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1、关于深化农村改革的几点思考以科学发展观指导农村改革，应突出“统筹协调”和“以人为本”两个关键人类社会对发展观的认识经历了四个阶段。一是经济发展观，即发展经济增长。二是综合发展观，即发展经济增长社会发展。三是可持续发展观，即发展今天的发展明天的发展。四是科学发展观，即发展今天的发展明天的发展人的全面发展。科学发展观是人类对发展观认识的最高境界。其第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。全面贯彻落实科学发展观是深化农村改革的灵魂。其中，特别要贯彻好统筹兼顾和以人为本。1.坚持统筹兼顾，当务之急是统筹城乡，而统筹城乡的关键是必须跨越“止血、补血、造血”三重门，尤
2、其要断然为农村“止血”。专家认为，农民建国后为工业化和城市化提供的积累，最保守的估计是30 万亿。随着工业化、城市化、市场化程度的加深，农村劳动力、资金、土地等生产要素向城市单向流动的趋势逐步强化，农村资源流失的“空心化”现象日益突出。一是金融。每年约有七、八千亿元资金通过金融渠道流向了城市，平均每个县高达3 亿元以上。二是土地。*年全国土地出让金总额约达一万亿元，有关调查显示，农民得到的补偿只占土地出让价格的百分之几。三是劳动力。1 亿多农民工每人每年可为城市贡献2-3 万元的生产价值，但带走的年工资却只有几千元，这种对农村的活劳动索取，比计划经济时代的工农产品价格剪刀差的剥夺来得更便捷，程
3、度更深入。四是环境污染。仅目前全国受污染的耕地就高达1.5 亿亩以上，约占全部耕地的1/10 以上，每年造成的直接经济损失高达数百亿元。城市对农村的环境污染，是三大要素流失之外一个重要的隐性失血。农村的大出血不是毛细血管的渗漏，而是主动脉的长期放流。目前这种势头不仅依然没有得到控制，而且出现新的创口和局部血流加速症状。长期的大出血，是三农多病缠身的根源。流血不止，补效大失；补而不足，元气难复；元气亏虚，血无以造！城乡统筹必须跨越“止血、补血、造血”三重门。这不仅决定着新农村建设进程，而且影响国民经济的健康发展和小康社会建设目标的全面实现。下一步深化农村改革，应在宏观层面出台有力政策，按市场规律
4、配置资源，如实行农民工与城市工人同工同酬、征用农村土地按市场定价、大力发育农村民间金融等，尽快阻断“主动脉”的大出血，这是新农村建设的当务之急，也是统筹城乡必须跨越的“第一重门”。当前，还有一个问题特别值得关注，这就是农村社会精英单向流向城市。传统中国，从乡村走出去的官绅、士大夫和商人等精英群体在城乡之间、朝野之间双向流动是社会常态，发端于上世纪50 年代的“上山下乡”运动，把城市2000 多万知识青年派遣到农村。60 年代初的国民经济调整，又把1000 多万企业职工和市民下放到农村，这些对农村精英层的生成与保持起到巨大作用。中国如此，国外也同样，英国的绅士始终与乡村保持着联系。美国的政客、律
5、师、商人也多在退休后回到祖先的农场。精英群体塑造着乡村社会的主流话语，导引着乡村社会的道德动向，提振着乡村社会的人文精神，是维系乡村文明生生不息、薪火相传的重要载体和动力。然而目前，在多重因素的综合影响下，我国农村精英源源不断地单向流入城市，农村成了城市人才的“播种机”，城市成了农村人才的“收割机”。对此，应注重培育农村社会精英阶层，从宏观战略层面以市场和政策双重驱动，发起一场新一轮“上山下乡”运动，分流城市富余资源，引导社会精英不断回流农村。如通过政策引导，让一些大学毕业生和城市人才到农村支农、支教、支医和农民工返乡创业，鼓励支持家在农村的退休干部、职工、商人回乡生活等，只要城乡两地共同努力
6、，像毛致用一样“采菊东篱下”的人会越来越多。2.在制度设计上必须坚持以人为本。(1)应改变过去重物不重人、见物不见人、抓物不抓人的倾向，把改革的着力点从增强农民的“发展动力”转变到提高农民的“发展能力”上来。近30 年的农村改革使农民发展生产的积极性大大提高。但高涨的动力，并未使农民跳出“温饱陷阱”，农民普遍面临的是发展能力不足的问题。要解决这个问题，必须实现“三增”，即增收、增权、增智。增收，就是千方百计让农民腰包鼓起来，使农民具有发展的启动力；增权，就是切实维护农民的合法权益，使农民具有发展的推进力；增智，就是加强对农民的教育培训，使农民具有发展的持久力。“三增”是一个统一的整体，增收是前
7、提，增权是保障，增智是基础，三者相辅相成，提高农民的发展能力必须三措并举。现在的问题是，只重增收，不重增权，更轻增智。五亿农村劳动力平均受教育程度只有七年。八、九亿农民教育的缺失将是最大的国家安全问题，这并非危言耸听。农民是中国未来城市化、工业化、现代化劳动力资源的主要供给者，农民的整体素质无疑决定着中国未来城市化、工业化、现代化的总体水平。日本等国即使在最困难的时期也坚持优先发展教育。(2)应改变过去政策设计笼统抽象的现象，使政策具体指向不同的目标人群。“以人为本”的“人”字，我理解有四层含义，一是全体人，二是多需人，三是多代人，四是具体人。过去我们说的“为人民服务”、为“农民”服务，这些对
8、象的概念既抽象又笼统，今天的政策设计必须细化到不同需求的目标人群。如现在的农民群体已大大分化，按农民的话说：“一等人坐轿车（经商办厂），二等人坐火车（外出务工），三等人拉板车（在家种地），四等人在家等车（老弱病残，等急救车或者火化车）。”加上留守儿童、留守妇女、农民工子女等，仍然用笼统的“农民”概念看待这一群体已经不合时宜。深化农村改革，必须把农民作为一个个具体人，针对不同的目标群体设计政策。比如在农民的职业分化问题上，要运用政策的调控手段引导农民找准自己的职业定位，“让农民不当农民”，“让农民当好农民”，“让农民兼当农民”，区分“劳动力地域流动”与“劳动力职业转移”两个不同的概念，引导目前飘
9、摇于城乡之间的边缘农民尽快告别“亦工亦农”的非稳定就业状态，分别在农民非农化、农民职业化和就地兼业化的道路上找准自己的职业定位。不然，长此以往，误城误乡，误工误农。（3)应改变害怕农民合作的惯性思维，大力发育农民专业合作组织。农村问题的解决，只有实现两个合作才有出路，即人的合作和钱的合作（钱的合作就是大力发育农村民间金融组织）。尤其在“家庭竞争时代”已经结束、“组织竞争时代”已经到来的大背景下，没有两个合作，农民就无法应对来自市场的、自然的、政策的、国际的等多重风险。现在议论最多的是土地问题，我觉得土地问题是个伪问题。基本经营制度必须坚持，而目前农村土地流转也没有制度上的障碍。我认为现在在土地
10、问题上有两个层面需要深化改革：一是承包期问题，可以学习越南，将承包期延长到上百年，以稳定人心。二是重建“鱼鳞册”，细化土地的管理办法，为推进流转创造条件。要树立科学改革观，寻求方法论的突破，在“摸着石头过河”的同时，着力于“找船过河”、“造桥过河”十七大报告中“农村”这个词重复了25 遍。农村改革走到今天，基本特征已发生重大变化。一是从宏观层面进入微观层面。第一代改革主要是框架式的，今天的改革主要是结构性的，出台的政策尤其需要具体、细化。二是改革的成本高了。过去的农村改革主要是放开问题，80 年代的五个一号文件中，“允许”、“可以”、“也可以”的字样出现了40 次左右。现在无论是财政体制、教育
11、、文化、卫生、农村基础设施建设等，都需要政府拿出真金白银，改革的边际成本递增。三是改革不能即期见效。过去一个政策出来，立竿见影，“大包干”“一包就灵”，今天的改革很多都是长期性、基础性的工作，很难短期见效。同时，各类利益群体胃口高了，要求不断攀升，端起碗吃肉，放下碗不是光骂娘，而且说肉越来越不好吃了。可以说是“实惠越来越多，满意度越来越低”。即使是取消农业税，农民的反应并没有想象中的强烈。在温饱阶段，人们的欲望只有一个吃饱，吃饱之后，人们的欲望变成无数个，幸福感不是越来越高，而是越来越低。四是改革的支持率低了。社会群体不断裂变、分化、组合，不同的群体都有不同的价值取向，很难再像改革初期那样形成
12、强烈的改革共识。五是改革的复杂程度高了。经济与政治，社会与文化，纵向与横向，过去与现在，都需要协调对接，关系错综复杂，牵一发而动全身。六是更依赖政府部门之间的团结协作，而一些政府部门本身就是一个特殊的利益集团，且利益硬化，很难沟通。七是初期的改革是自下而上推动，现在是自上而下推动。以上这些变化，都使改革的阻力和难度大大提高。新阶段的农村改革必须积极寻求方法论的突破，实现从体制机制创新向全面制度创新、从政策推进向法律规范、从必然王国向自由王国的飞跃，逐步从原生态的“摸着石头过河”走向理性的“造桥过河”。30 年农村改革，从操作方法上，大致经历了三个阶段。一是“摸着石头过河”，鼓励探索。二是“找船
13、过河”，在摸索的过程中逐步寻找带有规律性、趋势性的东西。三是“造桥过河”，把已经探索出的规律性的东西固定化、制度化、系统化，更加科学、自觉地改革。这三个阶段互相交叉，没有明显边界。当前，深化农村改革要加强“造桥过河”的力度，许多试验探索应逐步走上制度化、法制化。比如，我们在摸石头时，找到了“一事一议”这条“船”，今天可以扩大船的容量，明确对跨村工程实行“一渠一议”、“一路一议”、“一圩一议”，并允许各地根据实际适当提高筹资上限，同时应以法律的形式固定完善下来，造好“一事一议”这座“桥”；又如建立三农的支持保护政策体系，应逐步刚性化、制度化，今年中央一号文件中的“三个明显高于”随着时间的推移可以
14、进一步量化、具体化，增强刚性约束；再如，劳动立法对集体争议事件应增强操作性。现在只有劳动部门的规章，对集体争议事件且只简单地写了一条，不能解决现实中的许多复杂问题，致使“小事拖大、大事拖炸”。近几年劳动集体争议事件暴涨，每年百人以上的事件就达数百起，占各类群体事件的一半左右。因此，只有强化“造桥”力度，才能改变目前改革中在某些方面和一定程度上存在的动力机制失范、平衡机制失缺的“两失”问题。另外，在设计制度的“造桥”过程中，应引入经济学上经济人假定的原理，长期以来使用的“好人假定”的设计制度思路应予改变。政府应从逐步放活政策向主动提供服务转变30 年农村改革，先后实施了“五次放活”。第一次是放活
15、土地，推行“大包干”，建立统分结合的家庭承包经营制；第二次是放活经营，废除统购统销制度，给农民以生产农副产品的自由；第三次是放活领域，准许农民“离土不离乡”，大办乡镇企业；第四次是放活空间，打破城乡户籍藩篱，准许农民“离土又离乡”进城务工经商；第五次是放活组织，给农民以组织权，让农民依法有序自主地参与经济、政治和社会生活。而眼下，政府可以放权的地方越来越少。就总体而言，无论是完善社会主义市场经济体制也好，全面建设小康社会也好，构建和谐社会也好，建设新农村也好，推进民主政治建设也好，最终都需要落实到基层政府的服务上来。怎样搞好服务，让农民无障碍享受惠农政策，不再觉得这些政策是奢侈品，这是深化改革
16、面临的崭新课题和严峻挑战。就农村而言，发展是永恒的主题，服务是最现实的问题；发展是农民的主题，服务是政府的主题。过去的农村改革，目标是建立社会主义市场经济体制，焦点是农民怎么干；现在的农村改革，目标是在完善市场经济体制的同时，全方位提供服务，焦点是政府怎么干。这是贯穿于近几年几个中央一号文件的一条红线。深化农村综合改革应把提高基层政府的公共服务能力、致力于打造服务型政府作为基本目标取向。改革 30 年来，我们已经建立起一个消费型社会。社会成员的消费需求表现为三类产品：物质产品、精神产品、政治产品。目前，物质产品、精神产品的消费都很容易获取，而政治产品的消费却十分艰难。一项调查表明，当农民不容易
17、，农民要办的各种审批手续、证照和需要服务的项目加起来高达206项，这些项目都是农民需要消费的政治产品。如何让农民与这206 项政治产品实现零距离对接，也就是让农民找政府不犯难，关键就在于政府如何做好服务。在这个问题上，安徽省自*年在全省普遍推行为民服务全程代理制。亳州市谯城区则对此作了细化、量化、标准化、规范化的深入探索，成效显著。从*年初开始，谯城区在全区建立了区、乡、村三级代理服务网络，用几个月的时间，彻底摸排农民需要办的各种审批手续和证照，经全面梳理，共排出108 项可以全部代理的项目和98 项可以部分代理的项目，然后把这些项目印刷成册，广泛散发给农民，并利用电视、广播、文艺节目、年画等
18、形式大力宣传，让每个村民都知道。村干部在村部每天轮流值班收取村民申办事项材料，然后分送乡代理室，属于乡镇能办的就地办理，需要区一级办的再由乡镇代理室转送到区级各有关部门。每个项目、每个环节由谁办、多少时间办结，都在服务手册上有严格规定，一环扣一环，哪个环节限时不办，即予处罚。他们又开发出全程代理服务系统软件，村、乡镇、区三级联网办公，农民要办事项全部上网，时限多长，已办到哪个环节，干部群众不论在什么地方、什么时间打开电脑就一目了然。哪项没按时办结，电脑自动合成提示。农民再不像过去那样为办一件事情跑断腿、磕破头、还要请客送礼犯难了，只须把要办事项交给村干部，就可以在家坐等结果。这种服务模式，变“
19、干部动嘴群众跑腿”为“群众动嘴干部跑腿”，变“民对官”为“官对官”，变“多次办理”为“一次办理”，实现了“大事小事不出村”，农民省时、省钱、省心。谯城区的这一做法，牵为民服务一发，动创新农村工作机制全身。一是较彻底地解决了农民群众“办事难”的问题。一个时期以来，农村基层干部认为计划生育是“天下第一难”，而农民则认为找官办事是“天下第一难”，许多好政策都只具有观赏性，不具有实用性。“为民服务全程代理制”则彻底解决了这一难题。二是使干部与群众主仆关系归位。以前，干部作为仆人，常常站在主人的位置上发号施令，现在群众真正行使了主人的权力，干群关系融洽。三是促进了政府职能转变。不仅使政府从管理型转向服务
20、型，而且使服务由浅层次向深层次转变，由被动服务向主动服务转轨，由松散服务向规范服务转型。同时，在摸排中还取消了一些过时审批项目，将26 个项目审批权力下放一级，带动了政府管理体制改革。四是推动了基层行政效能建设。以前一个就业服务卡，几个月办不了几件，现在一天能办上百件。五是给基层干部提供了实现自身价值的新平台。收取税费时代，完成“三要”即是政绩，取消税费后，干部政绩观出现迷茫，不知干什么、怎么干，现在有章可循。六是堵塞了权力寻租空间。变随意办事为按规矩办事，变暗箱操作为阳光操作，防止了吃、拿、卡、要现象，杜绝了权力滥用。七是推动了依法行政。对广大基层干群来说，为民服务全程代理制是法制宣传教育的
21、新课堂。不仅增强了群众依法办事的观念和参与公共事务的积极性，也提高了干部按规矩办事的意识和能力。八是把基层政府和干部为民服务的内容和行为细化、量化、标准化和规范化，从而固化了政令畅通和下情上传的通道，促进了惠农政策的落实。九是经济社会发展的活力大大增强。出现了村民心无旁鹜，人人思创业、家家忙致富、村村谋发展的好势头。十是为建设服务型政府提供了崭新的思路，过去很多地方和部门搞服务大多是坐在办公室里，按照自己的意志设计出来的，不管农民需不需要，合不合适，只管做下去，结果事倍功半，或事与愿违。谯城区从彻底摸清农民要办的 206 项事情入手，根据农民的需求，对所有项目细化、量化、规范化，有针对性地做好全方位服务。这才是建设服务型政府的正确思路。中国城乡改革靠“两村”起家，即安徽的小岗村和北京的“中关村”。30 年农村改革已经走完具有里程碑意义的两大步，一是家庭承包责任制，一是农村税费改革。今天正迈出以农村综合改革为标志的第三步。第三步涉及面广，内涵丰富，但以搞好服务为核心应是综合改革的关键所在。建议可在全国推广谯城区的做法。