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1、当前农村职业教育的问题原因与政策建议摘要:城乡统筹为农村职业教育提出了新的要求。适应这种形势所需,地方政府在其职业教育供给方面做了不同程度的调整,但是由于各方面原因尤其是政策与制度因素,这些改革力度还远远不能达到国家战略发展的要求。正视现实,适当修改法律法规,完善相应制度建设,加强政府监管与扶持,是解决问题的有效办法。关键词:城乡统筹;农村职业教育;制度创新基金项目:教育部哲学社会科学研究重大课题攻关资助项目“职业教育与城乡统筹发展研究”课题(项目批准号:08JZD0028)研究成果之一。课题主持人:俞启定。一、引言城乡统筹发展是一项极其繁重而艰巨的任务,是一项系统工程,它仰赖于完善的政策体系
2、和良好的政策运行机制,其中职业教育政策的制定与执行具有极其重要的地位。为此,党的十六大以来,我国政府从全面建设小康社会和城乡统筹建设的大局出发,就职业教育的发展出台了一系列的方针与政策。与此同时,各地为适应市场经济的发展,在中央宏观政策的指导下,为当地职业教育的发展提供了基本的制度环境。但是,政策的出台并不等于问题的解决。为了深入了解我国农村职业教育政策的实施情况,近日笔者组织的课题组以“城乡统筹与职业教育发展”项目为依托,重点考察了北京、河北等地的职业教育情况,先后走访了其职业教育行政机构、职业教育中心、民办职业院校和若干企业的负责人。本次调研使我们感触颇深。尽管适应城乡统筹形势所需,地方政
3、府在职业教育供给方面做了适当调整,比如,完善了对职业教育的监督管理机制;调整了职业学校的布局,除原有的职业教育中心外,还增设了乡镇成人学校,村成人学校等;改进招生制度,扩大招生规模和招生范围,由单一招收初中毕业生到招收高中毕业生、军转、农民、下岗职工等;调整专业设置,等等。但是综合看来,农村职业教育现状并没有得到根本性的改善,甚至有下滑的趋势。可见,国家出台的诸多政策由于各种原因在实践中并没有得到很好地落实。这与中央政府的精神以及城乡统筹的需求形成了很不和谐的局面。显然,农村职业教育能否有效开展,取决于多方面原因,但政策环境与制度是否完善始终是其中的核心与主导因素。为此,我们认为有必要从制度与
4、政策层面认真探讨我国目前农村职业教育发展中的问题、原因及未来发展路径。二、城乡统筹视野中农村职业教育的矛盾与问题生源严重不足。近年来地方政府在职业教育招生方面采取了很多措施,职校的学生人数仍不容乐观。如河北A县2007年完成中职招生1769人,而到2022年仅为1342人。在未来几年内,随着人口的减少以及高校的进一步扩招,今后这一数字肯定还会有下滑的趋势。此外,据了解,职校学生辍学现象很普遍。专业教师匮乏。据透露,农村职业学校教师队伍总体上数量不足,学历达标率偏低,素质不高,而且大多数教师是“半路出家”,教师的知识结构与职业教育所要求的知识结构不相适应,缺乏必要的工作实践能力和专业实践技能。职
5、业教育教师参与继续教育机会少、层次低、培训形式单一、培训内容与教育教学实际脱离,追求学历达标,忽视内在质量。企业、行业参与职业教育的积极性不高。人们一致认为,“校企合作”成为相关部门和职业学校一头热的局面。行业企业参与的良性机制尚未形成,产学结合没有真正落到实处。政府投入不足。经过职业教育的科学研究和测算表明,职业教育培养成本是同级普通教育的2.6倍,主要用于实训基地建设和学生技能训练。但近几年我国职业中学生均预算内事业费支出和公用经费支出与普通高中大体持平,无法体现培养应用型人才的要求。其直接后果是,导致职业教育经费紧张,农村职业学校办学条件较差,教学质量不高,社会影响和吸引力不大,自我发展
6、能力弱,为农业和农村经济发展服务的能力不强,很难办出特色和水平。缺乏相应的评价体系与标准。目前职业学校及职业培训机构均没有国家评价体系与标准。职业教育管理体制不协调。如技工学校与职业中学分别由劳动部门与教育部门管理,由于彼此利益之争,使得政策难以落实或执行不力。与公立职业学校相比,民办职业学校面临着政策上的不公平待遇。三、农村职业教育政策阻滞的原因分析笔者认为,我国农村职业教育政策执行不力既有政策设计方面的因素,也有政策执行体制方面的原因。(一)政策设计方面1.政策目标定位有待商榷。长期以来,我国职业教育政策包括农村职业教育政策坚持“以服务为宗旨,以就业为导向”的目标导向。从理论上来讲,这种政
7、策定位本无可厚非,但是由于历史与文化的因素,这种”就业导向”的职业教育在我国实践层面也会产生一些问题,首先,它容易导致“急功近利”的教学,从而忽视教育的“育人”本质。其次,它容易使职业学校游离于终身教育体系之外。我国职业院校的最高端定位于高职,农村职业中学学生升入高职采取的是对口升学政策。然而事实上,普通高中成绩偏低的学生也纷纷加入报考高职的系列,因此,真正通过农村职业中学进入高等学校的人数越来越少。2.政策主体地位不明确,协调不力。从经济学角度讲,职业教育具有“准公共产品”的性质。职业教育除受教育者本人外,最大的受益者是社会和企业。在政策方案设计中理应对这些利益主体尤其是政府与行业企业的责任
8、予以明确规定,这也是世界各国的普遍选择。但遗憾的是我国目前的职业教育政策法规体系明显在这方面有失偏颇。3.政策制度供给不足。虽然国家颁布了多部职业教育(包括农村职业教育)的相关法律法规,但我们在调研中发现,由于制度建设滞后且执行不力,职业教育运行仍然缺乏软环境支持。具体看来,主要包括:(1)就业市场准入机制不够健全;(2)相关利益群体参与职业学校管理的权限和机制不明晰;(3)学校在学习型组织建设方面制度缺失,等等。(二)政策执行体制方面改革开放前,由于中国实行高度中央集权的政治体制,政策制定权主要集中在中央和上级党委,大部分政策决定经由一套自上而下的命令服从式的行政组织进行贯彻落实。改革开放后,中央和上级党委的许多政策制定权逐渐下放到地方和下级组织,但纵向的政府间权力划分缺乏规范,使得地方政府从本地利益出发,对中央或上级出台的政策进行取舍执行,导致“上有政策,下有对策”现象的滋长。四、农村职业教育发展的政策建议(一)修改职业教育法,明晰行业企业参与职业教育的权利与责任国际经验表明,只有行业企业的实质性参与,职业教育才可能健康发展。因此,政府应加强相关研究,借鉴国外发达国家的立法经验,制定相应的法律法规鼓励行业、企业的参与。如修订职业教育法,加入农村职业教育和行业企业参与适当条款,同时制定职业教育条例和职业教育者资质条例等专门法律,以解决当前农村职业教育中的系列问题。