对公务员的范围做出了重大调整,其中第2条规定:“本法所称公务员，是指依法行公职，纳入国家行政编制,由国家财政负担工资福利的工作人员。”从中可以看出对公务员的界定更加明确,公务员的范扩大了,原不属于公务员的法官、检察员都已步入了公务员的行列。但中小学教师不属于行政编制，因而中小学教师不在公务员之列.二、外国公立中小学教师的法律身份从世界主要发达国家的教育立法看,对于公立中小学教师法律身份的定位大致有以下三种类型:1德、法、日大陆法系国家定为公务员德国、法国、日本等大陆法系国家
7、,一般都把公立中小学教师定为公务员或者教育公务员.日本2004年的国立大学法人化改革改变了国立大学教师的公务员身份，但中小学教师的法律地位并没有因此发生变化。在这些国家，教师由政府任用，享有公务员法规规定的各项权利，非因法定事由不得免职或惩罚.同时教师应履行与公务员身份相应的义务,如教师的争议权（罢课等)受到禁止，团结权、集体交涉权等劳动基本权受到特别限制。此外,基于教育教学活动的特殊性,教师还享有诸如参与决策、教育自由等特殊权利。2英、美等法系国家定为公务雇员英国、美国、加拿大、澳大利亚等英美法系国家一般都把公立中小学教师定位为公务雇员。教师由地方教育当局任用,并与之签订聘任合同。教师一方面
8、基于公务员身份享有公务员法律规定的各项权利，履行相应的各项义务;另一方面基于雇员身份,又具有雇佣合同中所规定的权利和义务。3新西兰等国家定为雇员新西兰等少数国家把公立中小学教师定位为雇员.教师由校长聘任，但由政府支付工资.学校在其权限内可以决定教师的雇用和解雇,向教师布置任务，监督和评价教师的工作。教师在任用期内享有教育自由权以及作为公民应享有的其他权利，并在某些方面享有公务员所不具有的权利,如争议权、罢工权。但不能享有公务员所特有的听证权、行政救济等权利。尽管各国由于法律传统和政治体制的不同，对于教师法律身份的规定各有不同,大陆法系国家的教师与政府构成的是比较典型的行政法律关系，英美法系国家
9、的教师与政府构成的法律关系则具有某种程度的雇佣法律关系性质。但这些国家都强调教师职业的公务性质，强调政府与教师的法律关系，并把对教师的管理纳入到了政府的管理职能之中。三、中小学教师成为国家公务员的必要性公立学校教师，特别是公立义务教育学校教师，其职业性质应当是公务员,即国家行政公务员、军事公务员和教育公务员三类中的教育公务员。它是构成现代国家社会公共事务及其管理的三大支柱之一。应该明确公立学校教师职业的公务员性质，并在教师法等法律中予以明确规定。这是因为：1义务教育的特点要求教师成为国家公务员义务教育是根据法律规定,适龄儿童和青少年都必须接受，国家、社会、家庭必须予以保证的国民教育，其实质是国
10、家依照法律的规定对适龄儿童和青少年实施的一定年限的强迫教育。义务教育与其他类型的教育相比较，具有以下几个显著的特点:1)强制性。2)免费性.因此，义务教育又称强迫教育或免费教育。免费性和公益性是联系在一起的，所谓公益性就是义务教育法明确规定的“不收学费、杂费”，所需费用全部由政府买单.3）全民性.用强制性和免费性来保障全民接受义务教育，有利于国民教育目标的实现,充分体现了义务教育所提供的产品是一种社会公共服务或纯公共产品。这种产品是任何经过法律许可的人都应得到的无差别的享受。义务教育是国家的一项公益性事业，而教师是实施这项事业的专业人员，对他们的管理自然应该纳入国家公务员管理的范畴。2教师的职
11、业职能要求教师成为公务员教师的职业职能不同一般的事业单位及企业人员，它具有较强公共性。教师法第3条规定：“教师是履行教育教学职责的专业人员。承担教书育人,培养社会主义事业建设者和接班人，提高民族素质的使命。教师应当忠诚于人民的教育事业。教育法第8条规定：“教育活动必须符合国家和社会公共利益。义务教育法第29条规定：“教师在教育教学中应当平等对待学生，关注学生的个体差异，不得歧视学生，不得对学生实施体罚、变相体罚或者其它侮辱人格尊严的行为，不得侵犯学生合法权益等。”由此可见，教师教育教学是一种为公共服务的公共(益）性行为，是国家教育权利的具体化，具有为国家和社会负责的公共职责，其职务的公共属性并不亚于普通公务员.因此，如把教师纳入国家公务员,有利于对教师提出更高的职业规范。