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1、农村土地流转制度改革中耕地保护的再考虑2010-02-22 当代经济2009年第08期摘要】2009年中央一号文件中共中央国务院关于2009年促进农业稳定开展农民持续增收的假设干意见指出了我国当前农村土地流转制度的根本取向。但是在农村土地流转制度改革中存在农用地用处管制执行不力、耕地保护机制不完善、土地利用普遍粗放、耕地后备资源不平衡等假设干征询题。面对这些征询题,应当加强年度计划操纵,加大耕地管护力度,落实耕地保护的共同责任和节约集约用地制度,严峻查处破坏耕地行为。 【关键词】土地流转 制度改革 耕地保护 考虑一、当前我国农村土地流转制度的根本取向2008年10月,党的十七届三中全会专题研究
2、了新情势下推进农村改革开展征询题,通过了中共中央关于推进农村改革开展假设干严重征询题的决定这一纲领性文件。2009年中央一号文件中共中央国务院关于2009年促进农业稳定开展农民持续增收的假设干意见,对决定进一步细化。决定提出给予农民更加充分有保障的土地承包运营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变,并强调要抓紧修订、完善相关法律法规和政策。1、要落实和保障农民的土地权益只有让农民吃上长效“定心丸”,农民关于运营制度的稳定才会更有决心,农民的土地承包权益才能得以更好实现。而且,政策的稳定预期可以鼓舞农民对土地进展投入,有利于合理配置和充分利用土地资源,促进适度规模运营和现代农业开展。同时,有利
3、于解除农村劳动力非农就业的后顾之忧,促进农村劳动力转移。此外,把土地承包关系稳定下来,并得到实在保护也是开展土地承包运营权流转市场的前提和根底。要落实和保障农民的土地权益,必须做好两方面的工作。其一是对集体所有土地的所有权进一步界定清晰,做好集体土地所有权确权登记颁证工作,将权属落实到法定行使所有权的集体组织,同时保障其权益。国土资源部要求,征收农民集体所有土地,在办理征地手续之前,必须完成集体土地所有权登记;进入有形市场流转的土地,必须通过确权登记,做到产权明晰,没有纠纷。其二是要稳定开展土地承包运营权登记试点,把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户,严禁借机调整承包关系,坚决禁止和
4、纠正违法收回农民承包土地的行为。1984年,中央一号文件确定农村土地承包运营期为15年;1993年,中央规定15年承包期到期后延长至30年;党的十七届三中全会对土地承包期限的表述为“长久不变”,使得对农民承包土地的权属确定更为重要。当前要抓紧做好延包后续完善工作,妥善处理一些地点存在的延包遗留征询题,将土地承包运营权证书全面发放到户。2、健全农村土地承包运营权流转市场在依法自愿有偿的前提下,同意流转的政策由来已久,1984年中央一号文件即对此进展了明确。随着农村劳动力外出务工的增多和现代农业的开展,农村对加快土地承包运营权流转的要求更加迫切,党的十七届三中全会和今年中央一号文件对此进展了进一步
5、标准。强调必须尊重农民的土地流转主体地位,任何组织和个人不得强迫流转,也不能阻碍自主流转。2009年中央一号文件强调必须做好两方面工作。其一是必须严格落实三个“不得”,即不得改变土地集体所有性质,不得改变土地的用处,不得损害农民土地承包权益。有关负责人表示,这是土地承包运营权流转的原则和底线,必须不折不扣地实行。农村土地归集体所有,土地流转的只是承包运营权,不能在流转中变更土地所有权属性。实行土地用处管制是我国土地治理的一项重要制度,农地只能农用。其二,要完善治理,加强效劳。开展流转效劳组织,为流转双方提供信息沟通、法规征询、价格评估等相应效劳。3、落实耕地保护制度和的节约用地制度我国耕地保护
6、情势异常严峻,在人口增加和城乡居民生活水平不断提高的情况下,社会对农产品需求将呈刚性增长。为此,中央一号文件强调必须落实好党的十七届三中全会提出的实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,要坚决守住18亿亩耕地红线。一要在全国范围内划定永久根本农田,严格保护,不得占用。而且根本农田必须落实到地块、标注在土地承包运营权登记证书上,并设立统一的永久根本农田保护标志,严禁地点擅自调整规划改变根本农田区位。二要层层落实责任,地点各级政府主要负责人应对本行政区域内的耕地和根本农田保护面积负总责。开展省级政府耕地保护责任目的年度考核,做好耕地和根本农田保护领导干部离任审计。三要强化耕地占补平衡的法定
7、责任,全面实行先补后占,坚决克服只占不补、多占少补、占优补劣。二、我国当前农村土地流转制度面临的耕地保护征询题1、土地利用总体规划确定的用地指标被打破,农用地用处管制执行不力 各地普遍反映,现行的土地利用总体规划(19972010年)是在当时的社会经济条件下制定的,已不符合近年来社会经济开展的要求。因此,一方面急迫希望新一轮规划的修编,期待通过修编获得一个相对宽松的开展空间;另一方面,在规划修编之前,用地计划指标普遍被不同程度地打破。比方广东省, 2010年的建立用地规划总规模是158.26万公顷,而2005年建立用地总规模已到达158.67万公顷,超出规划期末(2010年)操纵指标0.41万
8、公顷,这是带有普遍性的征询题。从全国建立用地规模规划目的执行情况来看,19972010年全国规划建立用地总量3706.67万公顷,阶段性(2005年)操纵目的2382.86万公顷;实际执行情况是:到2004年,用地总量为3192.24万公顷,占到了规划目的的86.12%,阶段性操纵目的实现程度133.97%,超过规划用地34%。2、耕地保护机制不完善,保护力度亟待加强耕种效益比拟低,成为耕地保护的一大阻力。当前,地点政府和农村集体、农户对根本农田保护的积极性普遍不高,法律规定建立占用根本农田条件十分严格,根本农田用处单一,除法律规定的特别需要外,严禁占用。从构成的缘故上看,除保护认识不强,保护
9、经费严峻缺乏外,种地收益低、缺少政府扶持是造成根本农田难保的主要缘故。据广东省江门市调查,一亩以种植粮食作物为主的根本农田,年产值为1500元左右,而工业用地,每亩出让金不少于30万元,二者相差悬殊。多年来,我国耕地保护主要是以行政、法律手段为主,注重运用经济手段不够。国家规定,可从新增建立用地土地有偿使用费中提取一定比例用于根本农田保护和治理,但乡(镇)政府及村组没有留成,且有关规定过于笼统,缺乏详细操作方法,也妨碍了耕地保护责任的落实。3、节约集约用地观念淡薄,土地利用普遍粗放从调研的情况看,东南沿海的土地利用集约程度要高于西部地区。例如宁夏人均建立用地远远高于国家标准和全国的平均水平。有
10、的城镇人均建立用地250270平方米。原来宁夏的开展思路是“小而美”、“小而精”,是有科学道理的。现任领导将开展的思路调整为“跨越式开展”,修了宽马路、大广场等形象工程。这反映出宁夏迫切开展经济的愿望和招商引资的热情,但同时也造成了土地的粗放利用和资源浪费,而由于宁夏可利用的荒地较多,为其用地粗放提供了保障。4、耕地后备资源不平衡兴旺地区耕地后备资源匮乏,例如广东省,接着实现耕地占补平衡开场难以为继,人们在考虑建立用地时,往往认为,山地作为生态保护用处,林业部门管得严不能占;滩涂海洋部门管得严不能占;河滩水利部门管得严不能占。那么建立用地就只好瞄准了我们的“生命线”耕地。经济和建立的快速增长,
11、年复一年的占和补,已使得兴旺地区难有再补之地了。西部地区相对来说耕地后备资源还比拟充足,例如宁夏省,自1987年以来,扣除退耕还林还草政策性要素妨碍,全区连续20年实现了耕地总量持续净增,累计净增耕地69.5万亩,其耕地后备资源还比拟充足。5、违法本钱不高,导致违法行为居高不下为了制造政绩和追求GDP的增长,个别地点不惜运用各种手段,乱占乱用耕地,搞大广场、大马路、工业园区或高科技园区。详细做法有:偷梁换柱,调整根本农田;先斩后奏,在农地转用时未批先用;谎报军情,隐瞒信息等等。此外,在详细的土地执法实践中,有法不依、执法不严等征询题,也不同程度地存在。2006年我国土地违法案件高达131077
12、件,但按照有关部门公布的查处数据,平均每261.6件土地违法案件,才有1人遭到刑事处分;违法土地10万公顷,平均每199.6公顷才有1人遭到刑事处分。三、农村土地流转制度改革中耕地保护的再考虑1、加强农用地转用治理,健全耕地保护的经济鼓舞和制约机制加强年度计划操纵,严格建立工程用地预审,加大非农建立占用耕地特别是根本农田的本钱,加大对耕地特别是根本农田保护的财政补贴力度,将耕地保有量和根本农田保护面积作为国家确定一般性财政转移支付规模的重要根据,实行保护责任与财政补贴相挂钩,并探究建立耕地保护基金,落实对农户保护耕地的直截了当补贴,充分调动农民保护耕地的积极性与主动性。加大对补充耕地的资金支持
13、力度,进一步完善新增建立用地土地有偿使用费的治理,确保该项收入全部用于根本农田建立和保护、土地整理、耕地开发等支出。由省、自治区、直辖市和计划单列市集中土地出让收入中用于农业土地开发的部分,要向粮食主产区和土地开发整理重点区域倾斜;充分运用市场手段,拓宽资金渠道,鼓舞和引导社会资金用于补充耕地等等。2、加大耕地管护力度,确保补充耕地质量按照数量、质量和生态全面管护的要求,根据耕地等级施行差异化管护,对水田等优质耕地实行特别保护。建立耕地保护台账治理制度,明确保护耕地的责任人、面积、耕地等级等根本情况。加大中低产田改造力度,积极开展农田水利建立,加强坡改梯等水土保持工程建立,推行节水抗旱技术,大
14、力施行“沃土工程”、“移土培肥”等严重工程,提高耕地综合消费才能。根据农用地分等定级成果,加强对占用和补充耕地的评价,从数量和产能两方面严格考核耕地占补平衡,对补充耕地质量未到达被占耕地质量的,按照质量折算增加补充耕地面积。积极施行耕作层剥离工程,鼓舞剥离建立占用耕地的耕作层,并在符合水土保持要求前提下,用于新开垦耕地的建立。严格按照土地利用总体规划确定的保护目的,根据根本农田划定的有关规定和标准,参照农用地分等定级成果,在规定期限内调整划定根本农田,并落实到地块和农户,调整划定后的根本农田平均质量等级不得低于原有质量等级。严格落实根本农田保护制度,除法律规定的情形外,其他各类建立严禁占用根本
15、农田;确需占用的,须经国务院批准,并按照“先补后占”的原则,补划数量、质量相当的根本农田。3、落实耕地保护的共同责任和节约集约用地制度应当建立由政府领导、多部门配合、社会监视、耕地权利人参与的耕地保护共同责任机制。政府是耕地保护的行政责任主体,对本区域耕地保有量负总责,耕地保护责任要纳入政府年度综合目的考核。政府主要领导为第一责任人,分管领导为直截了当责任人。政府组成部门在党委、政府领导下,负有参与监视治理责任。国土资源部门执行耕地保护的各项法律、法规和方针政策,全面履行治理职责;发改、规划、建立、交通、水利等部门要正确处理耕地保护与开展建立关系,严格土地使用标准,在编制规划、审批工程时做好方
16、案比选,在工程建立时优化施工方案,节约集约利用土地。强化土地利用总体规划的整体操纵作用,构建科学用地管地机制,建立完善耕地保护责任目的考核制度。对年度耕地保护责任目的考核不合格,土地治理秩序混乱的,启动行政首长征询责,对政府、部门主要领导和其他负有责任的领导实行征询责;建立耕地保护监管体系,充分发挥行政执法监管、群众监视、言论监视和社会监视作用,构建全方位、多渠道、多关口、网络化的耕地保护监管体系;建立耕地保护鼓舞机制,探究建立统筹协调的耕地区域有偿调剂机制,运用市场手段,实行耕地保护责任目的的异地调剂和利益补偿,提高各级政府保护耕地的积极性;加大耕地保护工作投入,加强耕地保护工作根底建立等。
17、4、严峻查处破坏耕地行为加大对违背土地治理规定行为处分方法的征询责力度,从重查处一批严重、典型的违法案件,遏制土地违法违规势头。加强国土执法队伍建立,接着保持高压态势,加强动态巡查,建立县、乡、村三级监察网络和动态巡查网络,对土地违法行为做到早发觉、早处理。公布举报破坏耕地行为的号码,鼓舞群众参与监视,对各种破坏耕地的违法行为,按照刑法、土地法的规定,从严从重处分。加大对地点各级领导干部有关政策法规的宣传力度,确保其结实树立科学开展的观念,养成实在保护耕地、依法用地管地、节约集约用地等认识。【参考文献】1 刘运根:新农村建立与耕地保护J.党史文苑(下)学术版,2007(8).2 吴正红、燕新程:经济快速开展时期我国耕地保护的窘境与出路J.华中师范大学学报(人文社会科学版),2007(6).3 车学文:建立耕地保护的土地治理新机制J.中国土地科学,2007(6).4 邱道持、胡蓉:耕地保护征询题研究J.重庆国土房产,2008(1).5 刘洪志、马琳:我国耕地保护的内涵与理论分析J.今日科苑,2008(18).(王旭)