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1、第六章公共支出理论与实践第六章公共支出理论与实践本章主要内容本章主要内容一、公共支出的定义和原则一、公共支出的定义和原则二、有关公共支出的四种理论观点二、有关公共支出的四种理论观点三、公共支出结构与政府职能三、公共支出结构与政府职能四、中国的公共支出四、中国的公共支出一、公共支出的定义和原则一、公共支出的定义和原则1.定义与分类定义与分类.公共支出是以政府为主体，以政府事权为依公共支出是以政府为主体，以政府事权为依据进行的货币资金的支出活动。据进行的货币资金的支出活动。.分类分类按有无直接补偿分为消耗性支出与转移性支出；按有无直接补偿分为消耗性支出与转移性支出；按支出目的分为预防性支出与创造性
2、支出；按支出目的分为预防性支出与创造性支出；按支出的利益范围分为一般利益支出与特殊利益按支出的利益范围分为一般利益支出与特殊利益支出；支出；按有无强制性分为强制性支出与随意性支出；按有无强制性分为强制性支出与随意性支出；按政府层次分为中央支出与地方支出。按政府层次分为中央支出与地方支出。(1)消耗性支出和转移性支出。消耗性支出和转移性支出。分类标准：有无直接的补偿。分类标准：有无直接的补偿。消耗性支出：消耗性支出：政府各部门的消费性支出和投政府各部门的消费性支出和投资性支出资性支出(用于购买日常政务和调节社会经济用于购买日常政务和调节社会经济发展所需的商品和劳务发展所需的商品和劳务)，是政府干
3、预经济的，是政府干预经济的重要手段，反映了政府对社会资源直接占有的重要手段，反映了政府对社会资源直接占有的规模和结构。规模和结构。转移性支出：转移性支出：政府按一定方式把一部分财政政府按一定方式把一部分财政资金无偿地转移给受益人资金无偿地转移给受益人(如债务利息、养老、如债务利息、养老、失业救济金和各类补贴等失业救济金和各类补贴等)。政府只是充当中。政府只是充当中间人，不会有任何收益或补偿，是政府调节分间人，不会有任何收益或补偿，是政府调节分配的重要手段，反映了社会成员之间的资源再配的重要手段，反映了社会成员之间的资源再分配分配。(2)预防性支出和创造性支出。预防性支出和创造性支出。分类标准：
4、支出的目的性。分类标准：支出的目的性。预防性支出：预防性支出：用于维护国家安全和秩用于维护国家安全和秩序，保障社会稳定和人民安全的支出。序，保障社会稳定和人民安全的支出。(如国防、外交、公安等如国防、外交、公安等)。创造性支出：创造性支出：用于维护经济发展，改用于维护经济发展，改善人民生活的支出。善人民生活的支出。(如经济、文教、卫如经济、文教、卫生和社会福利生和社会福利)。(3)一般利益支出和特殊利益支出。一般利益支出和特殊利益支出。分类标准：支出的受益范围。分类标准：支出的受益范围。一般利益支出：一般利益支出：社会全体公民均受益的社会全体公民均受益的支出。支出。(如国家安全、行政管理、环境
5、保如国家安全、行政管理、环境保护等护等)。特殊利益支出：特殊利益支出：只有一部分人受益的支只有一部分人受益的支出。出。(如教育、医疗、各类对个人或法人如教育、医疗、各类对个人或法人的补助等的补助等)(4)强制性支出和随意性支出。强制性支出和随意性支出。分类标准：支出有无强制性。分类标准：支出有无强制性。强制性支出：强制性支出：又称不可控制性支出，不修改现又称不可控制性支出，不修改现行法律或法规就必须支出的那部分支出。行法律或法规就必须支出的那部分支出。(最最低收入保障、社会保障等有关法律明文规定的低收入保障、社会保障等有关法律明文规定的支出、前届政府遗留的义务、国债还本付息及支出、前届政府遗留
6、的义务、国债还本付息及对地方政府的补助等对地方政府的补助等)。随意性支出：随意性支出：又称可控制性支出，法律法规无又称可控制性支出，法律法规无明确规定，本届政府可根据自己的施政目标自明确规定，本届政府可根据自己的施政目标自行决定的支出。行决定的支出。(5)中央政府支出和地方政府支出。中央政府支出和地方政府支出。分类标准：政府层次。分类标准：政府层次。二、有关公共支出的四种理论观点二、有关公共支出的四种理论观点联邦德国等欧洲国家均在联邦德国等欧洲国家均在40一一50之间，之间，美国和日本也分别超过美国和日本也分别超过30%而高福利国家而高福利国家的瑞典有的年度高达的瑞典有的年度高达67发展中国家
7、这一发展中国家这一比重较低，约在比重较低，约在20左右左右但是，值得指出的是，在进行这种比较时，应但是，值得指出的是，在进行这种比较时，应考虑到中国改革以来存在着大量的非预算政府考虑到中国改革以来存在着大量的非预算政府资金。包括预算外资金和其他非预算资金的问资金。包括预算外资金和其他非预算资金的问题，这两部分资金的数量发展很快，其支出项题，这两部分资金的数量发展很快，其支出项目与预算内支出又有一定交叉，非预算资金对目与预算内支出又有一定交叉，非预算资金对中国经济的发展起到了不容忽视的作用。如果中国经济的发展起到了不容忽视的作用。如果将这部分资金也视为政府资金，则政府支出占将这部分资金也视为政府
8、资金，则政府支出占GNP的比重将大为提高。的比重将大为提高。1.公共支出扩张论公共支出扩张论(瓦格纳法则瓦格纳法则)由由19世纪德国经济学家阿道夫世纪德国经济学家阿道夫瓦格纳提出。瓦格纳提出。内容是：随着社会经济日益发展，国家职能的内涵和内容是：随着社会经济日益发展，国家职能的内涵和外延在不断扩大，从而导致政府经济活动不断增加，外延在不断扩大，从而导致政府经济活动不断增加，所需的公共支出也日益攀升，这是社会经济发展的客所需的公共支出也日益攀升，这是社会经济发展的客观规律，是不可避免的长期趋势。观规律，是不可避免的长期趋势。瓦格纳认为公共支出不断扩张的原因有两个：瓦格纳认为公共支出不断扩张的原因
9、有两个：(1)(1)社会的发展使得用于完善国内外法制和维护市场社会的发展使得用于完善国内外法制和维护市场秩序的支出增加；经济的发展导致了管理集中化和劳秩序的支出增加；经济的发展导致了管理集中化和劳动力专门化动力专门化(社会分工专业化社会分工专业化)，经济结构和市场参与，经济结构和市场参与者之间的关系日益复杂，需要政府更多的介人，以纠者之间的关系日益复杂，需要政府更多的介人，以纠正市场失灵和外部性。正市场失灵和外部性。(2)(2)政府活动规模政府活动规模(深度和广度深度和广度)的不断扩大的不断扩大。英国经济学家伯德英国经济学家伯德(Bird)对瓦格纳法则做了对瓦格纳法则做了进一步的补充，他认为以
10、下三方面也是导致公进一步的补充，他认为以下三方面也是导致公共支出不断扩张的重要原因。共支出不断扩张的重要原因。A.公共经济对私人经济的替代性增强；公共经济对私人经济的替代性增强；B.需求的收入弹性增大，带动了对教育、娱需求的收入弹性增大，带动了对教育、娱乐、文化、保健和社会福利服务的支出增长；乐、文化、保健和社会福利服务的支出增长；C私人垄断力量的上升需要政府去抵制和私人垄断力量的上升需要政府去抵制和消除。消除。2增长引致论增长引致论由英国经济学家皮科克由英国经济学家皮科克(Peacock)和怀斯曼和怀斯曼(Wiseman)提出。他们认为公共支出之所以会不断扩张仅仅是因提出。他们认为公共支出之
11、所以会不断扩张仅仅是因为公共收入的增加，而非别的原因，公共收入的增加为公共收入的增加，而非别的原因，公共收入的增加有内外两方面的原因。有内外两方面的原因。(1)内在原因：经济发展。内在原因：经济发展。经济发展经济发展国民收入增加一政府不变更税率国民收入增加一政府不变更税率税收增加一公共支出增长。政府与国民一直处在税收税收增加一公共支出增长。政府与国民一直处在税收的博弈之中。关键是国民对税收的容忍度。政府追求的博弈之中。关键是国民对税收的容忍度。政府追求政治权力的最大化而存在支出增加的内在动力；国民政治权力的最大化而存在支出增加的内在动力；国民则要追求个人利益最大化而不愿多交税。则要追求个人利益
12、最大化而不愿多交税。(2)外在原因：战争与灾难。外在原因：战争与灾难。战争和饥馑等自然灾害发生一政府支出急剧增加一战争和饥馑等自然灾害发生一政府支出急剧增加一提高税率或新设税种一战争和灾难过后政府不一定恢提高税率或新设税种一战争和灾难过后政府不一定恢复原有税率，有的新税会继续存在一公共支出的持续复原有税率，有的新税会继续存在一公共支出的持续增加。增加。3.发展阶段发展阶段论论 由美国经济学家马斯格雷夫和罗斯托由美国经济学家马斯格雷夫和罗斯托 提出，他们认为提出，他们认为公共支出的内涵是随着经济发展阶段不同而变化的，其公共支出的内涵是随着经济发展阶段不同而变化的，其不同发展阶段的支出重点如下表所
13、示。不同发展阶段的支出重点如下表所示。经济发展阶段经济发展阶段 起飞期起飞期 成熟期成熟期 大量消费期大量消费期公共支出公共支出 社会基础设施社会基础设施 教育、保健教育、保健 福利和再福利和再 重点重点 投资为主投资为主 福利服务为主福利服务为主 分配为主分配为主4.劳动生产率论劳动生产率论 由美国经济学家威廉由美国经济学家威廉鲍莫尔提出，他是从公共部门的平均劳动生产鲍莫尔提出，他是从公共部门的平均劳动生产率偏低的现象着手分析公共支出增长原因的。他认为：率偏低的现象着手分析公共支出增长原因的。他认为：(1)国民经济存在下述两类部门：国民经济存在下述两类部门：A，生产率不断提高的部门：由于技术
14、进步，劳动生产率明显不断上，生产率不断提高的部门：由于技术进步，劳动生产率明显不断上升，这类部门主要是制造业等，大多为私人部门。升，这类部门主要是制造业等，大多为私人部门。B，生产率无明显提高的部门：缺乏或没有技术进步，劳动生产率无生产率无明显提高的部门：缺乏或没有技术进步，劳动生产率无明显提高的部门，主要是公共部门，特别是政府。明显提高的部门，主要是公共部门，特别是政府。(2)上述两个部门的工资水平根据劳动生产率上升的幅度而增长；上述两个部门的工资水平根据劳动生产率上升的幅度而增长；(3)低生产率部门的成本持续上升，高生产率部门成本下降；低生产率部门的成本持续上升，高生产率部门成本下降；(4
15、)对低生产率部门的需求下降，其产出越来越少乃至停产；对低生产率部门的需求下降，其产出越来越少乃至停产；(5)为了维持低生产率部门在国民经济中的一定比例，政府必须多投入，为了维持低生产率部门在国民经济中的一定比例，政府必须多投入，以鼓励劳动力的流人。因此公共支出的增加是必然的。以鼓励劳动力的流人。因此公共支出的增加是必然的。三、公共支出结构与政府职能三、公共支出结构与政府职能 从消耗性支出和转移性支从消耗性支出和转移性支出的结构比例来探讨政府出的结构比例来探讨政府职能。职能。1消耗性支出消耗性支出 其特点为等价互换，主要内容有：其特点为等价互换，主要内容有：(1)公共国防支出：公共国防支出：不仅
16、是国家为保障国民安不仅是国家为保障国民安全所提供的必要公共支出，而且是政府干预经全所提供的必要公共支出，而且是政府干预经济和社会发展的重要工具。国防支出与民用消济和社会发展的重要工具。国防支出与民用消费之间此消彼涨的制约关系决定了国防开支的费之间此消彼涨的制约关系决定了国防开支的合理限度性。合理限度性。(2)公共教育支出：公共教育支出：收入分配决定了受教育程收入分配决定了受教育程度的现实度的现实(富人孩子多读书富人孩子多读书)妨碍了社会公正；妨碍了社会公正；教育具有的明显外部性；金融市场的不完全性教育具有的明显外部性；金融市场的不完全性需要政府纠正需要政府纠正(私人金融机构不愿为穷人提供私人金
17、融机构不愿为穷人提供助学贷款助学贷款)。基础教育以政府提供资金的公立。基础教育以政府提供资金的公立学校为主；高等教育以民办公助为主；职业教学校为主；高等教育以民办公助为主；职业教育以市场提供为主。育以市场提供为主。(3)公共保健支出：公共保健支出：弱势群体需要政府帮助保护；弱势群体需要政府帮助保护；保健市场的不完全性保健市场的不完全性(供求信息不对称供求信息不对称)；医疗；医疗研究的一部分属基础科学，是准公共产品。公研究的一部分属基础科学，是准公共产品。公立医院直接提供公共保健服务；对私人企业参立医院直接提供公共保健服务；对私人企业参加社会医疗保障提供税收优惠；政府和个人之加社会医疗保障提供税
18、收优惠；政府和个人之间负担分摊间负担分摊(克服和减少第三者付费克服和减少第三者付费)。(4)公共投资支出：公共投资支出：为了保持国民经济稳定；克为了保持国民经济稳定；克服外部性和市场失灵；社会效益为主；防止自服外部性和市场失灵；社会效益为主；防止自然垄断；集中力量办民间资本办不到的事然垄断；集中力量办民间资本办不到的事(高高科技、农业及大型项目科技、农业及大型项目)。主要方式有国家直。主要方式有国家直接经营；国家控股；国家投资委托民间经营接经营；国家控股；国家投资委托民间经营。2.转移性支出转移性支出 其特点为单向无偿，主要支出内容有：其特点为单向无偿，主要支出内容有：(1)社会保障支出：社会
19、保障支出：用于社会保险、社会救济和其他社用于社会保险、社会救济和其他社会保障。资金来源为社会保障税、一般政府税收。会保障。资金来源为社会保障税、一般政府税收。(2)财政补贴支出。财政补贴支出。定义：为特定的政治经济目的在一定义：为特定的政治经济目的在一定时间内向生产者或消费者提供的补助和津贴。必要定时间内向生产者或消费者提供的补助和津贴。必要性：有利于形成完善的价格体系，协调社会收入分配，性：有利于形成完善的价格体系，协调社会收入分配，刺激社会需求，保护民族工业或特殊产业。分类：价刺激社会需求，保护民族工业或特殊产业。分类：价格补贴、企业亏损补贴、居民生活补贴、减税或税前格补贴、企业亏损补贴、
20、居民生活补贴、减税或税前还贷等。还贷等。3政府采购制度的建立和完善政府采购制度的建立和完善(1)性质：消耗性公共支出；性质：消耗性公共支出；(2)目的：清除腐败，实现帕累托改进，谋目的：清除腐败，实现帕累托改进，谋求资源配置的优化；求资源配置的优化；(3)方法：公开招标，市场竞争，厂商和政方法：公开招标，市场竞争，厂商和政府的互动和博弈；府的互动和博弈；(4)原则：公开、公平原则：公开、公平(透明度和非歧视透明度和非歧视)。4.公共支出原则。公共支出原则。效益原则。效益原则。经济（资源配经济（资源配置）与社会效益；置）与社会效益；公平原则。公平原则。横向、纵向；横向、纵向；稳定原则。稳定原则。
21、高度就业、物高度就业、物价稳定、满意的经济增长价稳定、满意的经济增长率、良好的国际收支状况。率、良好的国际收支状况。四、中国的公共支出四、中国的公共支出按政府职能进行划分，中国的财政支出按政府职能进行划分，中国的财政支出分为六个大类；分为六个大类；(1)经济建设费，经济建设费，主要包括基本建设投资主要包括基本建设投资支出国有企业挖潜改造资金，科学技支出国有企业挖潜改造资金，科学技术三项费用术三项费用(新产品试制费，中间试验费、新产品试制费，中间试验费、重要科学研究补助费重要科学研究补助费)，地质勘探费增，地质勘探费增拔国有企业流动资金，支援农村生产支拔国有企业流动资金，支援农村生产支出，城市维
22、护费支出等等出，城市维护费支出等等(2)社会文教费社会文教费包括用于文化、教育、科学、卫生、出版、包括用于文化、教育、科学、卫生、出版、通讯、广播、文物、体育、地震、海洋、计划生育等方面通讯、广播、文物、体育、地震、海洋、计划生育等方面的经费、研究费和补助费等的经费、研究费和补助费等(3)国防费，国防费，包括各种武器和军事设备支出，军事人员给养支包括各种武器和军事设备支出，军事人员给养支出，有关军事科研支出，对外军事援助支出，民兵建设事出，有关军事科研支出，对外军事援助支出，民兵建设事业费支出用于实行兵役制的公安、边防、武装警察部队业费支出用于实行兵役制的公安、边防、武装警察部队和消防队伍的各
23、种经费。防空经费等。和消防队伍的各种经费。防空经费等。(4)行政管理费，行政管理费，包括用于国家行政机关、事业单位、公安机包括用于国家行政机关、事业单位、公安机关、司法检察机关、驻外机构等的各种经费、事业费、干关、司法检察机关、驻外机构等的各种经费、事业费、干部培训费部培训费(5)债务支出，债务支出，包括归还由政府直接出面借入的国内外资发行包括归还由政府直接出面借入的国内外资发行的各类债券的本金和利息的支出的各类债券的本金和利息的支出(6)其他。其他。讨讨 论论材料材料请请根据所学的有关义务教育与公共产品，根据所学的有关义务教育与公共产品，财政支出与公共产品供给的相关知识，财政支出与公共产品供给的相关知识，谈谈你的看法。谈谈你的看法。