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1、2022年地方人大述职评议几个焦点问题的思考地方人大述职评议几个焦点问题的思索 述职评议将监督事和监督人、工作监督和人事监督结合起来，在肯定程度上增加了监督的效果，各地人大因此比较普遍地将其作为有效行使监督职权的突破性路径之一。从最初基层人大自发性的探究试验，到在地方性法规和规范性文件的指导和推动下各级地方人大普遍地开展这项工作，历经十多年的探究实践，述职评议已经成为各级地方人大一种重要的常常性的监督方式。但是，由于缺乏明确而持续的理论指导、法规不够完善以及存在体制性冲突等缘由，述职评议也面临很多亟待解决的理论和现实问题，并因此而呈现出停滞不前的状况。要让述职评议接着发展下去，就必需对其所面临
2、的问题作出理论回答，并进行制度性、法制化的现实解决。 一、关于述职评议的功能问题 明确述职评议的功能（即目的和作用），是解决述职评议一系列问题的前提和起点。从本质上说，述职评议是人大为了对自己的人事确定行为负责而实行的一种人事监督行为。法定的监督方式应有其特定的法律功能。述职评议作为一种常规性的人事监督方式，它不同于质询、特定问题调查、撤职、罢免等特别状况下的“问题式”监督方式。特别或者“问题式”监督是针对可能存在或者已经查证的特定问题进行监督，主要是为了弄清可能存在的问题，或者干脆依据已经查证的问题进行处置或制裁。述职评议一般是“非问题式”监督，是对评议对象依法履职的一般状况进行监督，主要是
3、为了了解其任后依法履职的状况，基本功能是：检查工作，了解状况；评议优劣，加以勉诫；发觉问题，督促整改。假如评议中发觉了重大问题，须要对评议对象进行处理，则需启动新的程序，即人事处理程序，比如责成评议对象的主管机关进行查处，或者提出特定问题调查案，或者干脆提出撤职案或撤职案，或者移交司法机关处理等。人事处理不属于述职评议的范围，虽然可以由述职评议转入已有的人事处理程序，但它们是两个完全不同的法定程序，并且人事处理程序必需另行依法启动。这就是说，述职评议不应也不能干脆担当人事处理的功能。现行有关述职评议的地方性法规一般也正是遵从的这种原则。 但是在实际工作中，存在一种干脆依据述职评议的结果进行人事
4、处理的倾向，企图将人事处理程序简洁化地作为述职评议的一个环节。好像不进行人事处理（如在评议测评“不满足”票超过半数的状况下），就意味着述职评议效果不好，还因此而埋怨不敢“碰硬”，或者简洁地归咎于党委不支持人大的工作，认为与其如此，还不如不搞述职评议。这种状况正是由于对述职评议的法律属性和基本功能相识不清造成的。对述职评议法律属性和基本功能的相识的紊乱，将会使述职评议工作陷入冲突和尴尬的境地，有损于述职评议的效果和信誉，从而影响其进一步的发展，因此必需对述职评议的功能进行明确的理论界定和严格的法律规定。 须要指出的是，人大述职评议不同于有关国家机关对其组成人员的考核评价和内部行政性监督。目标考核
5、、业绩和全面评价及其内部行政性监督，是有关国家机关的职权，人大不能越俎代庖。人大可以要求和责成有关国家机关加强和改进这些方面的工作即加强考核和行政监督，但是不能越权代办。必需明确，人大述职评议是监督而不是工作考核或者人事考察。人大述职评议的主要内容应当是：贯彻执行宪法、法律、法规和人大决议、确定以及有关审议看法的状况；依法履行职责、勤政廉政的状况；办理代表议案、建议的状况；有无违法、失职、渎职等方面的重大问题等。 二、关于述职评议的程序性问题 在探讨述职评议的程序性问题之前，让我们先来对述职评议的主体和对象进行简要的界定。从理论上说，人大述职评议可以分为代表大会述职评议和代表大会常务委员会述职
6、评议两种；至于选民和原选举单位对其所选举代表的述职评议，则不属于本文论述的范围。代表大会述职评议的完全主体是代表大会，评议对象是代表大会选举产生的国家机关工作人员。由于操作上比较困难等缘由，代表大会述职评议很少开展（鉴于此，本文所论述职评议主要是指常委会述职评议）。人大常委会述职评议的完全主体是常委会；评议对象一般是常委会（确定）任命的政府组成人员和法院、检察院有关人员，从可操作性动身，也可以包括代表大会选举产生的国家机关工作人员（最好要有代表大会的授权）。常委会作为评议主体，负责确定述职评议案，授权主任会议组织实施，听取和审议述职报告和述职评议调查报告，召开全体会议进行评议，听取评议对象的说
7、明和辩护，进行满足度测评，作出评议看法或者有关确定。在述职评议的这些环节中，不能用其他会议来代替常委会全体会议。 述职评议作为国家权力机关的一种监督方式，须要法制化的程序保障。 首先是述职评议案的提出和确定要做到民主化和制度化。现行地方性法规一般规定由常委会主任会议依据状况提出并确定述职评议案。这种规定使得提出和确定述职评议案的随意性较大，比如开不开展述职评议，什么时间开展述职评议，选择谁为评议对象等，都是由行政化倾向较重的主任会议来提出和确定的。这就会让述职评议随着领导人及其观念和留意力的改变而改变，明显不符合民主和法治的要求。因此，应当对述职评议案的提出主体、确定主体和提出、确定程序作出法
8、律规定。述职评议案的提出主体应当包括主任会议、特地委员会和肯定数量的常委会组成人员（联署）等。提出述职评议案，应当说明理由。述职评议案的确定主体只能是常委会。主任会议应于年底对各方提出的下年的述职评议案进行汇总和协调，形成草案，提请常委会会议审议确定。如有特别状况，年中可以根据肯定程序对述职评议安排进行个别调整。提出和确定述职评议案，主要应当遵从“有事”评议和“告知”评议的原则以及“重要性”原则。从必要性、可行性和效果、成本等多方面考虑，不宜对全部（确定）任命人员进行普遍的述职评议。 其次是述职评议的过程要公正、合法。述职评议涉及到对有关国家机关重要官员的评价，可能会导致启动人事处理（惩罚）程
9、序，可能导致肯定的法律后果。述职评议过程的合法化、公正化是述职评议后果合法化、公正化的前提和条件。因此必需对述职评议的过程尤其是评议调查、评议会议、评议申辩以及作出评议看法或者确定等作出程序性规定，使之具有法律确定性，以维护其肃穆性和权威性，尽可能地避开随意性。比如评议调查人员应当根据肯定的规则和程序在常委会组成人员中确定（也可汲取其他代表参与）；评议调查应当依据实事求是、客观公正的原则，根据肯定的方式来进行；评议会议和作出评议看法或者确定应当遵循肯定的规则和程序等。值得留意的是，一些地方在实际工作中经常剥夺了评议对象申辩的权利，在未进行申辩的状况下就草率地进行评议表决，有的甚至据此作出撤职、
10、撤职等惩处性处理。这就犹如法庭在无理剥夺被告申辩权的状况下依据一面之词强行作出判决一样的没有道理，更何况在述职评议“判决”中，评议主体往往集“原告”和“法官”身份于一身，处于难以对抗的肯定优势地位。这种倾向应当引起高度留意，并刚好加以校正。 三、关于述职评议的法律后果问题 述职评议的法律后果一般包括转送或者作出评议看法，进行勉励、表彰（比如授予荣誉称号）或者督促、警诫，责成整改或检讨，以及有的责成评议对象的主管机关依照规定和职权进行行政性查处，提出特定问题调查案，提出撤职案或者撤职案，移交司法机关依法处理等。目前有关述职评议争议的主要焦点在于，是否可以依据述职评议测评的结果进行惩处性人事处理，
11、比如撤职、撤职等。这也是有关述职评议能否沿着正确的方向和轨道接着发展下去的关键性问题之一。基于如前所述，对于述职评议的功能的法理相识和法律定位不清、评议调查尚不具备司法取证的性质、目前述职评议的过程存在较大的随意性和比较深厚的行政化色调、述职评议还缺乏申辩机制（程序）和法律救济途径等诸多缘由，笔者认为，干脆依据述职评议测评的结果作出人事处理（惩罚）确定，缺乏法律依据和法理支持，失之草率和粗疏，有损于人事任免的肃穆性和正常秩序。因此，不宜将评议测评的结果干脆作为人事处理的依据，换句话说，就是不宜干脆依据述职评议测评的结果作出人事处理（惩罚）确定。 那么应当如何对待各地人大在述职评议中普遍开展的测
12、评呢？回答这个问题，必需弄清测评结果所可能具有的法律效力。就目前地方性法规的规定和实际操作的状况而言，述职评议及其测评都还缺乏必需的、严密的、公正的法律程序，评议测评不具有生成法律效力的基础、条件，测评结果本身不具有或者说不应具有强制性的法律效力，不能由测评结果干脆形成人事处理（惩罚）的法律后果。但是，这并不等于说测评结果就没有肯定的作用。测评结果作为国家权力机关的一种意向性评价，至少可以对评议对象产生肯定的激励作用，或者构成某种社会压力和心理压力，促其扬长避短，克服缺点，改进工作。假如将包括测评结果在内的评议结果刚好公布于众，就会使评议结果较差的评议对象的社会形象和公信力受到肯定程度的影响，
13、从而使述职评议产生肯定的威慑作用，形成一种威慑态势。这是述职评议可能实现的重要监督价值之一。正是从这个意义上考虑，笔者才认为有必要进行述职评议满足度测评。不过，测评的技术指标只宜设置“满足”、“基本满足”、“不满足”（其指向为评议内容，而不仅仅是述职报告）之类的意向性指标，而不宜设置“称职”、“基本称职”、“不称职”一类与述职评议的法律属性不相对称的确定性指标。 我们知道，问责监督是摆在人大面前的一项重要课题。人大不能对述职评议中发觉的问题视而不见。假如述职评议中发觉评议对象有违法、失职、渎职、严峻不称职等重大问题，应当启动有关程序或者移交有关机关进行查处。就人大本身而言，依据状况，可以提出特定问题调查案，调查结束以后，如有必要，可以提出撤职案或者撤职案；假如无须进行严厉的惩处性制裁，也可以提出不信任投票案，假如不信任票达到半数以上，评议对象应当自行辞职，假如不辞职，则应责成其辞职。 基于以上分析，建议对现行的有关人大监督和评议的地方性法规进行相应的修改，以促进述职评议持续、健康地发展。