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1、 农民失地问题政策 目前，我国失地农夫的总量已超过4000万。估计到2023年，还会有4000余万人进入失地农夫的行列。如何让如此规模的失地农夫生计可持续，是当前进展经济、稳定社会、消退贫困的一个突出问题，也是摆在各级党委、政府面前必需尽快切实加以解决的一个重大而现实的问题。为了解状况，把握实情，寻求对策，为各级领导和政府有关部门供应决策依据，中国社会科学院社会政策讨论中心课题组先后前往浙江、四川、北京、山东等省市进展专题调研。现就政策建议局部报告如下： 一、征地安置政策的根本目标 我国现行征地安置政策根本上是一种纯粹的经济补偿方法，即国家根据被征收土地的原用途给农夫予以直接的经济赔偿，如土地
2、补偿费是对农户土地承包经营权的财产补偿，安置补助费是补偿农业从业人员因征地而就业不充分或一时不能就业所承受的损失，等等。确定地说，这种经济补偿机制是必要的，目前明显也发挥了积极的作用，应当坚持下去并逐步得到改良。 也应熟悉到，现行的经济补偿机制是低水平、不全面的，难以完成全部的工作。大量的实证调查提醒，这种补偿在结果上无法恢复被安置者以前的收入和生活水平。在大多数状况下，即便准时足额给付了经济补偿，失地农夫在很长时间以后仍会处于贫困状态。这就警示我们：现行的征地安置政策是一种普遍缺乏效用而且很简单被滥用的方法，缺乏以预防失地农夫的贫困，必需加以调整和完善。 预防和缓解失地农夫贫困问题的最好方法
3、，是重新端详征地安置工作的政策目标和手段，且重点应放在检讨损失评估和补偿的思维方式上。进而言之，征地安置政策不应简洁地视为支付赔偿或置换原有资产，其思路应更为宽广：使失去土地的人重新建立生产力并提高他们的生活水平。一句话，应把实现失地农夫的“可持续生计”作为将来征地安置政策的根本目标。 “可持续生计”（sustainablelivelihoods）概念最早见于20世纪80年月末世界环境和进展委员会的报告。1992年，联合国环境和进展大会（UNCED）将此概念引入行动议程，主见把稳定的生计作为消退贫困的主要目标。1995年，哥本哈根社会进展世界峰会（WSSD）和北京第四届世界妇女大会（FWCW）
4、进一步强调了可持续生计对于减贫政策和进展规划的重要意义。所谓“可持续生计”，是指个人或家庭为改善长远的生活状况所拥有和获得的谋生的力量、资产和有收入的活动。在此框架内，资产的定义是广泛的，它不仅包括金融财产（如存款、土地经营权、生意或住房等），还包括个人的学问、技能、社交圈、社会关系和影响其生活相关的决策力量。 应当说，党和政府始终高度重视失地农夫的可持续生计工作。规划经济时期，国家对失地农夫普遍实行的“招工安置”或“就业安置”政策，就较好地解决了广阔农夫的长远生计问题。只是随着社会主义市场经济体制的逐步建立和户籍制度、劳动用工制度的改革，原有的招工安置和农转非等方法，在实践中已失去原有作用和
5、意义，各种冲突和问题才开头凸现。因此，重新理解和熟悉可持续生计政策，并以此作为征地安置工作的根本目标，具有很强的现实意义和政策意涵。 二、实现政策目标的四种手段 第 一、设计合理的补偿机制。征地补偿金作为农夫失地后原有资产置换的费用，在解决失地农夫生活燃眉之急和重建新的生计系统方面起着关键性作用。因此，制定一个科学合理的补偿机制，是落实可持续生计政策的一个重要步骤。合理的补偿机制应以提高或恢复失地农夫的收入和生活水平为目标。这可从两个方面加以理解。首先，征地补偿费即便不能做到对失地损失的“全额赔偿”，至少应保证准时足额支付置换农夫原有资产的费用。基于现行法律规定的征地补偿费严峻偏低的实际，将来
6、的征地补偿标准应在现有的根底上着重考虑以下三个方面的因素，即土地的潜在收益和利用价值，土地对农夫担当的生产资料和社会保障的双重功能和土地市场的供需状况。其次，置换资产最多只能使失地农户保持和以前一样的进展速度，而不能弥补由此损失的时间，“迎头赶上”。要想真正实现加速进展，就必需在此之外，还向失地农夫供应以进展为目的的投资。 第 二、引导和帮忙失地农户积存资产。资产的社会福利效用是显而易见的：有了资产，人们可以从长计议，追求长期目标。更为重要的，积存资产本身对穷人的心理促进、意识提升以及行为方式的转变等具有巨大的潜在作用。事实也说明，土地、房屋、集体经济等资产收益，在预防失地农夫贫困和削减家庭担
7、心全感方面发挥着积极的作用。进而言之，引导和帮忙失地农夫积存资产，既是改善他们生计的一种速效、实惠、一举多得的好方法，也是帮忙他们躲避各种生活风险的重要的安全网之一。那么，通过什么样的机制和政策工具来实现上述目标呢？可行之策有两条：一是抓好失地农夫的住宅规划与建立。城市规划部门与建立单位在设计建筑失地农夫的住宅时，既要考虑确保他们乐有所居，也要便利他们能从房屋资产中形成长效受益机制。二是壮大村级集体经济。对于必需由国家征用的公益性建立用地，可以在规划区内征用土地中留出肯定数量土地，由村集体经济组织开发、经营。对于那些土地征用量大，土地征用补偿费较多的行政村，政府应积极提倡社区股份合作制的改革，
8、促进集体资产保值、增值。 第 三、促进失地农夫生产性就业。对于失去物质性和生产性资产的农夫而言，就业收入构成了大多数生存策略的核心内容。因此，为失地农夫供应一份长期稳定的工作，是实现“可持续生计”目标的重要手段。详细而言，以下三个方面有助于促进失地农夫稳定就业：一是提高就业力量。通俗地说，就业力量是指获得工作和保持工作的力量。如前所述，失地农夫的智力含量、质量水平或专业级别均难于适应目前劳动力市场的需求及变化，政府向他们供应就业效劳、就业培训、制定一些有利于保持工作的补贴显得尤为紧要。二是广开就业渠道。解决失地农夫就业问题的根本出路在于进展经济。在此之外，另一个重要的方面是，政府要积极探究多种
9、形式就业安置方法，即把就地安置、招工安置、投资入股安置、住房安置、划地安置和失地农夫自谋职业等安置形式有机地结合起来。三是消退就业障碍。社会各界要像关怀城镇下岗职工那样关怀支持失地农夫的就业与再就业，逐步去除各种不利于统筹城乡就业的制度和文化因素。其中关键的一步是，应把失地农夫纳入城镇就业体系，与城镇居民享有同等待遇。 第 四、建立普惠的社会保障机制。在现有体制下，农夫失地如同经受一次经济和生活上的猛烈地震。无论征地补偿机制多么完善，不行避开会有局部失地农夫或家庭沦于贫困的世界。切实爱护这些最简单受到损害的人群，既是社会公正的表达，也是政府职责所在。为此，在土地征用过程中，为失地农夫建立普惠的
10、社会保障机制极为必要。实际上，假如失地农夫的社会保障机制健全，就不需要那么多具体简单的、针对详细工程的补偿。换句话说，假如把解决失地农夫的社会保障问题作为征地的前置条件，不仅有助于预防失地农夫陷入贫困风险，也有利于国家必要的征地工作高效安康运行。普惠的社会保障机制要可持续，必需基于两个前提：一是将解决失地农夫的社会保障问题作为征地的前置条件；二是为失地农夫设立的各项社会保障制度，不宜直接与现行城镇的类似制度连接。三是为失地农夫社会保障制度建立专项基金。其中政府的必要投入至关重要。 三、落实政策手段的详细措施 1.关于完善补偿机制。 修改土地治理法中与市场经济要求和保障农夫权益不适应的条款，切实
11、转变现行征地制度对农夫的补偿标准严峻偏低，违反市场经济和城镇化根本规律的现状。 建立和完善农用地分等定级和农地价格评估体系。综合考虑自然条件、区位条件、环境条件等，对农用地进展分等定级；结合农用地等级，制定农用地价格评估方法。以农用地分等定级和农用地评估价格为根底，以经营性目的的农地转用市场价格为参照，确定土地财产补偿标准；参照资产评估方法，确定其他各类财产的补偿标准；参照城乡劳动力工资水平和养老、医疗、失业等社会保障，确定就业安置补偿标准。 在单纯的征地补偿费用之外，再增加肯定数量的投资资金，特地用于失地农夫创业和进展。 2.关于资产建立。 实行留地安置政策。国家征用土地时，应在规划区内留出
12、肯定数量土地返回给村集体，用于安置失地农夫。留用地比例以征用地总面积的20为宜，10专项用于村集体进展 二、三产业，另外10用于农夫生活安置。 搞好住宅小区规划。原则有三：一是住宅最好规划在具有肯定商业价值的地段，如沿街，靠近集市等。二是住宅应实行小区化。居住小区化不仅能便利居民日常生活，居住区内商业用房也可作为村集体资产猎取收益。三是推行多层公寓住宅。多层公寓既可把节省下来的珍贵土地用于进展集体经济，形成一份产业，也便于失地农夫在满意自住的根底上，有肯定面积的房屋用于出租，猎取租金收益。 探究集体资产保值增值机制。有效措施之一是，积极提倡社区股份制改革，把资产量化到个人，并明确权利与责任。
13、3.关于就业促进。 千方百计增加就业。可行的策略有五条：一是建议在出让土地时，本着互惠互利的原则，与征地单位签订供应肯定数量或肯定比例就业岗位的协议，或在同等条件下优先吸纳被征地单位的劳动力。二是大力开发社区就业岗位，把解决失地农夫再就业问题同加强城市的绿化、环保、卫生、交通、便民效劳等项事业结合起来，使之形成供应就业岗位与制造本地财宝的新循环。三是将失地农夫纳入小额担保贷款的政策范围，提高他们自主创业、自谋职业的积极性和胜利率。四是实行公共就业工程规划，照实施建筑、道路、绿化、社会建立等劳动密集型工程，或结合当前城乡环境整治等工作，帮忙大龄失地农夫再就业。五是就业资源枯竭地区，应组织开展劳务
14、输出。 重点加强失地农夫的就业技能培训。有益的阅历是：以市场的需求和农夫的需求来定培训工程（对失地农夫实行“菜单式”和“计单式”培训），以竞争定培训机构（对就业技能培训机构实行面对全社会的招标制），以补贴促参加（对参与就业技能培训的失地农夫，政府给与肯定的财政支持）。 用经济手段和优待政策降低劳动力本钱。如对招用失地农夫的企业，政府赐予肯定的收费减免、社保补贴、岗位补贴等优待政策；对自主创业的失地农夫，与下岗失业人员一样同等享受在就业方面的优待政策，如免交相关税费、供应小额担保贷款等优待政策。 4.关于社会保障制度建立。 将解决失地农夫的社会保障问题作为征地的前置条件，把不妥当解决社会保障问题
15、就不允许征地作为改革征地制度和完善征地程序的重要内容。 为失地农夫设立的各项社会保险制度，应遵循“低进低出”的原则，即设计一种“少缴费、少得益”的新制度。参保者得益之“少”的下限，以保障“根本生活需求”为准。 在明确将失地农夫纳入当地社会保障体系的同时，对一时安排不了工作的，要为失地农夫办理失业保险，对享受二年失业保险待遇后依旧缺乏就业力量、生活困难的，要让他们享受当地的最低生活保障待遇。 设立失地农夫社会保障制度建立专项基金。该基金不仅用于现在和以后被征用土地的农夫的问题，对以前被征用土地的农夫也要惠及。专项基金可通过如下渠道筹集：一是政府肯定比例的财政拨款；二是从政府土地出让金净收益中提取不少于10%的资金；三是在行政划拨土地和有偿出让土地时，根据每平方米30元的标准提取资金；四是从土地储藏增值收益中提取10%的收益；五是从全国社会保障基金投资收益，社会各界捐献、国有资产变现收入等渠道筹集资金。