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1、我国农村集体土地所有权制度的完善以“三农”咨询题为背景的分析关涛 烟台大学 教授 关键词: “三农”咨询题/集体土地所有权/社会保障“三农”咨询题的核心是增加农民收入、减轻农民负担。农村土地历来被视为农民维持生存的根底，农村集体土地所有制也就成为相应的法律保障，但由于种种缘故，农村集体土地所有制未能发挥其应有的作用，因而农村集体土地所有权制度的完善就成为处理“三农”咨询题的重要措施之一。中国长期实行的城乡隔离政策，使众多的农村人口与有限的土地资源之间的矛盾日益加剧。农村土地承包制决定了我国农业仍以小规模分散运营为主，未构成普遍的规模效益，抗拒自然风险的才能较低，我国与兴旺国家相比，给予农业的补
2、贴特别少，因而有时出现农民增产不增收的情况。事实上，以农业占GDP的比例之小就不必盼望以处理农业咨询题为打破口来处理全部的“三农”咨询题。因而，为缓解人地关系高度紧张这一矛盾，实现大量农村剩余劳动力向非农产业的转移，是处理“三农”咨询题的中心环节，但这是一个长期的过程。只有通过对农村集体土地的有效运营，才能积累、充实和增加农民集体的财产，以此保障农民的根本生活需求。一、农村集体土地所有权制度的核心是互助合作现行农村集体土地所有权制度是伴随着新中国的诞生而建立的，从新中国成立至今，我国农村土地制度大致经历了三次变革。 1(P27-52)当初建立集体土地所有制的初衷是通过互助合作，实现共同富有。我
3、国农村土地制度第一次变革的标志是1950年6月30日公布的中华人民共和国土地改革法，其中心思想是通过土地改革废除封建地主土地私有制，将其变为农民土地私有制，这一阶段至1953年中共中央宣告土地改革已经完成而完毕。新中国的土地改革运动极大地促进了农业消费力的开展，为国家工业化的起步奠定了根底，但也出现了“两极分化”严峻的情况。为了执行“一化三改”的过渡时期总道路，中共中央决定在农村通过互助合作和人民公社运动使土地的农民私有向集体所有、统一运营过渡。这一阶段从1953年开场到1978年十一届三中全会召开前夕完毕，最终构成了“三级所有、队为根底”的集体土地所有制方式。在“三级所有、队为根底”的方式中
4、，消费队的消费运营活动总是遭到消费大队和人民公社的制约，人民公社和消费大队无偿调拨消费队资金和劳动力的情况普遍存在，人民公社经常无偿征用消费队所有的土地。2(P110)消费队土地所有权的范围并没有明确的界定，有的地点在同一块土地上存在消费队、消费大队和人民公社三个所有权，这种现象与“一物一权”的民法原理是相矛盾的，土地的利用效率无法充分发挥，也势必挫伤农民的消费积极性。因而，从1983年起，中央决定改革人民公社体制，实行政社分设。中央要求原来的公社一级和非根本核算单位的大队，是取消依然作为经济结合组织保存下来，应依照详细情况，在群众自愿的根底上，与群众商定，方式与规模能够多种多样，不要自上而下
5、强迫推行某一种方式。为了完善统一运营和分散运营相结合的体制，一般应设置以土地公有为根底的地区性合作经济组织。这种组织能够叫农业合作社、经济结合社或群众选定的其他名称;能够以村(大队或联队)为范围设置，也能够以消费队为单位设置，能够同村民委员会分立，也能够一套班子两块牌子。到1985年，全国政社分设工作全部完成。绝大多数地点在原来的人民公社、消费大队和消费队解体后，相应组建了不同层次的社区性合作经济组织。从十一届三中全会召开至今，国家通过土地使用制度改革，使土地的所有权与使用权别离，实行集体土地的家庭承包运营制，进入土地制度改革的第三个时期。其结果是激发了广大农民消费运营的积极性，极大地促进了农
6、村消费力的开展，使一部分农民首先富有了起来，但同时也出现了大量农村贫困人口，加剧了广大农村地区的贫富分化现象。我国农村集体所有的土地主要是供农民维持其生存的，只有农村集体组织的成员才有权使用集体所有的土地，因而农民对农村集体所有土地的使用权具有大陆法系传统民法中人役权的性质。 3我国农村土地承包法的公布施行，在特别大程度上完善了现行的农村土地制度，但这种以农户为单位的土地承包制也决定了我国农业消费分散运营的特点而无法构成规模效益，仍不能使我国农村的土地成为维持和提高农民生活的根本保障。为了开展农村的公益事业，需要农民上交“村统筹”和“乡提留”，这是建立在农民收入增加的根底之上的，而农民收入的增
7、加，必须通过开展农村经济来实现，目前各地开展农村经济在特别大程度上取决于运营土地所得。为了应对入世给我国农业带来的宏大冲击，减轻广大农民的生活负担，党的十六大将处理“三农”咨询题摆到重要位置，提出共同富有奔小康的战略目的。通过历史调查不难发觉，我国当初建立农村集体土地所有制的目的是为理处理贫富差距咨询题，为了全国广大农民走上共同富有的道路。尽管如今看来当时有些激进，但总的来说是正确的。完善集体土地所有权制度的根本思路必定是利用有限的农村土地维持广大农民的根本生活需要。二、农村集体土地所有权的主体应该成为独立的法人依照我国现行法，农村集体经济组织是农村集体土地所有权的主体。我国宪法中有关农村集体
8、经济组织的规定(第8条第1款)先后进展过两次修正，现规定:“农村集体经济组织实行家庭承包运营为根底、统分结合的双层运营体制。农村中的消费、供销、信誉、消费等各种方式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内运营自留地、自留山、家庭副业和豢养自留畜。”我国农村集体经济组织的方式特别多，各地并不统一。1998年修定的土地治理法第10条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会运营、治理;已经分别属于村内两个以上的农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组运营、治理;已经属于
9、乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织运营、治理。”依照这一规定，农村集体土地所有权的主体有三种:村集体经济组织、村内集体经济组织(村民小组)和乡(镇)集体经济组织。村集体经济组织的执行机构是村民委员会，至于村内集体经济组织和乡镇集体经济组织的执行机构，目前我国法律尚未明确。要做到农村土地的规模化运营与市场化运作，就必须使我国农村集体土地所有权的主体成为真正的市场主体，而市场主体也确实是民事主体。假设从民法的角度调查，我国农村集体土地所有权存在的主要咨询题首先是集体土地所有权的主体不明确。所谓“集体”一词并非严格意义上的法律概念。民事主体能够分为自然人和法人两大类，个体工商户、农村
10、承包运营户、个人合伙组织尽管具有一定的特别性，但仍能够适用有关自然人的规定，法人合伙也能够适用法人的规定。假如将“集体”看作一个特别的民事主体，那么该如何认识它的内部构造，也确实是说，它的决策者与其成员之间是一种什么样的权利义务关系，能否直截了当将“集体”作为民事主体列入民法典?对这些咨询题，假如不通过传统民法理论加以处理，将特别难发挥集体土地所有权的法律功能。为理处理依托土地生存的农民的温饱咨询题，土地承包运营权从土地所有权中别离出来相对独立成为必定，由此产生了经济学界所谓集体土地所有权虚置现象，因而人们不得不重新认识集体土地所有权存在的实际价值，从而使如何发挥集体土地所有权制度的功能成为各
11、界所关注的抢手话题。依照我国宪法第111条规定，在农村设村民委员会，村民委员会是农村基层群众性自治组织。1998年11月4日又公布了村民委员会组织法。值得我们留意的是，有关农村集体经济组织最完好的规定是关于村的规定，因而我国农村集体经济组织有必要统一为村。处理“三农”咨询题的重要层面是农村集体经济组织的创新，要实现这一目的，首先要大力开展农业经济合作组织。从民商法的角度来说，农村集体经济组织作为一种民事主体应该具备法人的资历，所以这是一种特别特别的法人。国内权威学者早已提出关于合作社法人的概念，认为合作社属于“非营利法人”，是一种“自助性经济组织”。鉴于合作社法人的特别性，我们无法将其纳入现行
12、法关于法人分类和法人登记制度的框架。民法典:总则编条文草案尽管没有明文规定“合作社法人”，但为合作社法人预留了适当的位置。第71条规定:“非营利法人，是指为社会公益或者其他非营利目的而成立的法人。非营利法人，非经有关主管机关登记，不得成立。但法律、行政法规另有规定的除外。”此处所谓非营利法人，包括传统分类的公益法人以及介于营利法人与公益法人之间的中间状态的法人。作为自助性经济组织并对社员实行非盈利原则的各种合作社，正是这种中间状态的法人。合作社法人的详细规则，则应由作为民事特别法的合作社法加以规定。考虑到合作社与公司均属于经济组织，有许多共同之处，合作社法关于出资、社员大会、董事、监事、破产、
13、清算等，均可准用公司法关于有限责任公司的有关规定。 4(P339-348)有关合作社法人的概念关于农村集体经济组织的构建具有积极意义。中国合作经济学会2002年7月5日起草的中华人民共和国合作社法建议稿第2条规定:“合作社，是指以城乡劳动者为主体自愿组织起来，在消费、生活上谋求互助合作或有关效劳的自助性经济组织。”第4条规定:“对社员实行非盈利原则”。所谓“对社员实行非营利原则”，仅指合作社的内部关系，并不代表合作社的对外关系，因而不能否认合作社法人的营利性质。合作社的概念与我国农村集体经济组织的性质是一致的，因而我国农村集体经济组织应以合作社法人为根本开展方式。在农村逐步走向城镇化的今天，农
14、村集体经济组织必须承担起为集体组织全体成员谋福利的重担，将其塑造成真正的市场经济主体是特别必要的，作为合作社法人的农村集体经济组织也能够成为营利法人。必须指出，关于合作社法人的规定应该与村民委员会组织法协调起来，假如按照合作社法人的概念来标准农村集体经济组织，那么村民委员会就应该成为执行机构，依照村民委员会组织法第5条的规定，村民委员会的经济职能是维护农民的经济利益，治理本村属于集体所有的土地和其他财产。全体村民选举产生的村委会主任应该是合作社法人的法定代表人。目前，我国东部地区相对兴旺的农村一般都实行村企合一的组织方式，例如作为农村建立小康社会典型的南山集团是山东省龙口市东江镇一家村企合一的
15、企业集团。南山村的村民家家都有一本“加成手册”，所谓“加成”，事实上确实是一套特别的分配机制:集体组织成员领取工资、年薪后，由集团再追加同等金额的酬劳，作为“第二年薪”，这笔钱不发觉金，而是记入“加成手册”，计息参与集体流淌资金，每年发“利息”，当村民因买房、购车、办喜事等需要大笔开销时，能够申请动用。按照集体财富的积累程度和村民个人对集体的奉献，在“加成”的根底上，村民还能够获得5至10倍的“股份”，作为个人对集体企业的内部持股。但“加成”不是“铁饭碗”，假设成员有严重失误，则立即取消“加成”，也意味着失去了集体组织成员的资历。所以，假设能以功补过，则仍能够重新参加村籍，“加成”从零开场计算
16、。 5可见，农村集体经济组织即便成为企业法人也能到达全体村民共同致富的目的，在这种情况下，农村集体经济组织能够依照现代企业制度进展标准。三、完善农村集体土地所有权制度的根本思路鉴于目前我国城乡分治的情况，在农村普及社会保障仍需要相当长的时间，因而农村土地仍然是农民生存的根底，通过农村土地的有效运营进展原始积累是在农村实现小康目的的根本途径之一。尽管我国农村土地承包法已根本将农村土地承包运营权塑造成物权，有利于保护农民的利益，但由于农业税只针对土地征收，有地征税，无地不征，地多税多，地少税少，粮农的负担并没有根本处理，再加上劳动条件、运营才能等方面的缘故，仍有许多农民生活贫困，有的甚至因欠债而将
17、其土地承包运营权出售或者抵押，从而又失去了土地。事实上，我国农业用地与非农业用地相比，所制造的价值比例特别小。农村大量过剩的劳动力进入城市打工的情况将在我国长期存在。参加WTO后，面对农业消费遇到的严重冲击，农村必须进展产业构造的调整。我国农村许多地区还要依照环境保护的要求进展退耕还林、还草、还湖，这些地区农民的生活咨询题除国家给予适当救济外，尚需农村集体组织积极采取措施予以处理。以单个农户为主的家庭联产承包责任制在一定程度上决定了我国目前农业消费的特点是小规模分散运营，在每个农村居民只占有1亩多耕地的条件下，即便不顾客观经济规律而把农产品收买价提高一倍甚至几倍，农民的收入水平也难有大的提高，
18、他们的消费和生活设备也难有大的改善。因而，应该鼓舞土地的规模化运营。扩大规模的做法之一是要接着坚持和完善家庭承包责任制，特别是要在更大程度上同意土地的流转，同意不在农村的农民把土地转让给别人，但保存本人的相应股份，并按股份获得土地的收益。如此操作自然会使单个农户耕种的土地面积扩大，带动土地的规模化运营。关于一些全部农转非的地区，能够吸引现代化的企业对土地进展现代化的农业运营，这也是扩大规模的有效方式。土地运营的规模化程度高了，也会带动农产品的质量提高。处理“三农”咨询题最主要的障碍确实是我国城乡隔离的传统做法，对此学界已有共识。“城乡统筹、一体规划”意味着农村城镇化是一种开展趋势，因而，城乡土
19、地法律标准的一体化成为必定。我国现行的土地制度一般均是为城市制定的。只有将我国现行的房地产法律法规适用于农村，才能为农村土地的有效运营提供可能。在城乡土地法律法规一体化的前提下，我国农村集体土地所有权制度作以下调整具有一定的客观必定性。第一，从民法角度标准集体土地所有权的主体。目前国内各种乡村集体所有制企业、乡镇企业、农民股份合作制企业已经成为集体经济组织中最活泼的要素，乡镇企业依照投资主体的不同，能够分为乡村集体所有制企业、合伙企业或个人独资企业等，而乡村集体所有制企业和农民股份合作制企业本身确实是集体经济组织，但不同于农业消费合作社、农村供销合作社、农村信誉社。因而，农村集体土地所有权的主
20、体可分为合作社法人和企业法人两类。乡镇集体、村集体与村民小组分别拥有土地所有权的范围和界限必须严格界定，以防止“一物二权”的现象发生，也为今后可能出现的合并与重组提供正式的法律依照。第二，村集体能够依照自愿原则进展合并，提高土地的规模化运营程度。例如，南山集团的前身是前宋村，前宋村先富起来以后，从1994年到2000年，后隋、西马、达沟、南张家、西涧、曲家、上观、刁崖8个贫困村先后参加了前宋村，使前宋村的土地总面积由1平方公里扩大到20平方公里，2001年，前宋村改为南山村，南山村通过对这些土地的集中治理和统一运营，产生了较好的经济效益。第三，使集体土地所有权名符事实上。从民法的角度调查，我国
21、农村集体土地所有权缺乏核心权能处分权，使集体土地所有权名不符实而成为虚有权。1)集体土地所有权不得转让，但国家却能够依照所谓公益目的对集体所有的土地进展强迫征用，使集体所有的土地变为国有。我国宪法第10条规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他方式非法转让土地。土地的使用权能够按照法律的规定转让。”土地治理法第2条第4款规定:“国家为公共利益的需要，能够依法对集体所有的土地实行征用。”2)集体所有的土地不得出让。城市房地产治理法第8条规定:“城市规划区内集
22、体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”3)依照土地治理法第61条的规定，农村集体公共设备、公益设备建立用地，仍须由县级以上政府批准，集体经济组织没有批准权。4)依照土地治理法第62条的规定，农村集体经济组织的成员不管是利用原有宅基地、村内空闲地建房，依然申请新的集体土地建房，均由县级以上政府批准，集体经济组织没有批准权。因而，假设使集体土地所有权名符事实上，必须给予其处分权，使集体土地所有权的主体能够依照市场行情，结合其本身情况，在执行土地规划、保护耕地、保障粮食消费的前提下，通过出让、出租、抵押集体土地使用权的方式有效运营农村土地，不断积累集体财产，以此
23、作为集体成员的根本生活保障。第四，严格限制对集体土地的征用。目前，国内房地产开发企业疯狂占用农民耕地的现象确实是滥用土地征用权的表现之一，既破坏了国家有限的耕地资源，又危及到农民的根本生存权。因而，防止土地征用权的滥用不断是立法所关注的重要咨询题。依照我国旧土地治理法第21、22条的规定，国家征用的对象是集体所有的土地或集体使用的国有土地，征用的目的是为了进展经济、文化、国防建立以及举办社会公共事业。征用的条件根本上有两条，一是列入国家固定资产投资计划的或准许建立的国家建立工程才能征用土地;二是必须通过法定机关的批准。新土地治理法尽管进一步严格了农用地转为建立用地的条件和审批手续，但是关于征用
24、土地的规定仍有缺陷。一方面，征用目的过于模糊，难以明确，容易导致土地征用权的滥用。另一方面，将征地对象确定为集体，无视了征地行为事实上主要涉及拥有土地使用权的个人利益，使得因征地遭到损害的个人无法主张权利。另外，建立单位通过划拨的方式获得被征用土地的使用权，法定的征地补偿费和安置补助费无法真正补偿被征用者所受损失，而建立单位又不一定符合我国城市房地产治理法第23条规定的划拨条件，有悖于市场经济的公平原则。因而，我们一方面要对土地征用目的作限制性解释，另一方面应该按市场价格对被征地者给予补偿。兴旺国家的有关立法关于征地目的一般采取列举性规定，详细而明确，在实践中也便于操作。至于征地补偿咨询题，兴
25、旺国家或地区均以弥补实际损失为原则，按市场价格予以补偿。 6(P173-179)第五，农村集体经济组织实力的壮大关于处理“三农”咨询题意义严重，因而应该为农村集体经济组织提供接着开展的空间。依照客观需要，也能够扩大农村集体使用土地的面积，应该鼓舞运营效益好的农村集体使用国有土地，对此我国民法通则第80条已有明确规定，所以，这需要地点政府的大力支持。例如，南山集团在距本村约15公里的渤海海滨买下了13.5平方公里的荒滩，建立南山集团东海高新技术开发区，使南山集团今后进一步的开展成为可能。综上，由于集体经济组织在我国的特别地位，因而有必要在民法典的主体部清楚确农村集体经济组织既能够是合作社法人也能够是企业法人，假设为合作社法人，则适用合作社法的有关规定;假设为企业法人，则依照现代企业制度进展标准。在物权法中将城乡土地制度统一起来，关于农村集体土地，在恪守土地规划、保护耕地的前提下，同意村集体依照开展需要出让、出租、抵押其土地使用权。并应沿用民法通则第80条的规定，同意集体经济组织使用国有土地，有关使用费和期限的咨询题应与国有土地使用权出让和转让的规定统一起来。出处:原载于烟台大学学报(哲学社会科学版)2004年第3期