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1、E:土地利用总体规划理论、方法与案例基于土地利用规划的生态用地内涵及分类探析白枉,宋娟,金丽 国,曹林(1天津市国土资源和房屋管理研究 中心,天津30 0 0 42)摘要:在分析生态用地相关的研究的特点和不足 的基础上,基于土地利用规划对生态用地的学科范畴、概念 内涵、构成范围进行了探讨;同时在分析已有生 态用地分类的局限性的基础上,建立服务于 土地 利用规划的生态用地分类体系;此外,针对生态用地各类型间的转化开展了控制因素分析,指出应从规范加强生态用地功能评价的角度增强土地利用规划对生态用地的管控能力。关键词:生态用地;土地利用规划;用地分类引言2 0 0 0年,国务 院发布的全国生态环境保
2、护纲要(国发2 00 03 8号)中首次提到了“生态用地”的概念。而2 0 0 8年国务院印发的全国土地利用总体规划纲要(2 0 06一2 0 2 0年)提出“严格保护基础性生态用地,严格控制对天然林、天然草场和湿地等基础性生态用地的开发利用”,“严禁改变生态用地用途,在城镇发展中要提高生态用地比例”,在一共9次提及“生态用地”的概念。但在上述资料 中,均未对生态用地的内涵和外延进行专门的界定 l。目前对于生态用地 内涵的探讨,通常停留在生态学的范畴之内,以分析各类用地的生态功能为基础,研究深度和 尺度上参差不齐,研究成果的适用性较差,与实际的土地管理工作脱离较为严重;同时,生态用地本身应属于
3、“国土”的范畴,对生态用地的探讨不应脱离土地资源管理的学科范畴,而土地利用规划是实行最严格土地管理制度的纲领性文件,是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设和经济建设的重要依据。生态用地规划对于土地利用规划 的重要性是毋庸置疑的,但在现有的土地利用规划程序中,对于生态环境的关注是通过规划后期的环境影响评价实现的,而并没有把对生态用地 自身的评价纳人到规划过程中。此外,在规划过程中,对于生态用地布局 的确定,在政策因素和人为主管因素之外,随意性较强,缺乏科学的理论依据。此外,在土地利用总体规划中,对于生态用地的关注具体体现在对耕地、基本农田的相关规划指标中,在规划 的过程中的体现不够明显。
4、尽管有规划的环境影响评价,但由于其后评价的“补充性”身份,使基金项目:天津市国土资源和房屋管理局科研项目“基于土地利用规划的生态用地评价研究”作者简介:白任(1 9已2年生),男,河北邢台人,工程师,硕士。一m的 1:匕 妇脚即 126.c 0m。联系地址:天津市和平区曲阜道叫号国土房管局,邮编:30004 2。电话:13已 2 1352706Researe。LandRes。reeuti.iza ti。and:eo.ogiea.eivi.izati。eonstru eti。i。eoina 止 卫其地位略显尴尬。由于没有合理的基于土地利用规划的生态用地评价方法,使生态用地在土地规划中的取舍随意性
5、较强,空间布局上缺乏足够的科学支撑。本文拟从土地管理的角度出发,以土地利用规划为生态用地 内涵探讨的前提和背景,从生态用地的定义、分类、评价方法、规划等角度对生态用地的内涵进行探讨,从而为如何将生态理念贯穿于土地利用总体规划编制与实施的整个过程,树立土地利用规划的生态价值观念,强化土地利用总体规划对生态用地的利用与保护提供理论依据。1土地利用规划背景下 生态用地概念的确定,.,生态用地的学科范畴从构词的角度来看,“生态用地”首先属于“用地”的类型之一,应属于“国土”的范畴,属于土地资源管理的学科范围内 4。“生态”只是限定了“用地”的性质而不能代表“生态用地”一词的核心属性,因此,与“生态用地
6、”相对的词汇应该是“生活用地”或“生产用地”,而非“生态地上物”或“生态地下空间”等。从法学的角度,2 00 8年全国土地利用总体规划纲要(2 0 06一2 02 0年)中有关生态用地的规定大大突破了2 00 0年全国生态环境保护纲要中关于生态用地的简单规定,其秉承“最具有生态价值的用地留住、保住,然后是基本农田”的理念,明确了生态用地的地位,规定生态用地与生活、生产用地并行,在城镇发展中要“提高生态用地比例”;要求实行生态用地用途管制,严格保护基础性生态用地,严禁改变生态用地用途阎。因此,目前出现“生态用地”一词最权威的规定文件来自于土地资源管理学科中的土地利用规划领域。可见,生态用地的学科
7、应明确属于土地资源管理的范畴,对生态用地的探讨,应在土地利用规划相关理论的前提下,规范生态用地的内涵及分类。,.2生态用地的定义在当前有关生态用地的研究中,对生态用地概念的定义的观点主要分两种情况。一个是生态中心观点,即强调生态用地的生态功能间;另外一个则是法学角度的生态用地观点,强调人类在生态用地 中的主导地位,关注人类与生态用地的关系,尤其是生态用地保护对土地权利人的权利和义务可能产生的影响吼在土地利用规划的背景下来定义生态用地,本质上就是探讨土地利用规划应该是以生态为 中心还是以人类为 中心的问题。在现代土地利用规划学 中,同时存在“可持续发展”和“人本主义”两种思想基础,这两种思想看似
8、相互抵触,实则是辩证的统一。土地利用规划强调“以人为本”,很重要的一部分是建立绿色生态的土地规划,我国土地利用规划理论就从第一轮的“一要吃饭,二要建设”提升 到第二轮的“一要吃饭,二要建设,三要生态环境”。可见,即使从生态功能的角度去定义生态用地,也并不影响在土地利用规划中对人类主导作用的认知,而关键则在于评价生态功能时如何合理的考虑人类的因素叹据此,本文对生态用地的定义为:生态用地是指除人工硬化表面之外,其他能够直接或间接提供生态系统服务的土地。2基于土地利用规划的生态用地分类逛 兰 上Researe。LandRes。reeuti.iza ti。and:eo.ogiea.eivi.izati
9、。eonstrueti。i。eoinaE:土地利用总体规划理论、方法与案例2.,生态用地的构成在生态用地构成上主要有两种观点:第一种认为凡是具有生态服务功能,对于生态系统和生物生境保护具有重要作用 的地区都可视为生态空间,划为生态用地 l 0-“;第二种观点认为应以土地的主体功能来划分生态用地和生态空间,对于以经济产出为核心 目的的农业生产用地,如耕地、养殖水面等不作为生态空间考虑,以利于更有效和更有针对性地管理和保护生态用地州。这两种观点的分歧的核心在于耕地等生产性用地是否应该划为生态用地的范畴。根据本文对生态用地的定义,耕地具有较好的生态功能是不可否认的,尤其是耕地 中的大部分是有良好的水
10、利与水土保持设施的基本农田,全国土地利用总体规划纲要(2 0 06一2 0 2 0年)也肯定,保障国家生态安全“需要大力加强对具有生态功能的农用地特别是耕地的保护”,要发挥“耕地的生产和生态功能”。因此,从土地利用规划 的角度讲,耕地也是重要的生态用地。此外,加强耕地保护,实现耕地的可持续利用,是我国土地利用规划的重要目标和首要任务。在土地利用 总体规划中,6项约束性指标中就有4项均涉及耕地,分别是耕地保有量、基本农田保护面积、新增建设用地 占用耕地规模和整理复垦开发补充耕地规模等。因此,脱离耕地来谈生态用地的保护与规划,就偏离了土地利用规划的核心价值,耕地作为人类与 自然结合的典型用地类型,
11、不仅应划为生态用地,而且还应在生态用地功能评价中作为关键性用地类型进行独立而深人评价。2.2已有生态用地分类的应用局限性国内学者在对生态用地概念和内涵进行描述的基础上,各 自提出了对于生态用地分类的观点。大多数的分类体系主要考虑到人类对于土地的利用情况及其主导功能,但是若将这些分类应用于土地利用规划研究,会存在诸多不足。(l)对耕地的重视不足土地利用总体规划将耕地保护作为单独的规划任务独立于生态管护的规划内容之外,并不是认为耕地不属于生态用地的范畴,而是因为在我国当前人地矛盾日趋严重的背景下,耕地的合理利用和保护显得尤为重要,是保障生态安全的重要前提。已有的研究中,大多数对于生态用地的分类均没
12、有涵盖耕地 l,l0。这样无论在用地功能评价方面,还是用地规划方面,都会把耕地的规划与其他生态用地的规划割裂开来,并不利于土地利用规划的编制和实施的有机统一。(2)分类体系主要基于现状,规划应用性不强已有的生态用地分类研究中,几乎所有的研究都是从探讨现有土地利用 的现状分类体系的不足为出发点对生态用地类型进行解析,而并没有针对土地规划用途分类进行研究,从而导则这些分类体系无论在分类的深度和内容上都不适合应用于土地利用规划。分类原则与规划用途分类往往不统一,导致分类系统过于细致或过于笼统,或者分类内容无法与规划用途分类对应。例如把自然保护区置于与林地等同的分类级别,这是典型的现状分类的做法,并不
13、利于土地利用规划对地类的控制;将盐碱地、沙地、裸土地等逐一细致分类,而在规划分类中不需要如此细致;出现湿地、生态交错地等无法在规划用途分类中找到对应项的分类项等 l 2-l 3。2.3服务于 土地利用规划的生态用地分类体系尽管本文从生态功能的角度定义生态用地,但为了在评价生态功能时合理的考虑人类的因素,在进行分类体系的一级类中,以人类对生态用地的影响程度为分类原则,将各类生态用地归并为人工生态用Researe。LandRes。reeuti.iza ti。and:eo.ogiea.eivi.izati。eonstru eti。i。eoina 止 里地和自然生态用地两大类。在二级类的设定中,遵循两
14、个原则:一是生态用地的二级分类应基本为土地规划用途分类中三级类基础上的归并;二是名称的设置和内涵尽量与土地规划用途分类的命名相一致。这样一方面有助于在生态用地功能评价的基础上进行规划管理,另一方面有助于规划实施中对生态用地数量和质量变化的分析。生态用地分类及其与土地规划用途分类对应关系表如表1所示。表1生态用地分类及其与土地规划用途分类对应关系表生态用地分类含义三级类土地规划用途分类一级类二级类二级类耕地园地指种植农作物的土地。包括耕地 中的田坎。田坎耕地其他农用地一级类农用地农用地指种 植以采集果、叶、根、茎、汁等 为主 的集约经 营的多年生木本和草本作物,覆盖度大于50%或每亩株数一大于合
15、理株数7 0%的土地。包括用于育苗的土地。指直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应 附属用地,农村宅设施农用地基地以外的晾晒场等农业设施用地。园地农用地设施农用地其他农用地农用地水库水面交通水利用地建设用地人工水面指人工拦截汇集或开发水库、坑塘、沟渠、养殖水面及景观水体的水位岸线所围成的水面。坑塘水面农田水利用地其他农用地其他农用地农用地农用地人工生态用地防护林地自然林地草地水域指具有安全防护功能的绿地,包括农用地人工 防护林、道路防护绿地、城市高压走廊绿带、卫生隔离带等。林地农用地指生长乔木、竹类、灌木的土地,及沿海生长红树林的土地。林地农用地指生长草本植
16、物为主的土地。牧草地农用地指陆地水域,海涂等用地。河流水面湖泊水面水域其他土地水域其他土地滩涂指沿海大潮高潮位与低潮位之间的潮浸地带。河流、湖泊常水位至洪水位 间的滩地;时令湖、河洪水位以下的滩地;水库、坑塘的正常蓄水位与洪水位间的滩地。滩涂水域其他土地特殊生态功能用地然生态 自用地沼泽地、冰川及永久积雪等。自然保留地其他土地稀疏及无植被地包括盐碱地、沙地、裸地、空闲地等。自然保留地其他土地其中对于规划地类中的自然保留地,没有如其他研究 中将其拆分的过细,只是根据其提供生态功能的特征分为“特殊生态功能用地”和“稀疏及无植被地”两类,将生态功能较高或较特殊的沼泽、冰川及永久积雪等划归为“特殊生态
17、功能用地”,这样一方面即从生态中心论的角度区分了生态用地的类型,另一方面也利于对这类土地的规划引导。一斗Resear。卜。nLandReS。日roe日,i,12ionand任。,。gioa,Ci、i,iZa,ionCOnS,r日。,ioninC卜 inaE:土地利用总体规划理论、方法与案例3基于 生态用地地类功能变化的控制因素分析3.,“耕地”向“自然林地、草地、水域”的转化耕地 向林地、草地、水域的转化实际上就是生态退耕的概念。生态退耕地是指根据相关政策实行退耕还林还草还湖的那部分土地。其重要控制因素包括:(l)规划指标的限制生态退耕地在我国的任务很重,如过去1 0年里,我国减少的1.2 4
18、亿亩耕地中生态退耕占1.0 8亿亩;2 00 6年7月上报给国务院的规划纲要本安排了600 0万的生态退耕,但因为了保障1 8亿亩耕地的红线才被搁浅。可见规划指标中耕地保有量、基本农田保护面积等约束性指标对该转化起“负”控制作用,即抑制该转化过程 l 4。(2)法律规定的支撑19 91年水土保持法第1 3条规定禁止毁林开荒。退耕还林真正转化为国家实际行动起因于1 99 8年的特大洪水。国家于199 8年提出了“退耕还林”的犯 字方针。随后的一些法律对生态退耕作了原则性的规定,如2 00 0年森林法第 2 2条规定,“2 5度以上的坡地应当用于植树、种草。2 5度以上的坡耕地应当按照当地人民政府
19、制定的规划,逐步退耕,植树和种草。”2 00 2年修改后 的草原法第 4 6条规定,“禁止开垦草原。对水土流失严重、有沙化趋势、需要改善生态环境的已垦草原,应当有计划、有步骤地退耕还草”。退耕还林条例因其主要目的是 防治水土流失和土地沙化、改善生态环境,被形容为是“以粮食换生态”的法律。其从粮食补助、资金、苗种以及生态退耕地的承包等方面予以了较全面的规定,使生态用地中的生态退耕地的保护有了明确的依据。可见关于生态退耕的法律规定对该转化起“正”控制作用,即促进该转化过程 5,l气但同时,土地管理法第三十六条指出“禁止 占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”;国土资源部关于进一步采取措施落实严格保护耕
20、地制度的通知(国土资发 2 0 0 33 8 8号)有关于基本农田“五不准”的决定,确保基本农田数量不减少,质量不降低,用途不改变。国家对于基本农田的政策对该转化起“负”控制作用。3.2“自然林地、草地”向“耕地”的转化(l)规划指标的需求土地利用总体规划中,耕地保有量、基本农田保护面积和整理复垦开发补充耕地规模均为约束性指标,即在规划中必须完成的指标,但由于在很多地区,尤其是发达地区,出于经济建设优先的原因,建设用地指标大肆侵吞耕地指标的情况屡见不鲜,为了“凑”指标,就很容易造成在规划编制以及实际情况 中都容易出现毁林、毁草等“造田”现象。因此,尽管土地利用规划中对林地、园地和牧草地的面积均
21、设置有预期性指标,但拘束性指标的强硬性和指标缺口造成的需求最终对该转化会起到“正”控制作用叽(2)法律的保护对于该地类转化,土地管理法的第三十九条首先指出:“禁止毁坏森林、草原开垦耕地”。对于生态公益林用地的保护只有森林法和森林资源资产抵押登记办法(试行)作了简单的规定。概括看,法律其对生态林地的保护有两种方式:一是对生态林地所承载的森林资源予以保护。这是间Researe。LandRes。reeuti.iza ti。and:eo.ogiea.eivi.izati。eonstru eti。i。eoina 止 竺接的方式。如森林法规定,自然保护区的林木禁止砍伐,防护林等只能进行抚育和更新性质的砍伐
22、。这种对生态公益林的保护显然暗含着不得以任何理由和方式 占用生态林地。二是从林地的流转上予以保护的直接方式。森林法第巧条规定,防护林和特种用途林及其林地不得用来出资、作价或者转让。森林资源资产抵押登记办法(试行)第9条同样规定,“生态公益林”的林地使用权不得抵押。法律对生态草地的保护远不及生态林地完善,草原法第4 7条规定,“对严重退化、沙化、盐碱化、石漠化的草原和生态脆弱区的草原,实行禁牧、休牧制度。第 4 9条规定禁止在荒漠、半荒漠和严重退化、沙化、盐碱化、石漠化、水土流失的草原以及生态脆弱区的草原上采挖植物和从事破坏草原植被的其他活动。显然,这些都是间接保护生态草地的规定 5,l习。因此
23、,法律的保护对该转化起“负”控制作用。3.3“特殊生态功能用地”和“稀疏及无植被地”向“耕地,的转化(1)相关规定的空白目前尚没有权威的规定来支持或佐证该类转化,但“耕地 占补平衡”政策则一定程度上刺激了该转化的进行,例如国土资源部关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知(国土资发2 01 210 8号)中就指出,“严格执行耕地 占补平衡政策规定。加大补充耕地项目投人力度,提升补充耕地质量等级。”而补充耕地的来源最终会指 向生态用地 中的“特殊生态功能用地”和“稀疏及无植被地”,而对于自然保护区之外的这类生态用地来说是没有保障的。在土地管理法那里,并没有生态用地的概念,而出现了非耕
24、农用地的概念,非耕农用地是相对耕地而言。我国土地 管理法和农村土地承包法把农用地分为耕地与非耕农用地,非耕农用地包括林地、草地、滩涂等。法律如此排序的依据便是农用地的生态条件的优劣,非耕农用地的生态条件次于耕地,非耕农用地按照其生态条件由优到劣,又可分为林地、草地、养殖水面、“四荒地”、废弃地、闲散地、未复垦地。这样,“特殊生态功能用地”和“稀疏及无植被地”没有进人耕地的范畴。如此推论,土地用途管制制度关注耕地用途的转变,以保障国家的粮食安全,其适用范围仅为耕地,并不包括其他生态用地在 内。因此,规定的空白对该转化起“正”控制作用。(2)开发成本的壁垒目前阻碍“特殊生态功能用地”和“稀疏及无植
25、被地”被开发为耕地的原因,主要是开发成本较高,地形限制、地质因素、培肥地力、增强土壤有机质等要求是成本成为该转化的“负”控制作用。3.4高生态功能的“耕地”向低生态功能的“耕地”的转化(l)耕地的自然退化随着耕地长年累月的为人类提供产出,土壤肥力逐步下降,农药化肥的大量使用也进而导致了耕地水土保持能力下降、土壤有机质的下降,土层变薄等突出问题。因此耕地的自然退化对此转化起“正”控制作用。(2)法律文件的关注点偏离受粮食安全立法目的的指导,法律制度侧重强调发挥其产出粮食的经济价值,实现粮食安全。有关生态用地法律制度的立法目的则在于实现生态安全。可见,两者在旨趣上大相径庭。土地管理法就把耕地质量建
26、设与管理作为落实最严格的耕地保护制度的重要内容。因此在法律和相关规定上,对此转化是“负”控制作用。逛 旦 上Researe。LandRes。reeuti.iza ti。and:eo.ogiea.eivi.izati。eonstrueti。i。eoinaE:土地利用总体规划理论、方法与案例4讨论4.,分类系统的合理性全国土地利用总体规划纲要(2 0 06一2 0 2 0年)中有关生态用地保护的重点在于“基础性生态用地”,强调“严格控制对天然林、天然草场和湿地等基础性生态用地的开发利用”,而对沼泽、滩涂等土地,可以开发,只是“必须在保护和改善生态功能的前提下,严格依据规划统筹安排。”可见,国家区分
27、了基础性生态功能和辅助性生态功能的土地,并强调采取不 同的措施。对基础性生态功能的土地主要实施保护措施,而对辅助性生态功能的土地则在保护和改善生态功能的前提下进行开发。据此,很多学者认为生态用地就应划分为基础性生态功能和辅助性生态功能的土地 l,4。其实不然,这两类土地均应属于本文生态用地分类体系中的“自然生态用地”的范畴,全国土地利用总体规划纲要实际上是限定了哪些“自然生态用地”可以在一定条件下开发为耕地、林地、草地等“人工生态用地”。4.2生态用地地类变化的动态调控方法探究由上文可见,生态用地内部的转化基本均存在“正”、“负”两种控制因素,使生态用地的变化具有很强的不稳定性和 可调节性,同
28、时规划控制性较低。若要体现土地利用规划的土地管制职能,就需要对生态用地开展功能性评价,建立生态用地评价体系,从而对生态用地的内部转化因素进行调节和监控,也为土地规划管理提供依据和科学支撑:l)对耕地生态功能的降低起“负”控制作用;2)为耕地与林地、草地之间的转化提供依据;3)对“特殊生态功能用地”向其他生态用地的转化起“负”控制作用;4)对“稀疏及无植被地”向其他生态用地的转化起“正”控制作用。则生态用地主要类别的内部转移矩阵控制因素表如表2所示。表2生态用地主要类别的内部转移矩阵控制因素表变化前变化后耕地林地、草地、水域特殊生态功能用地稀疏及无植被地耕地规划指标(无)政策因素(一)功能评价(
29、+)规划指标(+)政策因素(一)功能评价(一)政策因素(+)资金成本(一)功能评价(士)规划指标(+)政策因素(+)功能评价(士)林地、草地、水域规划指标(一)政策因素(士)功能评价(士)功能评价(士)规划指标(+)政策因素(士)功能评价(士)规划指标(+)功能评价(+)特殊生态功能用地规划指标(一)政策因素(士)功能评价(士)规划指标(一)政策因素(士)功能评价(士)政策因素(士)功能评价(士)功能评价(+)稀疏及无植被地规划指标(一)政策因素(一)功能评价(士)规划指标(一)功能评价(一)功能评价(一)功能评价(士)注:“无”代表没有影响,“+”代表起促进作用,“一”代表起抑制作用,“士”
30、代表起调节控 制作用;其中耕地转化为耕地特指耕地质量降低的情况。Resear。卜。nLandReS。日roe日,i,12ionand任。,。gioa,Ci、i,iZa,ionCOnS,r日。,ioninC卜 ina招一一-可考虑基于生态系统服务功能评价方法进行构建生态用地的功能评价模型,生态系统服务功能评价主要采用把多重生态系统服务价值作为一项指标来评估的方法 l D。已有生态系统服务功能的研究注重于针对生态系统服务功能类型上的完善和各类型评价方法的研究,强调的是以人类从生态系统中获取利益为基础,评价的服务对象是人类的社会经济活动 l 8,因此尚缺乏针对特定服务对象的生态系统服务功能评价的研究
31、,应成为生态用地的功能评价模型研究的基础和方向之一。参考文献(Refe re n e e s):l 杨荣金,周 申立,王兴贵 生态用地研究进展综述 J 中国环境管理干部学院学报,20 11,2 1(2):33一3 5,6 3 2 董柞继,吴运娟 中国现代土地利用规划理论、方法与实践M中国大地出版社,200 8 3 白钮基于生态足迹的天津市土地利用总体规划生态效用评价 J 经济地理,20 12,32(1 0):127一132 4 唐双娥法学视角下生态用地内涵 与外延 J 生 态经济,200 9,2 13(v):190一193 5 唐双娥,郑太福我国生态用地保护法律制度论纲 J 法学杂志,20 0
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