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1、污染物排放总量监管体系研究（深圳市环境科学研究院广东深圳518001）摘要：污染物排放总量监管体系，是确保排污许可制度有效落实的核心，是发挥总量控制制度优越性的根本前提。本文通过对我国污染物排放总量监管存在的问题进行剖析，将我国的总量监管体系与美国的经验对比，提出了我国主要污染物排放总量监管框架。关键词：污染物，总量监管，总量控制，排污许可污染物排放总量监管，是指通过完善的技术、信息和管理手段，按照分配的排污总量指标，对污染源的污染物排放量进行监测核算，从而达到控制区域内排污总量的目的。无论从总量控制角度，还是从排污权交易角度，摸清污染源的排污总量，并确保其实际排污量不超过分配的排污目标，都是
2、其中的重要环节，这些工作就是总量监管的主要内容。1.总量监管体系的内涵目前，我国的总量控制工作已建立了一套相对严密的监管体系，包括总量管理、总量核算和执法等三个重要环节1。（1）科学的总量管理体系，是指建立一套有效的总量核定和分配方法，实现区域内重点污染源排污数据的统一采集、统一核定、统一公布，及时掌握新老污染增减动态变化情况，形成科学的环境统计体系。（2）准确的总量核算体系。我国对建设项目由项目审批、验收到运行全过程的一系列环境管理制度中形成了各具特点的排污核算方法体系，主要涉及环境影响评价、建设项目竣工环境保护验收、排污申报、环境统计和污染源普查等，主要包括实测法、物料衡算法和类比法三种方
3、法。（3）严格的考核执法体系。通过行政考核或法律手段，对完成总量控制目标的单位进行激励，对未完成总量控制目标的单位依法进行处罚，以确保区域排污总量在总量控制目标之内，其中“考核“是针对环保部门来说，”执法“则是针对排污单位来讲。2.我国污染物排放总量监管存在问题2.1总量监管架构不合理，浓度标准管理与总量控制政策不适应2。虽然我国目前已逐步实行总量控制，但现行的排污收费体制仍建立在浓度标准管理基础上，如现行的环境管理制度之一“排污收费”是依据污染物浓度排放标准来进行收费的，“三同时”、环境影响评价等也都是以浓度排放标准为主要评价标准。浓度控制是对污染物治理技术的一种考量，与环境容量不直接挂钩，
4、不以环境容量为前置条件，阻碍了总量控制政策的进一步实施。2.2总量信息整合不到位，分配依据不够。在根据大气环境功能确定环境容量时，由于现有的计算模式与实际环境质量状况有脱节之处，因而得到的結果不太准确，甚至得出与实际环境状况相反的结论，致使管理部门不敢以此为依据来确定不同区域污染物总量控制指标。对水污染物总量控制来说，全省绝大部分地表水体内，主要污染物均超过地表水环境质量标准，要在这种已经没有环境容量的污染现状基础上确定污染物总量控制指标，大部分环境保护管理部门感到无据可依。2.3总量监测系统不完善，数据有效性差。在线监测数据理论上可以用于排污收费、总量监管和排污权交易核查等多个方面。但目前，
5、一方面由于数据有效性差，一方面由于数据应用的规范、标准缺失，在线监测数据仅在每年的总量减排核查中起到一定作用，却并没有被广泛应用。2.4总量执法依据不充分，处罚力度不足。目前执法监管仍以超标执法为主，即对超污染物排放标准排污者的制裁，处罚方式以责令停产、限期整改、低额罚款为主，难以对违法者起到威慑作用，而针对排污许可证的总量执法尚处于空白。3.美国污染物总量监管模式美国对大气污染物和水污染物的排放控制都实现了总量控制3，取得了很好的环境生态效益。大气污染物总量控制主要依靠排污权交易制度，而水污染物总量控制则主要通过排污许可证进行规范，近年来逐渐开展排污权交易尝试。美国在总量管理制度、政府参与机
6、制、污染源排污监管、违法处罚等方面给予我们重要的启示：（1）绝大部分排放总量控制都是非常局限性的、一定条件下的总量控制，如基于排污口和基于污染源的排放总量控制、基于特定区域环境质量下的总量控制、基于特定行业、特定污染源数目下的排放总量控制。也只有这样，才能实现排放总量控制与环境质量改善挂钩。（2）依法实施排放总量控制。绝大部分总量控制都是在相应的水污染防治和大气污染防治法律中给予明确，甚至企业的排放配额都在法律中体现。（3）强调减排的经济有效性，排放总量控制与市场手段相结合。总体来说，美国的总量监管主要是环保部门与企业之间的互动，企业有较大的自主权，环保部门主要起到政策制定、方法引导和审计监督
7、作用。而我国的总量监管模式中，强制性成分更大，企业自主性极少，环保部门不仅要负责监管方式的选择和推行、监测系统的指挥和控制、监测设备的校正，还往往要负担部分系统的建设运行费用。我国总量监督模式与美国模式的区别主要有两方面原因，一方面，我国企业的环保意识和监测能力参差不齐，普遍不愿意投入人力、物力在不产生经济效益的环保和监测系统上；另一方面，政府对企业超量排污和监测数据造假等行为的处罚力度不足，导致政府无法完全信任企业自行监测的结果。因此，环保部门必须强制推行在线监测系统，引入第三方单位负责在线监测设备的运营维护，并采用“刷卡排污”这样的强制手段控制企业排污总量。4.我国主要污染物排放总量监管框
8、架设计通过上文对我国排污总量监管现状的分析，借鉴国内外经验，本研究设计了污染物排放总量监管框架，包括区域排污总量监管和污染源排污总量监管两个部分。区域排污总量监管主要是为达到深圳市整体环境质量改善，而进行的总量控制，包括总量控制目标确定、总量排放指标分配、区域排污总量动态监控和目标完成情况考核4个步骤。污染源排污总量监管是针对排污单位而言的总量监管模式。首先，排污单位必须在区域总量指标分配中获得总量排放指标，才有资格申请建设项目审批，同时，建设项目环境影响评价报告书/表中应对项目的污染物排放总量进行计算；只有项目的污染物排放总量不超过排污单位的排污总量指标时，建设项目才能通过环保审批。排污单位在申请环保审批时，还须同时提交污染物排放许可证申请表，环保部门以发放排污许可证的方式对排污单位下达允许排污总量指标。建设项目投产运行后，应对排污总量进行监测（根据深圳市污染源在线监测监控系统管理办法，符合条件的排污单位应当安装在线监测系统并与市监控中心联网），环保部门定期对排污单位的排污情况进行监督性监测，验证在线监测数据准确性。排污单位在线监测系统获得的数据一方面为动态监控区域排污总量提供基础数据；另一方面也是识别排污单位是否超标排污的依据。对于超标排污的排污单位，环保监察部门根据相关规定进行处罚。