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1、南京市城市总体规划实施评估及相关思考Evaluating Nanjing Urban Master Planning Implementation and Related Reflections程茂吉 王波CHENG Mao-ji WANG Bo文章编号：1009-6000(2011)04-0088-09中图分类号：TU984 文献标识码：B作者简介：程茂吉，南京师范大学地学院博士研究生，高级规划师，南京市规划设计研究院有限责任公司副院长；王波，规划师，南京市规划设计研究院有限责任公司。摘要:总体规划实施评估是定期总结现行规划实施情况、及时调整规划或提出规划实施建议，实现城市规划滚动发展的重要
2、环节，也是确定城市总体规划是否需要修编的重要依据。本文结合南京城市总体规划修编工作，系统总结了南京现行总体规划实施的成效，针对存在的问题认真分析相应的原因，对如何进行总体规划实施评估工作提出建议和意见。关键词:南京；总体规划；评估Abstract:The evaluation of urban master planning is an important part of carrying out the rolling development of urban planning.It can regularly summarize the implementing situation of
3、existing plans,and make timely adjustment or put forward some implemental suggestions about the urban planning.And it is also an important basis for determining whether the urban planning needs to be revised.Based on the works of Nanjing urban master planning revision,this paper makes a systematic s
4、ummarization of the effectiveness of the implementation of the existing master plan,and makes a serious analysis of the relevant causes of existing problems,then proposes some recommendations and opinions on how to evaluate the implementation of urban master planning.Key words:Nanjing;urban master p
5、lanning;evaluation1 前言规划评估是建立规划动态实施机制的一个重要环节。根据新的形势发展要求，我国 2008 年开始施行的 城乡规划法明确规定了城市规划的调整需要以规划评估为前提和依据。为了把握南京城市总体规划实施的基本情况，科学总结南京现行总体规划 2001年以来的实施情况，并为科学谋划 2020 年南京发展战略提前进行必要的技术储备，在市规划局的牵头和指导下，南京市规划设计研究院牵头开展了南京市城市总体规划实施评估工作。评估工作以全市城镇建设用地现状调查工作为基础，进行了人口、经济、交通、市政、公共设施等方面的现状调查，针对现行总体规划的主要内容，全面评估现状发展情况和规
6、划实现情况，对规划实施效果和存在的问题进行分析，对造成实施偏差的原因进行了研究，并根据新形势的要求对如何有效开展总体规划实施评估工作提出建议。本次总体规划实施评估成果显示：新世纪以来，南京城市规划的实施状况深刻反映了这一时期的社会经济发展特点：一方面是在社会经济快速发展的得与失GAIN AND LOSS88 现代城市研究 2011.4推动下，取得了显著的建设成就，城乡布局得到优化，人居环境得到提升；另一方面在城市结构维护、土地集约利用、交通设施建设、环境资源质量等方面的问题越来越突出。在经历了这些年高速扩张式的发展之后，随着外延式的发展方式向内涵式的增长方式的转变，南京城市建设方式也将面临着日
7、显急迫的转变要求，城市建设将从侧重发展规模和速度开始向侧重发展效率和质量转变，从侧重城市功能扩张向城乡一体化方向转变。因此，目前开展的这项工作为南京认清现实情况、谋划下一步发展方略提供了决策参考。2 现行城市总体规划的主要内容为科学引导城市发展，南京市于1989 年开始了 南京市城市总体规划（19912010 年）修编工作。该规划于1992 年编制完成，1995 年得到国务院批准，2001年又根据新的形势进行了局部调整。规划的主要内容如下：2.1 规划范围规划范围分为市域都市发展区主城三个层次。全市域为城市规划区范围；都市发展区面积约 2947km2，占市域面积的 45%；主城指长江以南、绕城
8、公路以内的地域，面积约 243km2。2.2 发展目标城市性质是：著名古都、江苏省省会、长江下游重要的中心城市。城市发展目标是：充满经济活力的城市长江下游现代化的中心城市；富有文化特色的城市国际影响较大的历史文化名城；最佳人居环境的城市人与自然和谐共生的江滨城市。2.3 人口规模远景全市总人口按 1000 万人预留。到 2010 年，全市总人口为680 万人左右，城镇人口为 520 万人左右，城镇化水平为77%；都市发展区总人口为 530 万人左右，城镇人口为 450 万人左右，城镇化水平为 85%左右。主城人口2010 年控制在 300 万人以内，随着外围新市区、新城的发展，远景下降到 26
9、0 万人左右。2.4 空间布局市域形成“十”字型的城镇发展格局和主城新市区（3 个）新城（7个）重点镇（13 个）一般镇的五级城镇体系。在“十”字型发展轴的交汇地区，为南京未来高度城市化地区都市发展区。都市发展区以长江为主轴，以主城为核心，形成结构多元，间隔分布，多中心，开敞式的空间格局。主城是城市的核心，区域性服务功能的承载地，要加快工业用地布局调整，大力发展现代服务业，严格控制老城人口和开发强度，加强历史文化保护和绿地环境建设。在完善新街口市级中心的基础上，规划建设河西市级新中心，在 3 个新市区培育市级副中心，形成城市的“反磁力”中心，构筑多中心发展格局。2.5 基础设施加快“十线汇集”
10、的环形铁路枢纽建设，建设“两环十二射”的市域高速公路网，建设服务南京都市圈的禄口国际机场，把南京港建成上海国际航运中心的副中心，巩固提升南京的区域交通枢纽地位。以公共交通引导新市区、新城开发，形成以快速轨道交通和南京市城市总体规划实施评估及相关思考程茂吉 王波892011.4 现代城市研究快速道路为骨架的都市发展区综合交通体系。主城形成“井字加外环”的快速路骨架和“经六纬九”的主干道布局，建立以快速轨道交通为骨干、公共交通为主体、其他方式为补充的城市客运交通体系。加快水电气和环境处理各项基础设施建设，加快文教体卫各项公共设施建设，提高城市生活质量。2.6 近期发展策略拉开都市发展区框架，重点培
11、育三个新市区；加快主城内新区开发，提高老城整体品质；实施城镇集中发展策略，推进郊县城市化进程；加快公交先导策略实施，不断改善交通出行条件；大力改善城市环境，加强历史文化名城保护；加强区域服务职能，提高中心城市综合竞争力。3 实施成效和存在的主要问题2001年以来，南京市以总体规划统筹全市城乡建设和社会经济发展，按照“一疏散三集中”、“一城三区”战略的要求，着力疏散老城人口和功能，加快工业向开发区集中，建设向新区集中，高校向大学城集中，城乡发展布局得到优化，城乡基础设施功能得到提升。实践证明，现行总体规划对社会经济发展和城乡建设起到了全面引领作用，为南京赢得新世纪跨越式发展奠定了基础。3.1 实
12、施成效3.1.1 城市发展目标基本实现在总体规划提出的城市发展目标引领下，南京城市经济总量不断增长，经济活力显著增强，作为长江下游的重要中心城市的地位显著增强。2009 年全市实现地区生产总值 4230 亿元，是原规划目标的两倍，2000 年以来年均增长速度约 15%，高于全国、全省同期平均水平。人均地区生产总值（按常住人口计算）达到 54850 元（近 9000 美元）。产业结构调整加快，2009 年三次产业结构为 3.145.651.3，传统支柱产业提档升级，新兴产业加快发展，现代服务业提速发展。人口总量超过规划预期。在经济快速发展的带动下，2000 年以来南京人口总量快速增长，2009
13、年全市常住人口达到 771.3 万人，突破了总体规划 2010 年 680 万人的发展预期。2000 2009 年，南京常住人口增长率为25.93，远高于1990 2000 年18.54的水平。城镇化水平不断加快，2009 年城市化水平接近 80%，超过规划预测水平，进入以城市化质量提升为得与失GAIN AND LOSS90 现代城市研究 2011.4主的新阶段。社会发展水平全面提升。抓住举办“十运会”的契机，南京大力推进体育、文化、教育、卫生医疗设施建设，市级以上大型公共设施的区域服务能力进一步提升，便民型的公共设施得到加强，具备了承办国家级体育、展览活动的能力。按照市规划部门制订的城市新区
14、公共设施配套标准，外围新区加强了基层服务设施的配套建设。成功申办 2014年青年奥林匹克运动会和 2013 年亚洲青年运动会，南京成为中国第二个奥运城市。3.1.2 城市空间布局实现战略性调整2000 年以来，在“一疏散三集中”战略的推动下，南京市在严格控制老城人口和开发容量的同时，以“一城三区”为城市建设的重点，在主城内以十运会主会场和规划的市级副中心为核心建设70km2的河西新城区，在主城外围抓住先进制造业建设和大学城扩张的时机重点建设东山、仙林和江北新市区。经过近10 年来的努力，南京的城市建设跳出明城墙，发展重心转向主城外的三个新区，都市发展区框架基本拉开，实现了建城 2500 多年来
15、的历史性突破。河西新城区中北部地区基本形成，成为人口规模超 40 万人功能完善的城市新区；仙林新市区、东山新市区、浦口新市区完成框架建设，城市功能显著增强，成为城市新增人口和功能的主要承载地。依托交通区位优势，淳溪、永阳、雄州新城综合功能显著提升，板桥、新尧新城功能逐步完善。2009 年南京市区城镇建设用地达到 772km2，其中“一城三区”建设用地 407km2，占市区建设用地的 53%。3.1.3 基础设施建设基本实现规划新建了宁启铁路和宁合铁路，完成了津浦铁路、沪宁铁路电气化改造，京沪高速、沪汉蓉铁路、沪宁、宁杭、宁安城际铁路开始建设并顺利推进。南京禄口国际机场旅客吞吐量位居国内第14
16、名，货邮吞吐量稳居第 10 名。“两环十二线”高速公路格局基本建立，与都市圈内除巢湖外所有地级市均实现了高速公路直通。农村所有自然村都实现“路面灰色化”，农村道路15 分钟通到一级公路。项目 目前情况主城“井字加外环”快速路系统已建成，“经六纬九”主干路系统基本形成；主城与新区通道、跨江通道建设正在加快推进，新区骨架道路网初步建立；南京市城市总体规划实施评估及相关思考程茂吉 王波912011.4 现代城市研究城市次干路与支路网建设得到加强。城市轨道交通建设实现“零”的突破，地铁一号线、二号线建成并投入运营，三号线、一号线西延线在建，初步实现了网络化运营，公交线网与场站设施规划顺利实施，公交出行
17、分担率达到 20%以上。供水设施规模超前，供水水质不断提高；供电电网建设处于全国同类城市领先水平；现代化信息网络规模容量居全国省会城市前列；天然气系统已经形成，供应稳定；水环境整治成效显著，污水处理能力在副省级城市中排名第三；环卫设施基本实现规划目标。借助举办“十运会”等机遇，南京奥体中心等体育设施、南京图书馆等文化设施的建成，提升了南京公共设施服务水平。3.1.4 绿化建设和历史文化保护取得显著成效在现行总体规划和“绿色南京”战略的指导下，城市公共绿地和郊野公园建设得到加强，绿化环境质量有显著提高。城市绿地率由 2000 年的 37.8%增加到 2009 年的 43.0%；人均公共绿地面积由
18、 2000 年的人均 8.8m2增至2009年的人均 13.6m2；绿化覆盖率由 2000年的 41.0%增至2009 年的 46.2%，都超过规划预期目标。城市水、气、声环境质量明显改善，相继获得了国家园林城市、国家生态模范城市、联合国人居环境范例奖等称号。“保老城、建新城”的战略初见成效，新区的发展为老城的保护提供了难得的机遇和空间。在历史文化保护规划的指导下，按照“找出来保起来亮出来用起来串起来”的保护利用得与失GAIN AND LOSS92 现代城市研究 2011.4思路，近年来着力推动了一山（钟山）、一城（明城墙）、一河（秦淮河）的保护整治，实施朝天宫、南捕厅等历史文化保护区保护工作
19、，加快推进了颐和路公馆区、梅园新村等片区的保护建设工作步伐，加大了历史文化资源的普查力度，南京的古都风貌得到进一步彰显。3.2 存在的主要问题现行总体规划有效地指导了我市的经济社会发展和城乡规划建设，为南京未来的发展奠定了良好的基础。但是在总体规划实施过程中还存在一些问题与矛盾，主要表现在以下方面：3.2.1 城市区域地位有所下降20 世纪 90 年代以来，虽然南京的经济总量持续不断增长，但与上海、广州、深圳等沿海先进城市和省内以外向型经济为主的苏州、无锡相比，发展速度还相对较慢。2000 年以来，南京的地区生产总值在长三角城市中处于第六位，但总量与上海、杭州差距加大；与苏州、无锡相比经济总量
20、差距也在加大。南京经济总量提升不快的直接原因是外向型经济发展不好、郊县经济较弱等。南京的区域地位相对下降的重要原因是随着长江上一系列过江通道的建设，南京这个曾经扼华东地区唯一过江通道的交通枢纽的相对重要性下降，以及随着国家区域发展战略重点向沿海和环渤海地区转移，南京在国家区域发展战略中的地位越来越边缘化。在国家新一轮区域发展布局中，以天津滨海新区为窗口的环渤海地区、东北地区成为国家新的增长极，成都、重庆、武汉、长株潭地区成为国家新的综合改革实验区，省内的沿海开发战略、西部的安徽皖江城市带规划的实施，将会吸引更多的发展要素，对南京加快发展形成更大的压力。3.2.2 局部地区城镇发展突破规划结构2
21、000 年南京城市总体规划调整后，南京市相继实施了郊县行政区划调整：江宁县撤县设区、江北两区两县合并为两个区。调整后的江宁、浦口、六合三个区成为南京主城工业搬迁和新增工业的主要空间。尤其是江宁区因临近主城，交通比较便捷，很多地区的发展突破了现行总体规划的布局。如禄口地区随着禄口国际机场对周边地区的辐射带动作用越来越大，出现了相关物流和先进制造业的集聚；汤山镇依托优质的温泉资源，在强大的度假休闲需求的带动下，休闲和旅游度假功能得到快速发展；依托良好的沿江岸线和省级开发区条件，江宁镇的产业集聚能力越来越大。此外，江宁进行了区内行政区划调整，以汤山、禄口和江宁镇为核心合并了周边几个乡镇，为中心镇发展
22、集中了大量的优势资源。在上述因素的推动下，汤山、禄口和江宁镇的发展定位发生了变化，区里在概念规划的指导下按照现行总体规划的新城的功能和规模进行规划和控制，在空间结构上对现行总体规划作了局部调整。在主城加快工业搬迁、江宁经济开发区不断扩张和南京很多大学扩招异地新建大学城的推动下，在现行城市规划确定的一般生态控制地区建设了秣陵、淳化、江宁大学城、以及上坊、麒麟等功能组团，规划确定的绿色生态网架部分已经被建设用地所蚕食，城市规划确定的组团式格局已经受到一定程度的影响。南京主城与东山新市区以及与新尧等地区的隔离绿带已经不清晰甚至实际上已不存在。3.2.3 土地利用仍然比较粗放近年来，南京城镇在快速拉开
23、框架的同时，由于城镇拓展速度较快，省级以下工业园区布局较多且规模小、布局分散，造成城镇拓展方式比较粗放，土地利用效率较低。据统计，2009 年底，全市城镇建设用地 862km2，人均建设用地（包括镇）139.7m2/人，其中近期重点建设的新市区达到 178m2/人，新城达到 285m2/人，远远超出国家规定标准。2009 年底，第二、三次产业地区生产总值 4101亿元，地均二三产在地区生产总值仅为 4.8 亿元/km2，而2005 年深圳为7亿元/km2。部分郊区地均产出只有 23 亿元/km2，远低于全省平均水平；省级以下工业园区有 24 个，平均规模为3km2，地均产出南京市城市总体规划实
24、施评估及相关思考程茂吉 王波932011.4 现代城市研究只有 2 亿元/km2，平均容积率只有 0.4，土地利用效率很低。主城城中村也有较大规模，平均容积率只有 0.77。3.2.4 历史文化保护和环境的压力仍然较大南京新区的加快建设虽然一定程度上抑制了老城的进一步集聚，2000年后的主城人口增长速度有所减缓，但由于新区还未形成完善的综合配套功能，对主城减压效果不明显，人口总量由 2000 年的140.5 万人增加到 2007 年的151.3 万人。老城的环境和交通压力不断加大，老城原有的空间尺度和肌理不断发生改变，老城整体的历史风貌已发生一定的变化。主要原因是：长期以来，南京老城是城市的政
25、治、经济和文化中心，也是南京历史文化保护的中心，两个中心的重叠，客观上老城仍然是南京目前最有吸引力的地区，加上目前各区开发多采用“就地平衡”的政策，造成老城的开发强度较高，吸引的人口越来越多。南京是产业结构比较重的城市，石油化工、钢铁冶金等重工业规模大、比重高，废水、废气排放量大，对城市环境的影响相对较大。2007 年，在全国109 个重点监测城市中，空气环境优良天数占全年比例，南京的排名为71位。尤其这些重点企业大多处于主城的上风向，对城市空气环境质量的提升造成较大影响。江南地区的主城内和新尧地区仍存在有分散的小化工企业，对城市的环境质量造成很大影响，甚至对城市安全造成较大潜在危害。3.2.
26、5 公共交通的先导地位尚未真正确立在区域交通骨架基本形成、城市道路交通建设取得历史性突破的同时，南京的城市交通问题仍显得日趋严重，主要原因是公共交通优先的政策没有真正落实。首先，交通与城市土地利用互动与引导不够，主城新区通道建设相对滞后，跨江交通仍然压力较大，河西、仙林等外围片区功能单一，向心交通和潮汐交通日趋强大，跨区通道紧张状况不断加剧。机动车总量快速增长与城市交通容量矛盾突出，老城及中心区交通过分集中，路面交通日益恶化，拥堵时段由上下班高峰向工作日全天候转变。其次，轨道交通建设力度不够，公交优先措施不到位，长距离公交运行速度和效率很低；干道公交站点设置不合理，可达性较差；与城市其他交通方
27、式之间缺乏有效的换乘系统。公交场站建设瓶颈长期得不到有效解决，影响地面公交的可持续发展。4 总体规划实施存在问题的原因分析产生上述问题的原因，既有规划编制和实施的背景发生变化，也有城市规划本身存在的前瞻性、可操作性不够的问题，更有城市规划实施的体制机制不配合，影响城市规划实施的效果。4.1 规划外部原因4.1.1 城市发展方向与重点未形成共识制度因素在城市规划中一直被假定为可以被忽略的外在变量。根据新制度经济学的分析，所有市场上的主体都是自利的，但政府却是例外，它应当是公众利益的代表，其责任是保持社会公正。实际在某种程度上，政府尤其是地方政府在当前的分税制体制下，往往是带有盈利目的的。城市总体
28、规划确定了“一城三区”的近期发展方向和重点。但在实际的操作过程中，城市发展方向与重点并未形成高度共识，仍然存在“一城三区”外其他地方的低效拓展，甚至突破规划进行建设，其中制度因素起着至关重要的作用。各区县实际上是财政独立的经济实体。城市总体规划的本质是资源的分配。在总体规划层面规定谁应当保护，谁应当发展，实际上决定了未来各区县的发展机会。如果城市总体规划提出重点发展一个方向，实际上就意味其他方向发展机会的丧失。除非总体规划能够设计出一种新的机制，使各区都能够分享空间优化带来的好处，否则，城市总体规划确定的发展方向就会落空，必然会呈现目前南京多方向发展的局面。4.1.2 相关考核制度与配套政策不
29、匹配目前较为均质的考核体制，忽视区县之间的资源禀赋差异和总体规划确定的不同空间功能，是造成总体规划实施空间布局分散、局部地区屡屡突破规划的重要原因。由于采取经济指标层层分解的办法，各个区县经济增长的压力都很大，造成各个区县、各个镇街都要有产业发展空间，形成各个地区竞相建设工业开发区的分散发展局面，与城市总体规划确定的功能定位相冲突。典型的如很多位于规划的生态廊道地区的乡镇搞起了开发区，侵占了城市生态绿地和组团隔离绿地，城市布局出现蔓延态势。此外，如大量空间为历史文化保护区的秦淮区、玄武区，由于历史文化保护的投入较大，产生的经济效益周期很长，短期内又缺乏市级财政的转移支付，但由于要完成一定速度的
30、经济增长任务，他们要么希望规划给予更多的产业用地，要么对历史地段采取推倒重来式的改造，以获得更多的发展空间。其他城区为获得产业发展载体，也主要通过对老城区的改造来实现，由于改造的强度很大，老城交通压力越来越大，对保护历史风貌的要求造成巨大冲击，这也是规划提出的疏散老城政策很难实施的重要原因。4.1.3 行政管理体制的变化对城市空间的冲击为进一步推动南京中心城市的发展，南京市于 2000 年和 2002 年分别进行了江宁撤县设区和江北地区两县两区合并为两个区的行政区划调整。为加快三个新区的发展，三个区在一定时间内保留了部分县的管理权限，在城乡规划建设方面具有一定的县级自主权。在这样的政策基础上，
31、为寻求更大的发展空间，江宁充分利用城区大学、大单位搬迁的机会和禄口机场快速发展的效应，在原来总体规划确定的重点镇基础上规划了相当于总体规划新城规模和功能的城镇单元，按照新城的标准进行建设，规模超出现行总体规划规定的规模，在产业发展和城镇建设上确实有所进展，对提升南京经济总量起到了较大得与失GAIN AND LOSS94 现代城市研究 2011.4作用，在这样的背景下，市有关主管部门也不得不予以默认。4.1.4 城市发展阶段和发展背景的变化随着城市发展阶段和发展背景的变化，现行总体规划在一定程度上表现出一定的不适应性。2001年以来，从国际层面看，随着我国参与国际经济活动的加深，先进制造业和部分
32、服务外包业加速向发展中国家具有廉价高素质劳动力资源的城市转移，对城市拓展新的产业空间提出新的需求；从国内看，随着经济的持续快速健康发展，城市的拓展速度远远快于规划预期，面对一系列公共卫生和资源环境危机提出了科学发展观的要求，对城市发展中如何更加注重土地节约利用和生态环境保护提出了更高的要求，而现行总体规划这方面的应对不够。随着南京经济发展进入工业化中后期，小汽车加速进入家庭，居民的交通方式发生重大变化，越来越多的居民追求郊区低密度住宅，大型物流和商业设施在郊区布局，城市的郊区化推力加大，现行总体规划对这方面的需求预计不足，在生态空间和郊野空间的规划安排上偏理想，对如何适度兼容和发展休闲设施考虑
33、不足。4.2 规划内部原因4.2.1规划本身的阶段性和局限性由于认识的有限性和知识结构的差异，无论那个规划师都难以全面认识城市发展中的问题。如在快速城市化进程中，即使用多种方法来预测城市人口规模，但预测的结果依然与未来发展情况相差较大，因而出现实际人口规模大大超过规划预测人口规模的现象；如对私人小汽车快速增长预计不足，造成规划对公共交通的重视不够，在轨道交通和公共交通设施安排上考虑不够充分。城市发展中的超出原来总体规划预计的重大事件也是影响城市发展方向的主要原因。如南京为举办“十运会”按时完成赛事主场馆建设，调整了原河西地区规划，将原地区中心向南调整了2km 左右，围绕赛事主场馆规划了一批区域
34、性商务办公设施，逐步发展成为南京的新城市中心，对现行河西地区规划结构有一定调整。再如，随着主城内大校场军用机场的搬迁、京沪高铁和南京南站的建设，使主城的范围有所扩大，并使主城南部的用地功能带来较大的变化，这是现行总体规划编制过程中没有充分预计到的。4.2.2 对于开敞空间的处理过于理想南京是一个组团布局城市，组团之间是生态廊道和隔离绿地，但建设中出现了局部生态廊道被侵占的现象，除了行政区划调整不到位和考核机制简单化以外，总体规划忽视生态廊道地区行政主体追求经济发展的心态，在几百平方公里的廊道内禁止进行任何开发建设的规划思想太理想化了，难以实现。由于部分生态网架的用地紧邻城区，因区位条件的改善和
35、基础设施条件的提升，带来土地增值和建设的动力，规划如何适度考虑土地的区位价值，允许建设一些城市必须的功能设施缺乏引导。规划对生态廊道内如何在确保生态系统结构和生态环境质量的基础上，兼顾到生态廊道内区县或乡镇经济发展的要求，是否可以进行某些功能一定密度的开发建设研究不够，也客观上造成规划的被动。4.2.3 对于规划实施的公共政策缺乏深入研究城市总体规划作为城市一项重要的公共政策，在现行总体规划编制的2000 年前后这种意识并不是很强，对如何实施城市总体规划的目标和意图，如何运用公共政策手段上重视不够。总体规划为优化城市空间布局、加强老城保护等问题虽然在行政区划、考核体制等方面提出了政策建议，但是对于如何转化为具体的实施行动缺乏深入研究。国务院批准的南京城市总体规划，是框架性和原则性的宏观规划，如何在总体规划的指导下，加强地区控制性详细规划和专项规划方面的深化工作，将总体规划转化为具有实际操作指导意义的法律依据，总体规划对刚性内容和弹性内容引导和规范不够，也造成存在局部规划突破总体规划的现象，影响总体规划的实施效果。南京市城市总体规划实施评估及相关思考程茂吉 王波图18 南京规划生态廊道中的乡镇952011.4 现代城市研究