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1、第四章第四章韦伯的官僚制理论韦伯的官僚制理论学习目的学习目的n了解韦伯的官僚制理论提出的时代背景，官僚制的主要特征、优缺点等，官僚制理论在行政学发展中所起的支柱作用，从而更完整地理解古典时期行政学的特征。并能结合实际分析官僚制今天所受到的挑战。一、一、韦伯生平与著作韦伯生平与著作1 生平见教材生平见教材2 著著作作：新新教教伦伦理理与与资资本本主主义义精精神神经经济济与与社社会会一一般般经经济济史史社社会会和和经经济济组组织织的的理理论论政政治治论论文文集集科科学学论论文文集集国国家家社社会会学学宗宗教教社社会会学学论论文文集集等等等等二、韦伯的官僚制理论的基础二、韦伯的官僚制理论的基础n权威
2、结构理论和组织类型分析权威结构理论和组织类型分析特色：把社会组织的发展与经济社会的发展联特色：把社会组织的发展与经济社会的发展联系起来，不同时期的社会组织有不同的特点，系起来，不同时期的社会组织有不同的特点，但权威和控制是所有组织不可或缺的要素但权威和控制是所有组织不可或缺的要素组织研究的起点：人们为什么会服从命令？为组织研究的起点：人们为什么会服从命令？为什么按照被告知的那样去做？什么按照被告知的那样去做？权威（权威（authority)authority)与权力与权力(power)(power)不同：强迫不同：强迫vs自愿自愿1权威分为三种：权威分为三种：n（1）传统型权威（）传统型权威（
3、TraditionalAuthorityn对于传统的尊重，如部落酋长的权威对于传统的尊重，如部落酋长的权威非理性非理性n（2）魅力型权威（魅力型权威（CharismaAuthority）n非凡领导人的吸引力非凡领导人的吸引力非理性非理性n（3）法理型权威（法理型权威（LegalAuthority）n理性的、合法的理性的、合法的2.根据依赖的权威划分根据依赖的权威划分组织类型：组织类型：n（1）“神秘化的组织神秘化的组织”。依赖依赖超凡魅超凡魅力型权威力型权威，以对领导人个人的崇拜、迷以对领导人个人的崇拜、迷信为基础。如对宗教先知、军事领袖和信为基础。如对宗教先知、军事领袖和政治领袖的崇拜。领导
4、人的超凡魅力和政治领袖的崇拜。领导人的超凡魅力和吸引力。感情色彩浓厚，不理性，不稳吸引力。感情色彩浓厚，不理性，不稳定。效率差定。效率差。n案例：伊朗神权统治案例：伊朗神权统治（2）“传统型组织传统型组织”n世袭制，权威来源于传统。依据传统行世袭制，权威来源于传统。依据传统行事，效率也不高事，效率也不高n案例：沙特阿拉伯案例：沙特阿拉伯(3)法理型组织法理型组织 n最理想的官僚制，理性，高效率最理想的官僚制，理性，高效率n现现实实生生活活中中，是是多多种种混混合合，很很少少有有纯纯粹粹的组织形态的组织形态n现代社会的组织，私人组织、公共组现代社会的组织，私人组织、公共组织，多数是法理型占主导地
5、位的，三种织，多数是法理型占主导地位的，三种组织不同程度的混合。不过在韦伯看来，组织不同程度的混合。不过在韦伯看来，纯粹的法理型的组织效率最高。纯粹的法理型的组织效率最高。三、官僚制及其特征三、官僚制及其特征 n理想类型：理想类型：BureaucraticIdealTypen官僚制（官僚制（Bureaucracy）,Bureau：带带有书写用折叠板的家具，后延伸，书桌，有书写用折叠板的家具，后延伸，书桌，放书桌的办公室、官邸、办公场所。放书桌的办公室、官邸、办公场所。Kratos管理、治理、统治。管理、治理、统治。n18世世纪纪以以来来，这这个个词词本本意意是是实实施施管管理理的的社会行政机构
6、社会行政机构n韦伯：中性词，科层组织韦伯：中性词，科层组织官僚制的特征官僚制的特征1 1.合合 理理 分分 工工.The regular activitiesrequired for the purposes of thebureauticallygovernedstructureare distributed in a fixed way asofficialduties.官僚制的特征官僚制的特征22.层层级级节节制制的的权权力力体体系系。Theprinciplesofofficehierarchyandoflevelsofgraded authority mean a firmlyorde
7、redsystemofsuper-andsubordination in which there is asupervisionofthelowerofficesbythehigherones官僚制的特征官僚制的特征33.按规章程序办事的运作机制按规章程序办事的运作机制n（1）每个部门、单位、个人都有法定）每个部门、单位、个人都有法定的权责；的权责；n（2）规范组织成员及其行为；）规范组织成员及其行为；n（3）符合法定资格条件的人才能任用。）符合法定资格条件的人才能任用。合理合法稳定持续合理合法稳定持续nOnlypersonswhohavethegenerallyregulatedqualif
8、icationstoserveareemployed.nThe management of the officefollows general rules,which aremore or less stable,more or lessexhaustive,andwhichcanbelearned.官僚制的特征官僚制的特征44.4.形成正式的决策文书形成正式的决策文书现现代代公公职职管管理理建建立立在在保保存存书书面面文文件件（“档档案案”）上上。稳稳定定、明明确确、规规范范，利利于于控控制制nThemanagementofmodernofficeisbaseduponwrittendocu
9、ments(the“files”),which are preservedintheiroriginalordraughtform.官僚制的特征官僚制的特征5n5.组组织织管管理理的的非非人人格格化化（impersonal)。公公共共活活动动和和私私人人活活动动截截然然分分开开，不不掺掺杂杂个个人人情情感感、偏偏好好等等非非理理性性的的因因素素。对对事事不对人不对人官僚制的特征6n6.适适 应应 工工 作作 需需 要要 的的 专专 业业 培培 训训 Office management,at least all specialized office management-and such man
10、agement is distinctly modern-usually presupposes thorough and expert training.This increasingly holds for the modern executive and employee of private enterprises,in the same manner as it holds for the state official.官僚制的特征7n7.7.合理合法的人事行政制度（九个方面）合理合法的人事行政制度（九个方面）n（1）担担任任职职务务变变成成了了一一种种职职业业，人人员员的的任任用用
11、依依据据资资格格条条件件，学学历历、专专业业、经经验验和能力；和能力；合理合法的人事行政制度合理合法的人事行政制度nOffice holding is a“vocation”.This is shown,first,in the requirement of a firmly prescribed course of training,which demands the entire capacity for work for a long period of time,and in the generally prescribed and special examinations which
12、 are prerequisites of employment.合理合法的人事行政制度合理合法的人事行政制度n(2)合合理理安安排排人人员员的的职职位位，充充分分发发挥挥人人的才能；的才能；n(3)职职务务是是通通过过自自由由的的契契约约关关系系来来承承担担的的，个个人人有有权权脱脱离离组组织织，但但组组织织不不能能随随意解雇或者调动公职人员意解雇或者调动公职人员n(4)每每一一个个职职务务有有明明确确的的权权责责范范围围，任任职要求职要求合理合法的人事行政制度合理合法的人事行政制度n(5)组组织织应应该该有有明明确确固固定定的的货货币币工工资资制制度度。工工资资按按照照级级别别、责责任任大
13、大小小、年年龄龄、社社会会地地位位来来确确定定n(6)(6)根据优劣进行奖惩根据优劣进行奖惩n(7)身份是终身性质的，业绩资历晋升身份是终身性质的，业绩资历晋升(8)职位不能随意转让和继承职位不能随意转让和继承(9)(9)行政人员受到严格的控制和监督，不能滥用行政人员受到严格的控制和监督，不能滥用权力权力终身任职，业绩资历晋升终身任职，业绩资历晋升The position of the official is held for life,at least in public bureaucracies;and this is increasingly the case for all simi
14、lar structures.业绩资历晋升nThe official is set for a“career”within the hierarchical order of the public service.He moves from the lower,less important,and lower paid to the higher positions.The average official naturally desires a mechanical fixing of the conditions of promotion:if not of the offices,at
15、least of the salary levels.应该有明确固定的货币工资制度应该有明确固定的货币工资制度nThe official receives the regular pecuniary compensation of a normally fixed salary and the old age security provided by a pension.The salary is not measured like a wage in terms of work done,but according to“stasus”,that is,according to the ki
16、nd of function(the“rank”)and,in addition,possibly,accordingto the length of service.四、官僚制组织的优点和缺点四、官僚制组织的优点和缺点1.公平行政公平行政:价值中立、非人格化、规则化和公价值中立、非人格化、规则化和公私分化等；私分化等；“公事公办公事公办”、“对事不对人对事不对人”2.效率行政：专业化分工、技术化、日常培训和效率行政：专业化分工、技术化、日常培训和专业培训专业培训 3.3.理性行政理性行政 ：法律和规章制度、层级设置、文：法律和规章制度、层级设置、文书处理制度书处理制度 4.4.结构优化结构优
17、化 ：“组织充分整合组织充分整合”、层级节制、层级节制、统一命令统一命令 韦伯本人对官僚制的看法n韦韦伯伯：在在技技术术上上优优于于其其他他任任何何组组织织形形式式。精精密密、速速度度、明明确确、档档案案知知识识、连连续续性性、仲仲裁裁性性、统统一一性性、严严格格服服从从、减减少少冲冲突突和人事成本和人事成本n强强调调规规则则、强强调调能能力力、强强调调知知识识的的行行政政组组织织理理论论为为社社会会发发展展提提供供了了一一种种高高效效率率、合乎理性的管理体制合乎理性的管理体制n严密、合理、稳定、普适严密、合理、稳定、普适官僚制的缺点官僚制的缺点n缺缺点点：僚僚制制就就犹犹如如一一个个大大铁铁
18、笼笼,将将人人固固定定在在其其中中,压压抑抑了了人人的的积积极极性性和和创创造造性性精精神神,机机械械、例例行行公公事事,没有精神、没有情感、毫无生气没有精神、没有情感、毫无生气五、对官僚制的评价五、对官僚制的评价 n（一）官僚制对社会实践的贡献（一）官僚制对社会实践的贡献n工工业业化化、资资本本主主义义的的发发展展要要求求；提提供供所需的效率所需的效率n韦伯提倡功绩制，进行技能管理，为韦伯提倡功绩制，进行技能管理，为资本主义发展提供了政治上的贡献资本主义发展提供了政治上的贡献（二）官僚制理论的学术贡献（二）官僚制理论的学术贡献1各各种种社社会会组组织织进进行行比比较较研研究究，提提出出了了一
19、一个个对对不不同同组组织织的的性性质质、形形态态、特特征征进进行行分分析析的的理论框架。理论框架。2把把组组织织形形态态和和权权威威性性质质结结合合起起来来进进行行分分析析，是是对对权权力力问问题题研研究究的的发发展展，也也为为后后人人研研究究组组织提供了一个新的方向织提供了一个新的方向3对对官官僚僚组组织织的的功功能能、结结果果、管管理理方方法法进进行了比较详细的分析行了比较详细的分析4强强调调知知识识和和技技能能在在管管理理中中的的重重要要性性，为为科学化管理奠定了基础科学化管理奠定了基础5把把管管理理和和效效率率紧紧紧紧结结合合在在一一起起，认认为为行行政管理要最大限度地追求效率。政管理
20、要最大限度地追求效率。（三）韦伯观点存在的不足（三）韦伯观点存在的不足n1.官官僚僚组组织织是是一一种种高高度度的的抽抽象象，与与现现实生活差距甚远，无法进行实证研究实生活差距甚远，无法进行实证研究n2过过于于重重视视官官僚僚组组织织的的静静态态研研究究、层层级级节节制制，各各项项规规则则制制度度，而而忽忽视视了了组组织织的的运运行行，忽忽视视人人的的主主动动性性，使使组组织织陷陷于于僵僵化化，重重视视僚僚组组织织内内部部的的管管理理，忽视了官僚组织与外界的关系忽视了官僚组织与外界的关系n3过过于于强强调调专专业业分分工工和和权权限限划划分分，而而忽忽视了宏观的协调和本位主义问题视了宏观的协调
21、和本位主义问题n4过过于于强强调调人人员员的的稳稳定定，终终身身任任职职，造造成论资排辈，效率不高成论资排辈，效率不高n5过过于于强强调调组组织织的的经经济济和和效效率率，忽忽视视了了人的需求以及人性的发展人的需求以及人性的发展六、现代学者对官僚制的批评n欧文欧文修斯（修斯（OwenE.Hughes）:n其其一一是是官官僚僚制制与与民民主主之之间间的的关关系系存存在在问问题；题；n其其二二则则在在于于人人们们不不再再视视正正规规的的官官僚僚制制为为一种特别有效的组织形态。一种特别有效的组织形态。米米歇歇尔尔克克罗罗泽泽（Crozier，M）认认为为，官官僚僚制制组组织织本本来来就就应应该该是是
22、无无效效率率的的，甚甚至至“官官僚僚制制组组织织就就是是无无法法从从其其错错误误中中吸吸取取教教训训来来改改正正其其行行为为的的组组织织”。米歇尔米歇尔克罗泽克罗泽凯登凯登1981年年，凯凯登登（Caiden）认认为为为为了了达达到到官官僚僚制制的的“效效率率”所所付付出出的的代代价价是是沉沉重重的的，“狭狭隘隘的的求求同同现现象象；对对个个人人进进取取心心和和创创造造性性的的限限制制；难难以以忍忍受受的的一一致致服服从从；称称职职但但并并不不出出色色的的工工作作表表现现以以及及同同样样的的自自鸣鸣得得意意，当当官官僚僚制制走走到到极极端端，那那么么它的缺陷将会取代其优点。它的缺陷将会取代其优
23、点。”七、我国的官僚制七、我国的官僚制n确立官僚制确立官僚制n完善官僚制完善官僚制确立官僚制n（1）在观念上培养理性精神，倡导民主、）在观念上培养理性精神，倡导民主、法制、效能，倡导功绩主义的分配原则。法制、效能，倡导功绩主义的分配原则。n（2）权力与责任相一致的组织原则，理）权力与责任相一致的组织原则，理顺各级政府的组织关系，实现合理分工。顺各级政府的组织关系，实现合理分工。n（3）健全法制、依法行政。）健全法制、依法行政。n（4）完善行政组织内部各项日常制度，）完善行政组织内部各项日常制度，在法律的基础上进一步规范行政人员的在法律的基础上进一步规范行政人员的行为。行为。完善官僚制完善官僚制
24、 n借鉴当代西方发达国家权力下放、职能借鉴当代西方发达国家权力下放、职能调整、精简机构、减少管理层级的某些调整、精简机构、减少管理层级的某些做法。如政府讲究成本核算、实行目标做法。如政府讲究成本核算、实行目标和绩效管理、推行政府采购、在提供公和绩效管理、推行政府采购、在提供公共服务方面引进市场竞争机制等。这都共服务方面引进市场竞争机制等。这都有利于提高行政效率，改进政府服务质有利于提高行政效率，改进政府服务质量。量。重点难点提示重点难点提示1 1地位：开启了研究组织理论的先河，组织理地位：开启了研究组织理论的先河，组织理论之父、官僚制理论的创始人论之父、官僚制理论的创始人 2 2主要观点：当代社会以及政府的突出特点：主要观点：当代社会以及政府的突出特点：官僚科层制取代家长制或世袭制；合法统治的官僚科层制取代家长制或世袭制；合法统治的三种模型：；官僚制的优点、缺点：强调了法三种模型：；官僚制的优点、缺点：强调了法理型权威在现代社会管理中的重要性。理型权威在现代社会管理中的重要性。3 3本章应掌握的主要问题：官僚制的主要特征。本章应掌握的主要问题：官僚制的主要特征。思考与练习思考与练习 n简述官僚制的特征及评价 n法理型权威在现代社会中的重要性是什么 n论述官僚制理论在当代所遇到的主要问题和挑战