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1、我国地方税制存在的问题与对策 摘要我国的分税制经过十几年的调整和完善已初步奠定了地方税体系的基础，但从建立规范的分级分税财政管理体制的要求看，我国的地方税体系仍存在着一些亟待解决的突出问题，而要完善我国地方税制，则应在明确整体改革思路的前提下实行分步实施的详细对策。 关键词地方税制；问题；对策一、我国地方税体系存在的问题（一）税权高度集中的状况尚未打破实行分税制财政管理体制，不仅要求中心与地方政府之间划分税种，还要求适度划分税权，这既是分税制财政管理体制对税收管理体制的基本要求，也是正确处理中心与地方财政税收安排关系所不行回避的问题。但从当前的现实看，虽然中心税、地方税划分已大致明确，但税收立
2、法权仍高度集中于中心。国务院关于实行分税制财政管理体制的确定明确指出：“中心税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中心，以保证中心政令统一，维护全国统一市场和企业同等竞争。”根据这一规定，目前几乎全部地方税税种的税法、条例及其实施细则都是由中心制定和颁发的，只是把屠宰税、筵席税的某些税权（如是否征收及征收额度）下划给地方。地方税的其它税权，如税法说明权、开征停征权、税目税率调整权、制订税收实惠减免政策的权力也基本集中在中心。这种高度集权的税权管理模式很难与我国各地困难的社会经济状况和千差万别的税源状况相适应，不利于调动地方政府当家理财的主动性，不利于地方政府利用税收杠杆调控地方经济运行，严峻束
3、缚了地方政府的手脚。（二）地方税收体系过于薄弱，缺乏主体税种根据分税制改革的有关规定，划给地方政府的税种数量并不少，但这些税种往往都是税源比较分散、征管难度比较大、税收收入数量少的小税种。税源集中、税收收入数量大的税种要么划为中心税（如消费税、关税），要么划成共享税（如增值税），而且中心在分成比例上占大头。营业税是地方税体系中一个比较大的税种，但铁道部门、各银行总行、保险总公司集中缴纳的营业税归中心，使之也具有了共享税性质。个人所得税是市场经济条件下一个非常重要的税种，在1994年进行分税制改革时，由于收入量少，征管难度大，划为了地方税，但随着近年来收入的增加，又被中心调整为共享税。总之，地方
4、税体系单薄，缺少主体税种的问题自分税制改革以来始终没有解决。虽然分税制改革是在不侵扰地方政府既得利益的前提下进行的，但中心政府终归在收入增量安排中占据肯定主导地位，随着时间的推移，收入增量越来越大，安排越来越向中心政府倾斜，而地方政府担当的事权和支出责任却有增无减，地方税体系单薄对地方政府财力造成的负面影响体现得也就越来越明显。这种状况越到基层财政特殊是县乡财政就越严峻。在通过正常的分税渠道无法获得足够财力，收支冲突突出，而税权划分又高度集中、地方财政无法通过增加地方税收入来增加财力的状况下，地方政府只能通过盲目扩大地方收费权限和收费规模来保证政府职能的实现。另外，我国地方税制的税种设计也不适
5、应社会经济快速发展的要求，遗产税、赠予税、社会保障税、环境爱护税等税种尚未开征，税收聚财功能、调整功能的发挥受到很大限制；其他地方税，如房产税、城市维护建设税、土地运用税等也不适应形势发展的要求，须要进一步改革完善。（三）地方税制不够稳定且内外有别实行分税制的目的在于通过调整中心和地方的安排关系，保证各级政府所需财力，调动两级政府生财、聚财、理财的主动性。而要实现这一目的应当保证制度具有相对稳定性。假如制度改变过于频繁，不简单使地方政府产生稳定的预期，进而合理支配自己的行为。近年来，在中心税体系得到加强，中心税收入占全部税收收入的比重不断提高的前提下，中心对地方税体系中发展较好、便于征管、税源
6、较广的税种的税目或税率接连作了调整。比如，金融行业提高了营业税税率，对个人存款利息课征个人所得税，但收入都归中心。几乎每项新出台的增税措施，都有利于中心收入规模的扩大，而减收的大多是地方税收，如固定资产投资方向调整税、企业所得税、农业税、契税政策的调整等，从而使地方税制的相对稳定性受到影响。另外，现行地方税制对内资企业适用企业所得税、车船运用税、房产税、城镇土地运用税等，外资企业适用外商投资企业和外国企业所得税、车船运用牌照税、城市房地产税等，而固定资产投资方向调整税（已短暂停征）、城市维护建设税等税种只适用于内资企业。这不仅不利于公允税负和内外资企业间同等竞争，也不利于我国税制与国际税制接轨
7、。（四）地方税立法层次不高目前我国尚无统领整个税收体系的税收基本法，不利于对我国税收的性质、作用、立法原则、管理体制、中心与地方的税收立法权和管理权、各级税务机关职责、政府与税务机关权限划分、地方税税种开征及调整等重大问题进行科学、合理、详细、严密的规定，整个税收体系建设缺乏基本的法律依据和行为规范。对于各地方税税种而言，大多是以行政机关颁布的条例作为安排依据，这从加强税收法制建设的角度分析，明显没有走完立法程序，使地方税的权威性、规范性和肃穆性得不到充分体现。（五）地方税征管领域存在的问题也不容忽视首先，国税局和地税局在地方税征管权限的划分上存在的问题须要探讨解决。分税制改革建立了国税和地税
8、两套税务征管系统，并明确规定国税系统负责征收中心税和共享税，地税系统负责征收地方税，但在详细运作中却出现了下列问题：一是从税款征收权来看，国税局与地税局的征管权限交叉，部分属于地方税的收入，如个体税收及涉外税收等由国税局代征，城建税因其附加税性质确定了大部分税基由国税限制。地税部门对属于自己的收入不能充分行使管辖权，不能有效驾驭其税源，简单导致地税流失。这与建立国税、地税两套税务征管机构的初衷不相符，未能完全实现根据收入归属划分税收征管权限的目标，从而使地税与国税产生一些难以协调的冲突。二是征税权与其它执法权相脱节。部分地方收入由国税局代征后，其它执法权如管理权、检查权、复议权的归属如何与征税
9、权一样起来，就存在难以解决的问题：从税务管理权看，根据现行规定，地税部门只对单纯缴纳地方税的纳税人有税务登记权，而对既缴纳增值税又缴纳地方税的纳税人没有税务登记权，造成征税权和管理权的脱节，淡化了这些纳税人到地税机关申报纳税的意识；从发票管理权看，现行规定对一般发票的管理按流转税的归属划分，造成了地税部门对所管的大多数纳税人没有发票管理权，失去了“以票管税”加强税源限制的有效手段。其次，地税征管与地方分级财政体制脱节。地方政府为平衡国、地税机构待遇和稳定地税队伍，对地税征管机构也实行了垂直管理。这就阻碍了地方预算收支安排的确定和执行，强化了市县地税机构相对地方财政的独立性，不利于税收收入刚好足
10、额入库。二、完善我国地方税制的对策（一）整体改革思路首先，完善我国地方税制必需有开阔的视野，不能就地方税制论地方税制，应当把地方税制的改革、完善作为完善我国分税制财政管理体制的基础性工作，应当以政府与市场关系的合理划分以及政府间事权和支出责任的合理划分作为实行各项对策的前提，以确定合适的分税方法并实现中心和地方财政安排关系的协调为完善地方税制的目标和归宿。其次，适应地方社会经济及各项事业发展的要求，应本着简化税制、公允税负的原则，对地方税制的构成进行必要调整，取消陈旧税种，开征新税种，调整原有税种，合并内外税制。再次，应相识到相对独立的地方税权的确定是完善我国地方税制的重点和难点。完全依靠中心
11、政府来调整完善地方税制，由于受信息不充分的制约，事实上难以实现地方税制的优化，从动态角度考察就更是如此，而明确地方政府拥有相对独立的税权（肯定的立法权、税目、税率调整权、开征停征权）则便于调动地方政府的主动性，发挥地方政府的比较优势，使其能因地制宜地制订相应对策来实现地方税制的优化。最终，与我国经济的整体改革思路相适应，完善我国的地方税制也应实行“渐进式”的改革思路，本着先易后难的原则选择改革措施，实行分步实施的详细对策。（二）分步实施的详细对策1.近期对策（1）税种的调整取消陈旧的不适应社会经济发展要求的税种，如屠宰税和筵席税。在农业税取消的背景下，应把现行的税收体系延长到农业，逐步构建成城
12、乡统一、充分体现公允和效率原则的现代化税收体系。开征新税种。一是燃油税。将现有的车辆收费改为征税，以规范征管和降低成本。燃油税以油价为计税价格，税率可设计在5%左右。为照看地方利益和便于征管，最好在销售环节征收，由销售者缴纳。二为环境爱护税。应将现有各种有关环境收费改为征收环境爱护税，对污染行为或污染物征收。主要对排放废气、废水、废物和噪音等4种行为征收，纳税人为污染的制造者，为体现4种污染对生态环境的不同危害，可设计不同的税率，实行从量计征。三为教化税。将现有的教化费附加、职工个人教化费和农村教化费改为教化税，以纳税人的销售收入为计税依据，税率以1%左右为宜，详细由省、自治区、直辖市人民政府确定。四为社会保障税。建立完善的社会保障体系，是市场经济健康运行的重要保证。国际上多数国家都开征了社会保障税。我国目前征集的各种社会保险基金，虽有缴纳人干脆受益性质，但主要内涵属于税，现在有的省、市已由税务机关征收。借鉴国际阅历，应主动创建条件开征社会保障税，它能有效克服社会保险统筹基金在缴纳和运用管理上的混乱现象，充分发挥税收的职能作用，促进社会保障事业的健康发展。