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1、国家治理现代化进程中的国家审计：制度保障与实践逻辑刘家义摘要：国家审计是为 满足国家治理的客观需要而产生和发展的，是国家治理体系中的一项基础性制度安排。从制度属 性、法律地位和职能作用分析，国家审计是国家治理的基石，是推动国家治理现代化的重要保障。在新的历史时期，国家审计 要适应全面深化改革和全面推进 依法治国 的新形势、新要求，加 快完善审计制度，推进审计监督全覆盖，全面提升审计能力，更加 有效地发挥审计的职能作用，推进国家治理体系和治理能力现代化。关键词：国家审计国家洽理国家治理能力依法治国作者刘家义，中华人民共和国审计署党组书记、审计长（北京）。“理论在一个国家实现的程度，总是取决于理论
2、满足这个国家的需要的程度。”我国审计机关成立之初，审计职能主要定位在查错纠弊，后来提出审计是公共资金、国有资产的守护者，进而认识到审计是民主法治的产物和推进民主法治的工具，是国家治理大系统中的一个“免疫系统”。这是在不同历史发展阶段、从不同角度认识国家审计的职能作用所作出的概括和总结。这些认识对于促进我国审计工作更好地适应经济社会发展需要，推动我国审计实践不断向前，起到了积极作用。党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。十八届四中全会提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。那么，
3、国家审计在其中承担什么任务？职能是什么？实现职能的方式是什么？审计工作未来的着力点是什么？这些问题都是在新的历史阶段充分发挥国家审计职能作用须深人研究的。关于国家审计与国家治理的关系，笔者在论国家治理与国家审计一文中已有所论述。在此基础上，本文对国家审计在推进国家治理体系和治理能力现代化中的马克思 恩格斯选集第卷，北京：人民出版社，年，第页。参见刘家义：论国家治理与国家审计，中国社会科学年第期。？国家治理现代化进程中的国家审计：制度保障与实践逻辑职能作用作进一步的研究探讨。一、制度基础：国家审计在国家治理中的职能作用职能是指人、事物、机构应有的作用或功能。研究一个组织的职能，就是要考察其在整个
4、社会发展和治理体系中所处的地位，具有什么样的作用或功能。社会的发展要求国家审计作为国家治理体系中一个具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，发挥国家治理基石和重要保障的作用。一般而言，“基石”是指作为建筑物基础的石头，通常比作事物的支撑基础或中坚力量，具有稳固性、有足够的承载力、抗变异变形等基本特质。我们这里讲国家审计是国家治理的基石和重要保障，并非唯一性，也非排他性，而是基于对国家审计的制 度属性、运行方式和所发挥作用分析得出的。具体可从以下几个方面理解：（一）国家审计是国家治理体系中的一项基础性制度安排国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。从政治学角度分析，治理体系
5、就是关于国家权力结构的配置，即规范权力运行、管理国家并维护公共秩序的一系列制度安排；治理能力则体现在国家权力的运行过程中，即运用国家制度来管理社会各方面事务的能力。在上述两方面，国家审计具有特殊地位并发挥重要作用：一方面，作为国家权力体系的重要组成部分，可以发挥有效制衡机制的作用；另一方面，通过发挥“预防、揭示、抵御”功 能，能够全方位提高国家权力运行的成效。依据和运用制度来治理经济社会各项事务，是现代化国家治理的重要特征和本质要求。国家审计也是国家治理体系中的一项制度，而且国家审计的制度属性及角色分工，决定了其处于国家治理的基石和重要保障的位置。第一，国家审计是宪法这一国家根本大法确立的制度
6、安排，在法律地位上体现出其稳固性、强制性和权威性。“法令行则国治，法令弛则国乱。”？法治就是依据法律实施的国家治理，是国家治理体系和治理能力现代化的重要依托。从职权法定的角度理解，国家审计是国家治理的基石主要基于三个方面：首先，国家审计的职责和地位是由效力最高的宪法文本固定下来的。世界上大多数国家都将国家审计写入宪法，赋予了国家审计更为超然的宪法地位。其次，国家审计是法治精神的重要一个国家的公共制度可分为基础制度、基本制度和具体制度。基础制度犹如盖大楼打地基一样，追求耐久性；基本制度类似大楼的框架结构，强调稳定性；具体制度犹如房间的功能性装修，追求适应性和 有效性，可因势因时作适应性改 变。（
7、参见燕继荣：现代国家治理与制度建设，中国行政管理年第期）王符：潜夫论？述赦。？中国社会科学年第期体现和依法执政、依法行政的重要承载，国家审计制度是国家法治体系的组成部分，审计法制建设是国家法制建设的重要内容。审计监督权是宪法确立的，审计的依据、程序和标准都是法定的，必须坚持客观公正地依法审计。纵观世界各国发展历史，审计能很好发挥作用的国家，其法治化程度通常也比较高，国家治理的水准也比较高，反之亦然。再次，国家审计要为维护和促进法治发挥应有作用。审计通过监督法律法规贯彻执行情况，依法严肃查处各种财经违法违纪问题，维护法律的权威和尊严，确保经济社会在法治化轨道上运行发展；通过深人分析现行法律法规执
8、行中存在的漏洞和问题，提出立改废释的审计建议，促进法治体系完善。所以，国家审计属于基础性制度范畴具有坚实的法律基础，是法定的、稳定的和长期的。第二，国家审计是国家治理体系健康运行的一个内生“免疫系统”，能够防止权力滥用和治理失效，这在功 能上体现出其抗变异变形的特点。首先，国家审计是国家治理内生演化的结果。这种内生性主要体现为“国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向，国家治理的模式决定了国家审计的制度形态”，国家审计内嵌于国家治理的体制机制各个层面，为构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系提供重要基础。其次，国家审计通过跟踪监督公共资金和公共权力 的运行，不
9、仅能够防止权力滥用，还可能及时查明各项治理政策和决策落实情况，为决策部门提供客观、翔实、可靠的信息，促进各项决策部署在政策取向上相互配合，在实施过程中相互促进，在实际成效上相得益彰，最大程度地发挥好治理的整体合力 和综合成效。再次，国家审计可以有效增强国家治理系统的“免疫力”。国家审计独有的预防、揭示和抵御功能，能够预警和预防经济社会运行中的风险隐患，能够反 映真实情况和揭示存在问题，能够通过促进健全制度、完善体制、规范机制来抵御经济社会运行中的各种“病害”，推动经济社会全面协调可持续发展。第三，国家审计是国家治理权力制衡机制的一个重要方面，是国家治理系统不可或缺的组成部分，这构成了其稳固性的
10、基本逻辑。在政治学研究中，权力和权利的关系问题是国家治理的根本问题。总体来说，权力应遵循“法无授权不可为”的原则，权利则遵循“法无禁止即可为”的原则，即对“权利”要保护、维护，对“权力”要限制、监督。同时，政府部门通过行使公权力来履职尽责还要遵循“法定职责必须为”的原则。只要存在国家活动和国家治理，就必然离不开公共权力的配置和运行。一般而言，权力配置应遵循分权制衡、权责匹配、民主法治等基本原则，形成决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，确保有权必有责，用权受监督。在权力配置过程中，国家通过法律形式把公共资源、公参见刘家义：论国家治理与国家审计，中 国社会科学年第期。刘
11、家义：论国家治理与 国家审计，中国社会科学年第期。？ ？国家治理现代化进程中的 国家审计：制度保障与实践逻辑共财产、公共资金等的配置、管理和使用的权力 和责任，授权给某些公共权力机构及其具体执行人，又通过法律授权另外一些独立机关对公共权力的运行予以监督和制衡。其中，国家审计是承担权力制衡职能的一个重要方面。从系统论的角度理解，在国家治理的决策系统、执行系统和监督控制系统中，国家审计属于监督控制系统范畴，服务于决策系统，承担着对执行系统实施监督和约束的职责。正如世界审计组织在利马宣言中指出的：“审计本身并不是一种目的，而是监督系统中不可或缺的一部分”。作为一种控制机制，审计旨在“减少因官员不称职
12、或欺诈所造成的错误和弊端”。审计作为权力制衡的重要工具，其核心要义正是通过监督控制和反馈信息，来维持国家系统的良好运行，从而满足国家治理的需求。从历史发展看，包含国家审计在内的国家监督活动几乎与国家同时产生，成为国家实现其职能的重要条件之一；而国家审计的职能范围和发挥的作用，以及基于此建立的国家审计制度，也是由国家政治制度决定的。无论国家政治制度在不同时空如何切换，国家审计制度都始终与之相适应，其稳固性不言而喻。上述分析表明，国家审计是国家治理体系中的一项基础性制度安排，是保障国家治理各方面制度正常运行并发挥作用的基石之一，也可以说是国家治理中一项重要的、不可或缺的“制度性基础设施”（）。（二
13、）国家审计是提升国家治理能力 的重要力量国家治理能力是运用国家制度体系和其他要素管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理能力反映国家治理体系运行的绩效，是衡量一个国家治理水平高低的外在表征，也是检验一个国家治理体系是否科学、合理的重要标识。这里所说国家审计是提升国家治理能力的重要力量，有两层含义：一是国家审计能力是国家治理能力的组成要素，是国家治理能力的具体体现之一；二是国家治理能力决定了国家审计能力，同时国家审计又是推动国家治理能力提高的重要力量。这主要是由审计监督的独立性、全面性、专业性等特征决定的。正如预算学家凯顿（）在划分财政历史阶段时
14、，特别阐述人类从“前预算时代”进入“预算时代”的一个重要标志，就是建立起对杰里沙利文等：蒙哥马利审计学（上），蒙哥马 利审计学翻译组译，北京：中国商业出版社，年，第页。参见 胡鞍钢：治理现代化的实 质是制度 现代化：如何理解全面深化改革的总目标，人民论坛年第期；王绍光：国家治理与基础性国家能力，华中科技大学学报（社会科学版）年第期。习近平：切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来，人民日报年月曰，第版。？中国社会科学年第期政府财政的全面的、专业的、独立的审计体系。第一，国家审计的独立性。公共权力天然地有着自我膨胀的倾向。在现实中，权力膨胀主要表现为部门、地方、团体的“本位主义”，倾向于拓展自
15、身权力、扩大事权范围、增加预算支出，出现“政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益个人化”等不良现象；还有的在国家治理过程中各自为政、设置藩篱，阻碍信息流通，甚至“画地为牢”。所有这些都必然损害国家治理机能，削弱治理能力，影响治理效能。为此，实现国家治理体系和治理能力现代化必须“攻克体制机制上的顽瘴痼疾，冲破利益固化的藩篱”。在国家治理体系中，国家审计机关享有高度的独立性，如我国宪法和审计法等规定，审计机关依法行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。同时，由于审计机关不具有其他任何决策权，不承担具体的行政管理职能，也就意味着审计机关作为公共利益的捍卫者，能够超脱既得利益的羁绊。
16、审计机关通过依法、独立行使审计监督权，能从宏观、全局和整体的角度来把脉现状，深刻揭示体制、机制 和制度性问题，提出健全法制、改革体制、完善制度、防控风险的审计建议，成为促进良治的重要力量。第二，国家审计的全面性。这是宪法和 审计法等法律规定的，也是国家治理现代化的客观需要。国家审计的全面性，首先体现在审计对象的广泛性和普遍性，即贯穿于国家治理的全领域。只要涉及公共资金、公共资产和公共资源的使用和管理，涉及公众利益，就必须接受审计监督。从这个意义上讲，审计监督基本涵盖国家经济、政治、文化、社会、生态文明治理的各个领域，涉及改革发展稳定的各个方面。从治理要素的视角看，国家治理涉及的无外乎人、财、物
17、（资产）、事，治理就是对这些要素的综合运用、管理和控制，而权力和责 任则体现在每个要 素上。国家审计的全面性，其次体现在审计作用上，即国家审计通过依法、独立行使审计监督权，着力反映公共资金使用、公共权力运行和公共部门履职尽责情况，促进理好财、用好权、履好责，并在此基础上促进完善管权、问责、用人的制度机制。国家审计的全面性，还体现为现代国家审计由传统的合规性审计、逐步拓展到绩效审计，审计的视野延伸到公共资源管理的完整链条，即由“投入一过程一产出一成果一影响”诸要素构成的全过程。这种全面性也决定了国家审计成为国家治理的重要力量。第三，国家审计的专业性。国家审计是一种专职和专业监督行为。其一，不同于
18、有关部门由自身行政管理职能派生、衍生的经济监督职责，审计是一项专职化监督，“明法审数”，通过依法对公共部门和单位进行审计监督，以事实为依据，以法律为准绳，确保客观公正地揭示和反映问题。其二，审计监督的专业性特点还体现，“ ，”，加强对改革重大问题调查研究提高全面深化改革决策科学性，人民日报年月曰，第版。？国家治理现代化进程中的国家审计：制度保障与实践逻辑在其坚持“两手抓”原则，一手抓揭露和查处重大违法违规问题和经济犯罪案件，即针对现实中多数腐败舞弊都与资金、资产、资源紧密 相关的情况，审计监督始终紧盯国家“钱袋子”，最能发现国家资金、资产或资源遭到侵害等问题，能够及时有效地揭露违规违纪违法行为
19、并移交有关部门查处；一手抓促进健全法治和改革完善？体制机制制度。前者重在治标，后者重在治本，两者都统一于保障国家良治。其三，充足的专业知识储备、丰富的实践经验积累和良好的组织协调能力是对审计人员的要求，其中精通查账、熟悉财政财务和相关业务管理知识更是必备的基本素质。通过对被审计单位和事项的资金流、业务流、物资流、信息流的审计，不仅要摸清情况、查找问题并予以深刻揭示，还要能够研机析理提出具有针对性的审计建议。（三）国家审计是国家治理现代化的重要保障国家治理现代化，包括国家治理体系和治理能力的现代化。一个现代化的国家治理体系和国家治理能力应满足几个基本条件：形成和维护良好的治理秩序、有效抵御治理中
20、的各种风险、实现良好的治理效能。其中，良好的治理秩序是基本前提和实现途径，风险抵御是基本要求和保障，实现良好的治理效能则是目标追求。从法定职责和工作机制看，国家审计能够摸清真实情况、反映突出问题、及时查错纠弊、揭示风险隐患、找到体制机制障碍和制度性缺陷，并推动问题的及时有效解决，从而为国家治理提供有力的保障机制。第一，国家审计是维护国家治理秩序的重要保障。“立治有体，施治有序。”形成并维护良好经济社会秩序是国家治理的根本要求，是基本前提也是实现途径。早在战国时期，墨子就提出“一同国之义”的观点，认为一国之内只能有一个标准，国家的根本职能在于为了制止人们各行其是而产生的混乱。规范法学派的代表人物
21、凯尔森则指出：“国家是由国内的（不同于国际的）法律秩序创造出的共同体。国家作为法人是这一共同体或构成这一共同体的国内法律秩序的人格化。”？国家审计保障国家治理秩序的功能，主要体现在：其一，国家审计通过监督和制约行政权力运行状况，对违反国家财经法纪的行为予以深刻揭露、严肃查处，推动健全责任追究和问责机制，促进依法行政、依法管理行政事务。其二，国家审计通过监督 市场经济规则执行状况，及时揭示有违市场规则的行为，查错纠弊、防范经济风险，维护市场经济秩序。其三，国家审计根据法律规定，代表广大人民群众、代表纳税人监督政府及各部门单位、国有资产管理使用单位的履责情况，并向人民报告，有利于提高行政机关对人民
22、负责的程度。特别是通过审计信息公开，依法将审计结果和审计查出问题的整改情况及时向社会公告，能够有效保障公民的知情权、参与权，调参见冯友兰：中国哲学简史，赵复三译，北京：三联书店，年，第页。凯尔森：法与国家的一般理论，沈宗灵译，北京：商务印书馆，年，第页。？ ？中国社会科学年第期动社会各方面参与国家治理的积极性，从而为实现社会公众的“参与式治理”提供很好的基础和保障。第二，国家审计是防控国家治理风险的重要保障。良好的风险防控能力是国家治理的基本要求。当前我国改革发展正向经济、政治、文化、社会和生态文明建设“五位一体”统筹协调发展转变，国家治理的复杂程度加深，治理涉及的领域越来越宽，治理的内容越来
23、越丰富，治理的风险也在增加。国家治理的重要目标之一就是将公共风险尽可能控制在最低程度，以确保国家安全和经济社会可持续发展。国家审计以其独有的地位优势、组织制度优势和技术方法优势，能够及时识别风险、揭示重要的风险领域，并提出加强风险防控的措施和建议；同时能够从宏观和全局来分析问题，提出建议，为防范化解整体性系统性风险、维护国家安全提供科学的决策参考。第三，国家审计是提升国家治理效能的制度保障。治理效能是治理现代化程度的重要衡量，国家治理的重要目标就是要将国家制度的优势转化为治理效能。国家审计是提升国家治理效能的制度保障：其一，通过对政府预算的分配、执行、资金使用和管理等情况的审计监督，促进提高财
24、政资金的运用和管理能力，提升预算单位的预算执行能力和财政资金使用绩效。其二，通过对政府工作的经济性、效率性和效果性进行审计监督，促进行政部门运行绩效的提高，并由此带动其行政管辖行业或领域提质增效。其三，国家审计在查处各类问题的基础上，能够对产生问题的原因，从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从微观到宏观进行深层次分析，提出改革体制、健全法治、完善制度、规范机制、强化管理、防范风险的建议，从而促进国家治理宏观绩效的提升。综上所述，从国家审计在国家治理体系中的定位看，国家审计是宪法和法律确立的一项基础性制度安排，是权力制衡机制的重要方面，是监督控制系统的组成部分；从国家审计与国家治理其他方面
25、的关系看，国家审计通过独立公正地核查国家治理各领域各类经济活动的真实性、合法性、有效性，摸清真实情况、揭示风险隐患、反映突出问题、分析体制机制性障碍和制度性缺陷，并推动问题的及时有效解决，即发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，对治理体系中其他子系统的规范和高效运转提供基石支撑和重要保障作用；从国家审计发挥作用的机理看，国家审计具有全面性、专业性、经常性等特点，其监督作用和影响是全方位、全过程和全局性的，是提升国家治理能力的重要力量，是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。一般认为，“参与式治理”（）是 指与政策有利害关系的公民个人、组织和政府一起参与公共决策、分配资源、合作治理的过程
26、。？国家治理现代化进程中的国家审计：制度保障与实践逻辑二、实践发展：国家审计职能作用的历史演进及国际比较从人类社会文明的历史演进过程分析，国家审计是为满足国家治理的客观需要而产生和发展的，国家审计始终与国家治理紧密相联。在不同的历史时期，国家治理需求、目标和模式不同，国家审计肩负的历史使命也不尽相同。国家审计的职能范围、发挥的作用适应国家治理的客观需要而发展和调整。但从根本上讲，都是通过审计监督，实现对权力运行的监督制衡，实现对治理过程的良好监控、对治理绩效的实时跟踪、对治理问题的及时揭示反映、促进对治理制度机制的改革和完善，从而推动不断完善国家治理。中国国家审计源远流长，伴随着国家治理的兴衰
27、成败，国家审计也历经沧桑、蜿蜒发展（见下表）。中国国家审计发展情况表时期国家治理状况审计制 度相关规定及审计理念与做法官听审计制度东周时期，颁布效律等专门性审崇尚礼治，开启华夏西周设宰 夫一职，掌 治 朝之法，计监督律法。管仲提出：“计凡付终，文明，开创礼仪之邦。叙群吏之治，以正王及三公、六务本饬末则富；明法审数，立常备则卿、大夫、群吏之位。能治。”承秦制，推行中央集级御史监察制汉朝权，推崇内法外儒、度中植人审计监督，开启了“职礼法融合的治国方略。无不 监、无所不纠、监审合一”小乙，畏监首乙的审计模式。谷曲设口察以一之。实行“中书主受命，比部审计制度颁布比部格、比部 式等专门审门下主封驳，尚书
28、主比部独立于财政，专职从事审计计律法，对审计范围、内容、程 序、施 行”三省六部制，监督并具有一定司法权限，与 御时间、方式、结果处理等 都有明确规决策权、执 行权、监史、三司共同形成“比部专审、定。新唐书：“访察 精审，弹举必督权分设制衡，创贞御史兼审、三司内审”的 国家审当，为纠正之最；明于勘复，稽失无观之治、开元盛世。计监督体系，堪称完备。隐，为勾检之最。”坦普且弗闭笛炝丨元丰年间，曾规 定“钩考隐漏官钱，宋朝封建社会商品经济 发“审计”命名 的专职审计机构，范展的 鼎盛时期。围覆盖皇 室、军队、群 吏 等，功能拓展至决策咨询。职审计机构，实行问监审合一。都察院、六科给事中颁布大明律、御
29、制大诘，审计法明朝：兼职行使审计权力，前者纠劾百治趋于弱化。明中后期，令科道官互司，考核百官，提督各 道；后 者碰察、纠举，导致纷争不已气期政冶掌侍从、规谏、补阙、拾遗、稽腐败、社会胃。察百司之事。参见李金华主编：中国审计史第卷，北京：时代经济出版社，年。？中国社会科学年第期续表时期国家治理状况审计制度相关规定及审计理念与做法都察院审计制度雍正年间颁行大清律集解，都察院袭明制，君主专制空前沿袭明朝监审合一的审计模式，统一行使审计监督权。清末五大臣强化。中后期政治僵都察院（雍正元年（ ）合并奏请改定全国官制以为预备立宪折清朝化、文化专制、思想停六科给事中）统一行使审计监督称：“考各国财政，均操之
30、户部大臣，滞、闭关锁国。清 晚权，负责弹举官 邪，敷陈治道，而监督之者则 为国会及会计检査院。期，审计流于形式。稽考 庶 政，刷卷审查、巡盐、巡此院之职务，殆与司法裁判同为独立漕等。之性质，故能破除一切弊端。”革蓝察院审计制度中华民国宪法（ ）明确规定了民初，曾独立设置与行政、监察、审计的法律地位和审计机关的职责。司法等并列的审计院，后将审计据此，民国时期先后颁布了四部审计审合一制度。审计工作有力支持考试、监察五权分立的政治思想，为了国民革命雜日战争。独立审计、依法审计奠定了細。审计委员会制度年省港罢工委员制定审计局中国共产党领导中国丁人但：邱命今组织法年，颁布中华 苏维人民历经大革命、土埃共
31、麵中央政府执行委员会审计条新民主赚战争，推翻“三带有审计性质的“清算和罚款”列 为主义时期座大山”，于年第二件大事，即政治上打击地主；强建立中华人民共和国，调审计的政策功能，“保障苏维埃财政中华民族重新屹立于政策的充分执行”；翻审计监督的权世界民族之林。威性，将审计委员会与人民委员会、酿挥了重要紙革命军事委员会规进行社会主义革命和建￥设，完成了社会主义三 年，曾草拟中华人民共麵暂改革开放大改造，经历了全面建续行审计条例（草案），后因学习苏联之前设社会主义的辉煌，也嚣：经验，未能正式颁布。此后，运动式文趑趑鉍气猛，审计兴起，逐渐偏離治轨道。“贿”等运动式审计形式存在。中 国特色社会主义审计制度由
32、困怒抹奸八势辟助审计制度成为国家的一项基础性兆年宪法对审计监督作出规定，标安计机在？法治、志中国特色社会主义审计制度诞生。推动 改革、促进发展、维 护 安全年实施审计法，标志着国家等方面发挥了重要作用，在国家审计监督工作步人了法制化轨道。宪治理这个大系统中，发挥着保障法、审计法、审计法实施細、国家经济社会健康运行的“免疫预算法等，共同构建了较为完善的系统”功能，同时走出国门参与审计法律规范体系。全球治理。（）中国国家审计演变的历史进程古代与近代的国家审计及其职能据史籍记载，中国古代曾 以“考、听、计、勾、稽、比、磨、勘”等用语来表？国家治理现代化进程中的国家审计：制度保障与实践逻辑述“审计”活
33、动，反映出“审计”在漫长历束进程中的不同形态。商周时期，周 朝统治者崇尚“礼治”，以“正王及三公、六卿、大夫、群吏之位”为治理目标。为此，在官计制度中设立宰夫，执监国家治理朝政的法令仪轨，宰夫在审计监督活动中以“掌治朝之法，叙群吏之治”为基本职责和治理目标，查出问题后，不仅可以越过小宰呈报太宰，还可以直接呈报周王。在秦汉时期，统治者崇尚“大一统”，以加 强中央集权为治理目标。由此建立了一套包含御史审计制度在内的，具有高度权威性的监察系统，体现了维护中央集权的治理导向。其在中央、郡、县三级御史监察制度中植入审计监督，开启了跨越数千年的“职无不监、无所不纠、监审合一”的模式。到了唐宋时期，中国封建
34、社会“盛世”之一的唐朝以政治开明、经济繁荣而享誉世界。审计制度也伴随着政治制度的改革得以发展，形成了“比部专审、御史兼审、三司内审”的审计体系，设立了完全独立于财政机构户部，专门从事审计监督并具有一定的司法权限的专职审计机构比部；强化了御史的审计监督职能；形成了户部、度支、盐铁三司“自勾”的内部审计制度，有力促进了 国家财政管理。到南宋时期，专勾司改名审计司，也称审计院，这是我国第一次以“审计”命名的专职审计机构。明清时期，政治环境总体上趋于封闭，君主专制色彩较为浓厚，君主专制空前强化。明洪武二十三年（），比部建制被撤销，传承千余年的比部审计制度退出历史舞台，实行“监审合一”的科道审计制度。都
35、察院十三道监察御史与六科给事中被合称为“科道官”，延续了一定的审计职能，以迎合皇权专制的需要。晚清时期，为救亡图存，一些有识之士发起洋务运动、维新变法和立宪运动。在预备立宪过程中，曾准备参照德国、日本的政治体制模式，设置独立的审计院，与内阁平行，直接向最高统治者负责。？由于变法运动失败，这次建立现代化审计制度的尝试最终流产。民国时期，南京国 民政府曾设置与政府各部会、监察、司法、考试等机关并列的审计院，后又将审计职权交监察院掌理，实行监审合一体制。在五院制的政权架构下，民 国时期的审计机关独立于政府行政系统之外，处于超然独立的监督地位，在整顿财经纪律、查处贪腐、促进增收节支、保障政府运转等方面
36、发挥了一定作用。但由于长期战乱和后期的特权阶层当道，财政混乱不堪，长期操纵经济命脉的金融财阀以及消耗巨额财政经费的军事部门等特权机构屡屡拒绝接受审计监督，审计越来越难以发挥作用，这成为国 民政府日渐败落的一个重要因素。从中国朝代更迭的历史来看，政权兴衰与包括审计在内的国家监督制度作用发参见李金华主编：中国审计史第卷，第 页。光绪三十二年九月二十日（年月日），清 光绪帝 在裁定奕劻等核拟中央各衙门官制谕中称：“其应行增设 者，资政院为博釆群言，审计院为核查经费，均著以次设立。”（故官博物院明清档 案部编：清末筹备立宪档案史料上册，北 京：中华书局，年，第页）？中国社会科学年第期挥有着紧密联系。政
37、治文明程度高的朝代和时期，其国家权力的制衡都做得比较好。反之，所有由盛而衰的朝代，必然是从包括审计在内的监督职能遭到弱化甚至被废止开始的。周朝能登上奴隶社会的顶峰，享国八百年之久，与其强调分权与制衡的“周官”制度有着必然联系；唐朝登上封建社会的顶峰，以盛世之名享誉世界，与三省六部制确立的三权分治格局也有 着必然联系。反观，明清两朝与上述朝代相比都国运不长。民主革命时期和建国初期的国家审计及其职能在革命战争时期，为了将极其有限的财力用 于保障革命斗争的军事需要，中 国共产党建立了适合不同时期需要的审计制度。闽西苏维埃政权时期，审计工作始终围绕保障反“围剿”军事需要和促进苏维埃政权建设而展开。 年
38、月，闽西苏维埃政府成立后，即成立财政审查委员会，并要求各级政府都要成立财政审查委员会，对财务情况进行审计。年，中央执行委员会下设中央审计委员会，与中央人民委员会、中央革命军事委员会等并列，高度权威与独立的审计机构应运而生。同时，颁布了苏区第一部审计法规中华苏维埃共和国中央政府执行委员会审计条例。在中国革命最艰难的时期，审计监督对促进各项财经预算及政府决策的贯彻落实、促进经费的节约，发挥了重要作用。抗曰战争时期，国家审计监督主要围绕保障根据地抗日需要、促进边区政权建设等中心工作展开。年，陕甘宁边区政府下设审计处，重点对全边区行政机关的预算、决算事项，行政机关的公有物事项，征税、征粮及其他有关机关
39、的收支证据事项，金库收支事项，公产估价变卖事项，公营事业的收支事项以及贪污、舞弊事件等进行审核监督。中央军委还在财政委员会下设审计处，军队审计实行团为初审，旅或军分区复审，师、战略区或总部为决审的“三级三审”制度，在推进开源节流、支持革命战争、防止贪污浪费、严惩腐败等方面发挥了重要作用。解放战争时期，审计主要围绕保障解放战争的需要，为做好全国执政准备的中心工作展开。边区政府审计工作围绕着解决战争所需财力供给而发挥监督保障作用。当时军队团以上各级均设立审计委员会，为确保党和军队始终保持艰苦奋斗的革命本色发挥了积极作用，为全国解放和新中国政权的建立奠定了坚实基础。新中 国成立初期，虽然没有设立独立
40、的审计机关，但是审计监督从来没有停止过。为了争取财政经济状况的根本好转，确保国民经济全面恢复，统一财政收支管理，中央政府要求严格执行预算决算制度、审计会计制度，加 强对财政财务收支的监督。中央财政部设立了审计处，六大行政区、大多数省级政府和一些地市及县的财政部门设置了审计机构或配备了审计人员。年月，财政监察机构开始建立，年前后全国财政监察机构陆续建立。“三反”、“五反”、“四清”等运动在某种程度上也起到了审计和监督的作用。审计机关成立三十多年来在推进国家治理实践中的作用？国家治理现代化进程中的国家审计：制度保障与实践逻辑年，根据中华人民共和国宪法，中国建立了独立的审计监督制度。年月，审计署正式
41、成立，随后省、市、县地方人民政府也陆续设立了审计机关。多年来，中 国特色社会主义审计制度逐步建立起来，审计监督成为党和国家监督体系的重要组成部分，有力地促进了经济社会发展。具体来说，有以下方面。一是发挥维护国家经济安全和社会稳定的作用。首先，通过严肃揭露和查处违法违规问题和案件线索，推动反腐倡廉。据统计，多年来审计移送违法违纪事项和犯罪案件线索万多件，不仅挽回了大量经济损失，也发挥了震慑作用。其次，通过揭示经济社会运行中 的风险隐患，维护国家经济安全。如 审计揭示和反映出财政、金融、投资、国有资产资源等领域以及信息、粮食、环境、社会稳定等方面的一些苗头性和倾向性问题，年全国政府性债务审计就是一
42、个典型。再次，通过对民生资金和资源环境等审计，维护人民群众根本利益。如 审计揭示和反 映的涉及“三农”、城市低收人群众以及教育、医疗、住房和社会保障等民生工程和资金的管理情况，还反映了资源开发利用 和生态环境保护相关政策措施贯彻实施情况，促进了各项惠民及环保政策措施落实到位。二是发挥促进提升治理水平和效能的作用。首先，通过审计增强预算约束，促进提升预算执行和管理能力。从年以来，审计机关每年就年度预算执行审计情况向政府提交审计结果报告，并受政府委托向各级人大作审计工作报告，促进提高预算执行的规范性，推动财政资金的合理配置、规范和高效使用。其次，通过审计实现增收节支，促进提升经济治理能力。自 年以
43、来，审计机关加强对财政财务收支真实合法效益情况的审计，每年直接促进财政增收节支和挽回损失多亿元（不包括年以来查处的重大案件线索的万多亿元涉案金额）。按审计经费计算，每支出元审计经费，取得审计成果多元；按审计署人员平均，每名审计人员每年审计成果 多万元。再次，对治理政策措施执行情况进行跟踪审计，促进了政策落实和治理水平的提升。如对中央八项规定精神和国务院“约法三章”要求的落实情况进行审计，对“三公”经费和会议费管理使用情况进行专项审计，对政府机构改革推进、县级机构运转支出等情况进行专项调查，有力保障了改革顺利推进。三是发挥推动完善治理机制 和制度的作用。强化对权力运行的监督制约，建设廉洁、高效、
44、责任、透明政府，是现代国家治理的重要目标。适应这一要求，国家审计从监督检査财政财务收支人手，以责任履行和责任追究为重点，立足建设性、坚持批判性，为公民参政议政提供真实可靠的信息，并督促政府明确责任、落实责任，以保障国家治理的规范有序。首先，在国家权力体系中发挥权力制约和监督作参见中华人民共 和国审计署：全国政府性债务审计结果（年第号）。参见审计署绩效报告。？中国社会科学年第期用，促进了规范权力运行、强化问责。如经济责任审计制度已成为督促领导干部守法守纪守规尽责、加强对权力运行的监督和制约的重要途径，也成为 干部考核、任免、问责和管理监督重要参考。多年来，共审计领导干部近 万人次，有关部门参考审
45、计结果和建议，对万多人给予免职、降职或撤职等处分，有 多人被移送纪检监察和司法机关处理。其次，通过审计结果公告和信息披露，増强了治理的透明度。从年首次向社会公告“非典”专项资金审计结果开始，全国累计向社会公告审计结果近万篇，特别是近几年，除涉及国家秘密、商业秘密外，全部审计结果均向社会公开，由此大力推动预算公开、“三公经费”公开、审计后整改情况公开，为社会公众了解政府职责履行情况、参与国家治理提供了重要条件。再次，通过审计揭示和反 映体制机制性问题，促进了 国家治理改革完善。据统计，年以来，全国提交审计报告和信息多万篇，推动建立健全规章制度万多项，从而为完善国家治理提供了重要的决策信息和有力支
46、撑。四是发挥促进国家治理法治化的建设性作用。法治 是治国理政的基本方式。法治对现代国家审计最大支撑在于提供了审计机关和审计工作的法律依据，维护国家审计独立性，提供审计的具体标准。我国宪法第条和第条也分别对中央和地方审计机关的设立作出了规定。在审计实践中，注重发挥国家审计推动依法治国、依法行政中的重要作用。近年来，审计中坚决查处有法不依、执法不严、违法不究等问题，及时提出制定、修订法律法规的建议，推动了企业国有资产法、招标投标法实施条例等法律法规的制定完善，有力推动了国家民主法治建设。总体来看，多年来，中 国审计顺应不同发展时期的形势任务要求，始终围绕国家中心工作，自觉融人经济社会发展大局，在中
47、国特色社会主义法律框架内，不断完善审计体制和运行机制，健全审计法律规范，调整审计职责权限，在维护财经秩序，提高财政资金使用效益，推动经济社会健康发展等方面发挥了重要作用。（二）国际比较视野中的国家审计职能作用在西方国家治理的历史发展进程中，各国国家 审计制度在经历了早期萌芽阶段后，也伴随着国家理论、国家形态和国家治理模式的发展而不断完善，日益成熟，年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定和国有企业及国有控股企业领导人员任期经 济责任审计暂行 规 定，标志该制度初步试行；年月，中华人民共和国审计法增加了经济责任审计相关内容，推动这一制度逐步走上法制化轨道；
48、年月，根据党的十七大关于完善经济责任审计制度的要求，中央办公厅、国务院办公厅印发党政主 要领导干部 和国有企业领导人员经济责任审计规 定； 年月，中央七部委联合印发党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则，进一步推动经济责任审计的制度化规范化建设。？国家治理现代化进程中的国家审计：制度保障与实践逻辑对促进国家良治发挥着不可或缺的基石支撑和重要保障作用。在英国，国家审计制度与限制王权的议会制度基本同时代产生。大宪章的签订和议会的成立，为英国审计制度的发展奠定了良好的政治基础。年，英国政府在财政部内设立了国库审计师，并任命了第一任国库审计长（ ）。光荣革命后，英国颁布了权利法案，
49、初步确立了现代意义上的议会制度，为现代国家审计建立创造了较好的政治制度环境。随着英国人民争取财政监督权的推进， 年国库和 审计部法案在伦敦议会通过，这部法案将国家审计从最高专制统治者手中的工具变成为反对专制、追求民主的一把利剑，标志着现代英国审计制度的建立，为英国开启现代国家治理提供了制度条件。英国依据该法设立了主计审计长领导的国库和审计部，此后在年，按照国家审计法设立了英国审计署（），对中央财政预决算、政府绩效、国有资产经营管理及政策执行等进行全面审计，同时帮助各级公共服务部门提高服务能力，对议会负责并报告工作。随着经济社会的发展和政治结构的变迁，英国审计署的职责也在不断调整和扩大。年通过的
50、政府资源 与会计法（）进一步扩大了国家审计的监督范围，着力推动绩效政府和责任政府建设，支持议会对政府问责。近年来，英国审计署每年对政府部门、公共机构和其他团体使用公共资金绩效进行的审计约有余项，绩效审计涉及几乎所有政府活 动。英国审计署 战略规划明确审计更为重要的任务是推动国家发展目标的实现和有效应对环境变化带来的挑战。从发展历程和功 能拓展情况来看，英国国家审计的发展与国家政治结构变迁是紧密关联在一起的。英国国家审计从最初隶属于财政部、监督王室支出，到监督特定政府部门支出，到成为独立的部门并监督所有政府性支出，再到当前不仅监督支出，还就如何更有效地配置资源、防范风险提出建议，国家审计在国家治