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1、水权交易的财税政策研究 日趋严峻的水资源短缺和水危机，以及普遍存在的利用安排手段配置水资源，无偿或低偿供水、水价严峻背离价值等水资源管理制度上的问题，使得水权和水权交易渐渐成为一个国际性的前沿问题。在我国，第一笔水权交易于2000年11月在浙江的东阳和义乌两市间完成，水权交易已起先从理论走向实践，逐步开展水权交易已成为我国水利公共政策面临的一次重大选择。本文着重对水权交易及其相关的财税政策进行简要的分析。一、水权交易的作用从世界范围的阅历看，开展水权交易是合理安排与高效利用稀缺水资源的一项重要战略举措，对于一个国家或地区的水资源优化配置具有非常重要的现实意义。（一）水权交易可以缓解国民经济快速
2、增长对水权巨大需求的压力有学者以西北五省、区（陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆）为例，分析了经济增长对水权的长期需求，经测算，2023年与2000年相比，当GDP从8039.89亿元增加到19082.78亿元，增长137%时，水权交易量则从26.04亿快速增加到208.46亿，增长700%，这表明，随着GDP水平的不断提高，该地区对水权的需求量呈现快速增长的趋势。（注：李周等：化解西北水资源短缺的对策探讨，中国农村视察，2023年第3期。）在这种状况下，就迫切要求将肯定数量的水资源转出农业。为了避开由于无偿或低偿将农业用水转为城市和工业用水给农业和农村地区带来的损失，就有必要通过开展水权交易，运用
3、市场机制来确立合理的水权交易价格，实现公允合理的水权从农业用途向城市和工业用途的转移。（二）水权交易可以弥补水资源再安排的“政府失效”由于水资源的重要性，很多国家都是依靠政府部门为其国家的公民供应供水服务。政府垄断了水供应和水权的安排与再安排，一方面造成了大量水资源的严峻奢侈，另一方面又形成了水资源严峻短缺，水资源运用上余缺不能调剂，这表明在水资源再安排上出现了“政府失效”。因此，有必要通过水权交易来实现水权的转让，以优化水资源配置。（三）水权交易可以增加水资源配置的社会福利水权交易可以供应水资源运用的合理价格，为用水部门之间重新安排水资源供应有效的机制。由于放弃水权的一方得到了经济补偿，保证
4、了水从低价值运用（如农业浇灌用水）向高价值运用（如城市和工业）的转让，提高了水的运用效益，并保证了城市和工业长期稳定的水资源供应。因此，水权交易改善了水资源安排的有效性，增加了水资源配置的社会福利。（四）水权交易给政府和水资源环境爱护者供应了表达看法的机会政府可以通过买入水权来调控水权交易对水生态环境的影响。从事水资源爱护的社会组织也可以购买水权，然后把水权限制在自己手中不再卖出，来达到降低取水量、维护水生态平衡的目的。（五）水权交易有助于提高工程项目评价的科学性和调控高耗水企业合理的空间布局水权交易使得工程项目可行性探讨中的水资源评价变得简洁易操作，只要依据项目所在地的水权交易价格来计算成本
5、即可。此外，由于不同地区或流域的水权价格不同，对于水资源严峻短缺的地区或流域，水权交易价格通常较高，高耗水的企业或项目会因此而大大增加成本，这事实上就用市场手段阻挡了高耗水企业或项目的进入。二、水权交易存在的问题目前，人们对于水权交易的主要顾虑是它可能对农业和国家粮食平安不利。从开展水权交易国家的实践来看，水权交易对农业的确产生了一些负面影响，如浇灌农田和农作物产量的下降，但是，水权交易同时也为这些国家的农业发展带来了水权转让收益，从已有的文献看，水权转让收益已可支撑其农业的发展。（注Chang，C.，&Griffin，R.C.（1992）。Watermarketingasareall
6、ocativeinstitutioninTexas.WaterResourccsResearch，28（3），879-890.）在我国，浇灌农业占据着主导地位，70%的粮食产自需浇灌的土地。2023年，我国农业浇灌用水3485亿，占全国总用水量的62.6%.假如水权交易导致10%的农业浇灌用水（约348.5亿）转为城市和工业用水，而水权制度、政策改革和浇灌技术应用方面又没有重大突破，根据每生产1吨小麦需1000水计算，将可能须要进口小麦3485万吨，这相当于近20年全球每年2亿吨左右粮食贸易量的17.4%，从而可能引起国际市场粮价的猛烈波动，影响到国家粮食平安。但是，水权交易也为我们供应了通过
7、需求管理来解决水资源短缺问题的新思路。一方面，通过需求管理可以有效降低城市和工业对水的需求。事实上，我国工业的节水潜力特别可观，如我国生产1吨钢需水23-56吨，美国、日本、德国所用水不到6吨，因此，通过需求管理，可以大幅度削减城市和工业对农业用水的挤占数量；另一方面，推广应用农业节水技术也可以削减农业用水，增加水权供应。例如，喷灌的节水效率远高于传统的大水漫灌和自流引灌，而目前我国90%的浇灌地还在运用后两种浇灌方式。现在，我国农业用水的有效利用系数平均为0.43，假如推行节水浇灌技术将它提高到0.55，每年即可节约12%（约418.2亿）的农业浇灌用水，完全可以弥补水权交易所可能导致的农业
8、用水向城市和工业用水转移的数量。可见，通过需求管理，可以将水权交易对农业和国家粮食平安的影响降到最小甚至完全消退。此外，水权交易本身也存在着一些问题：一是负外部性问题。主要是水权的运用和转让可能对第三方的水文条件和经济状况以及对水生态环境产生不利的影响。二是“市场失灵”问题。主要表现为水权交易不够活跃，这将会从水资源供应方面制约城市化进程和国民经济的快速增长。三、水权交易的财税政策实行相应的水权交易财税政策，一方面是为了激励和促进水权交易，另一方面是通过财税调控手段，消退水权交易的负面影响和存在的问题，最大限度发挥水权交易的作用。（一）对农夫采纳农业节水技术供应财政支持农业是我国的用水大户，农
9、业节水的潜力巨大。农业节水尽管对农业本身具有主动的作用，如降低了成本，同时，农夫投资节水技术还可获得所节约水量的转让收益，但更重要的是节约下来的水资源流向了城市和工业部门，支撑了国民经济的快速增长，而农夫并不能得到节水所带来的全部收益。因此，农业节水技术对全社会具有巨大的正外部性，这正是公共财政政策所要支持的。因此，财政特殊是中心财政应当加大对节水农业的投入力度，对农夫投资节水农业技术进行干脆到户的补贴。详细可以实行粮价补贴、实物补贴、申报补贴等方式，保证补贴透亮和补贴到户，以逐步形成对农夫有效的节水激励。（二）运用适当的财税政策激励企业节水对主动节水并出售水权的企业应从税收等方面予以支持。引
10、入水权交易制度以后，在企业成本和费用中应增加企业为节水而增加的有关干脆成本和间接费用，企业为获得水权而支付的费用也应计入税前成本而不应在税后净利润中扣除，这样，可激励企业依据市场状况加大节水力度，以供应有效的水权供应；对于企业所节余的水权，必要时可以实行由政府收购的方法，刺激企业节水。此外，还可以实行抵消政策，即在某一区域范围内，新建企业如要获得肯定数量的水权，可以通过帮助该区域内另一企业进一步实行节水措施，削减耗水量，从而利用其多余的水权为自己全部。（三）为水权交易供应必要的“公共产品”，以促进水权交易1.加强大型水利基础设施建设。大型水利基础设施是开展水权交易所必备的，有利于限制水权交易成
11、本，克服水权交易可能存在的“市场失灵”问题。例如在智利的Limari流域，由于水利基础设施等基础条件较好，水权交易就比其它流域活跃。大型水利基础设施涉及整个流域，其受益人具有不确定的特点，属于纯公共产品，应由政府（主要中心和省级政府）来投资建设。2.加强水权交易信息系统建设，加大水权信息采集和披露的力度。先进的水权交易信息系统，广泛的信息采集和披露，能够降低水权交易成本，促进水权交易的广泛参加，有利于提高水权交易效率。国家水行政主管部门应加强水权交易信息系统建设，通过发布流域或地区用水公报，定期公布各省、自治区、重要灌区和大的用水户的用水信息，包括安排水量、实际取水量和耗水量、排污量、用水效率
12、、水价等相关指标，为水权交易供应必要的基础数据。水文资料也是一种公共产品，具有主动的外部性，它也应由国家财政投资、公共机构供应，并且由全社会无偿运用，而不能成为少数机构的“私人物品”。（注：胡鞍钢、王亚华：转型期水资源配置的公共政策：准市场和政治民主协商，中国软科学，2000年第5期。）3.由国家对大江、大河和大型湖泊、水库等水源地这一“公共产品”的生态环境进行投资爱护，植树造林，加强生态建设。（四）对水利设施实行企业化运营，将其中的财政补贴转为对特定对象实行定向补贴和转移支付与江堤等纯粹的公益性水利设施须要政府来管理不同，有些水利设施如灌区虽然本身具有公益性，如防洪防灾，但更多的是具有非公益
13、性。它既可以向农业供水，也可以向城市供水，而且后者的盈利可能会较大，这是一个收益较为稳定、可以商业化运作的领域。因此，对灌区及类似性质的水利设施可以实行企业化改革，实行发行股票、债券和从银行贷款等投融资方式，成立供水公司（或类似性质的公司）并根据公用事业的经营模式来运作，引入竞争和广泛的用户参加，改革收费方法，削减直至取消财政拨款或补贴。同时，将节约下来的财政拨款或补贴转为对特定对象实行定向补贴和转移支付，如可以仿照粮食干脆补贴的方法，对农夫（特殊是贫困农夫）用水户进行干脆补贴，体现爱护农夫这个弱势群体的原则，实现社会收入的再安排；可以对一个流域上游或贫困地区实行专项财政转移支付。（五）对水权
14、交易实行必要的宏观调控1.政府可考虑对不同类型的水权交易收取不同的手续费，引导水权的有序流淌。对于水权交易中导致水资源利用效率提高或有利于改善生态环境的，应予以激励，只需交纳很少的手续费；反之，对于不利于水资源利用效率提高、不利于改善生态环境或对第三方水文条件和经济状况产生不利影响的水权交易，则应交很高的手续费。对于水权和排污权向工业小区流淌的交易，手续费应极低，以示激励，因为水权和排污权的这种流淌有利于提高水资源的利用效率和集中治理污水。2.对于水源爱护区，可安排较多的初始水权和较多的初始排污权，使其通过市场交易获得必要的节水和治污资金。3.对于水权交易的收益应暂缓征所得税，并将收益主要留给地方，以激励地方开展水权交易，优化水资源配置。4.由国家设立生态用水干预基金，专项用于政府购买水权的支出，以补充必要的生态用水，实现对生态用水的宏观调控。基金的主要来源是水权交易的手续费和收益分成。