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1、论信访制度法制化论信访制度的法制化摘要：信访制度的诞生深受中国传统法律文化的影响，是党亲密联系群众路途的制度实践，其诞生之初在沟通民意，反对官僚主义及维护政权合法性方面发挥了重大作用。但是随着社会的进步特殊是我国进入重大的社会转型时期后，由于利益主体的日益多元，冲突和冲突的日益困难，人们维权意识的日益高涨，以及信访制度功能的异化，使得其陷入了极其尴尬的境地。本文就这一问题绽开论述，首先分析了信访制度的功能转向，继而提出了一元信访制度，最终对全文进行了总结。论文关键词：信访制度,法制化,一元信访,功能转向 信访制度广为人垢病的就是其深厚的人治色调，但是由于我国正处在社会转型时期，法制现代化进程极
2、其缓慢，由于法律固有的缺陷使信访与法治之间形成了亦敌亦友的关系，说它是法治的敌人，是因为信访救济在追求实体正义时圈顾法治的要害所在程序正义事业；它摆脱了法律的规范，却又不能克服诉讼的拖延之弊；它把救济的希望寄予在诸多偶然因素尤其是首长的指示上，强化了长官意志，扬人治抑法治，甚至可能造成干预司法的恶果；它在使行政相对人的权利得到部分救济的同时，又再生产出访其权利遭到压制或侵害的制度的合法性。说它同时又是法治的挚友，是因为信访救济对于偏于程序正义疏于实体正义的法律救济来说是一种 ADR(代替性纠纷解决方式)式的互补手段，对于畏惧诉讼之程序繁复、成本昂扬的行政相对人来说是一种可以接近正义(Acces
3、s to Justice)的便利通道，对于某些在当地投告无门、胜诉无望、执行无路的疑难案件来说是一个可能的出路，对于困于司法不公和司法腐败的社会是一个必要的平安阀和矫正机制。但是从总体上来说，其对法治的损害大于补救。面对人们民主法制的呼声日益高涨，面对法制现代化的转型，信访制度必需改革。但它应当如何改革呢? 二、信访制度的功能转向:请愿制度和申诉专员制度 随着中国法制化进程和司法改革的不断深化，司法权威的最终确立，解决纠纷和权利救济的功能必定要从信访制度中逐步剥离，而当信访回来到它的原来位置上时，它的基本功能应当主要有两项:一是公民进行政治参加；二是公民对国家权力的特别规监督。针对公民的这两项
4、政治要求，目前世界上一些国家设计了请愿制度和申诉专员制度。请愿和申诉专员制度在国外的良性发展及其主动的政治效应为中国将来信访制度改革供应了一种可能思路。（一）请愿制度 1、请愿制度概述 请愿权是一项古老的权利，早在封建时代就已存在。和言论、集会、结社、游行、示威、罢工等公民基本权利一样，请愿权从性质上讲也是一项表达自由和政治参加权。但是与其他的表达自由不太一样的是，请愿是向特定的国家机关提出的，并且应遵守肯定的法定程序，而依据请入必出的基本原则，受理请愿的国家机关有受理和答复的义务。作为一项基本人权，请愿权在国际人权法上得以承认是在其次次世界大战后。1945 年联合国宪章第 87 条有关托管问
5、题的规定涉及了请愿权但未作明确规定。联合国大会于 1950 年做出决议，强调请愿权是一种基本人权，并加强了请愿受理机构的设置，成立了特地的审查委员会。在此以后，1948 年世界人权宣言第 58 条、1966 年公民权利和政治权利国际公约随意议定书对请愿权均有涉及。在区域性国际人权法中，1950 年欧洲人权公约第 25 条规定，欧洲人权委员会受理由于缔约一方破坏所规定的权益因而受害的任何个人、非政府组织和个别团体向欧洲理事会秘书长提出的申诉，有关国家不得妨害申诉权益的行使。而 1969 年美洲人权公约第 44 条规定，任何个人或群体均可向人权委员会递交内容包括指责或控诉某一缔约国破坏本公约的请愿
6、书。2、国外请愿制度 在各国的国内法方面，德国和日本的请愿权制度相对比较完善和成熟。在德国，20 世纪 50 年头以来，学术界对请愿权的关注和探讨相当深化，并且对国家立法产生了重要影响。1991 年，德国基本法修正案第 17 条作出规定:任何人都有权力以个人或者同其他人共同的方式向管辖机关及议会提出请愿、陈述苦情，并享有要求附有理由回答的权利。在此基础上，德国联邦议会下设了特地的请愿机构，而相关法律则确立了请愿处理的基本程序:请愿登记，向请愿者表明受理确认；进行事前审查；由联邦议会议长托付请愿委员会或特地委员会；委员会进行审议；作出处理决议；向请愿者告知处理状况。日本早在明治时代请愿就已制度化
7、。战后日本宪法第 16 条规定:任何人都享有请愿权，可就损害救济、公务员罢免、法律法令及规则的制定、废止和修正等事项而进行请愿，不受差别待遇。宪法的原则性规定在请愿法、国会法、参众议院规则和监狱法、地方自治法中得到了详细体现。依据 1947 年日本的请愿法，请愿书须以书面形式提出，载明请愿者的姓名和住址，应向有管辖权的官方公署提出。在日本，参、众两院均设有审查人员负责审查请愿书，经审查后方可交由议会进行决议并做出处理。在日本，请愿是公民参加政治的重要渠道，从 1947 年到1977 年，日本众议院共受理请愿 220521 件，年均 7351 件。3、我国的请愿制度 在我国，有关请愿权的最早的宪
8、法性规定出现在 1912 年的中华民国临时约法中，其中第 7, 8, 9, 10 条分别规定公民可请愿、陈诉、诉讼于议会、行政官署、法院及平政院之权。而其后 1913 年的天坛宪法草案第 14 条，1914 年中华民国约法第 6, 8,31、条，1923年中华民国宪法第 16, 66 条，1947 年中华民国宪法第 16 条均有相应规定。新中国建立以来，虽然历次宪法均未明确规定请愿权，但学者认为 1954 年宪法第 97 条规定和 1982 年宪法第 41 条规定，在事实上是对中国请愿权的确认。从性质上讲，请愿权是一种参政权，而且是一种无须代理的干脆参政权。在人类历史上，现代社会实行的代议制民
9、主被证明是目前可见的最佳的社会治理模式，但代议制也是有其局限和弊端的，它经常出现代理人的意志和利益优先于被代理人意志和权益的情形。因此，现代社会发展出了一些可以对代议制进行补充甚至制衡的干脆参政形式，比如请愿制度。公民就国家管理中出现的问题无论是个案中的私权受损还是宏观上国家决策的失误或不公都可以向特定的国家机构提出看法、陈述苦情、发表建议，而有关机构有义务对此进行受理、处理并告知其反馈结果。实践证明，在许多国家，请愿成为公民参加国家管理的普遍方式，而在请愿制度发展良好的国家，公民的请愿活动对公权力的任性和专断构成了有力的约束，从而对社会公共治理产生了主动的效应。4、请愿制度应用于信访 在我国，信访条例经过 2005 年的修订之后，已经在制度形式上特别接近于国外的请愿权制度。在将来可以预见的时期内，在经由司法体制改革从而将纠纷解决和权利救济的功能从信访制度中完全剥离以后，信访制度或许将会成为中国式的公民干脆参政的形式，构成人民代表大会制度的重要补充。在这种前提下，将请愿权明确载入最高的宪法并实现信访制度向请愿权制度的转换，这种状况应当是可以的，而且必将会对中国的民主、法制进程产生深远影响。