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1、试论市场经济下城市规划的作用朱介鸣赵民【摘要】讨论了市场经济下城市规划在开发活动中应起的作用。文章认为，在市场经济制度下，规划与市场的分离使得传统的规划控制手段失效，导致城市开发市场运作效率低下；而法制不全的规划控制又会成为“寻租”的工具，井阻碍市场机制的正常运作。进而提出，在市场经济制度下，必须进行城市规划体制改革以保障城市开发的秩序。【关键词】城市开发秩序；市场经济；规划控制；制度创新O NT H EF U N C T l O No FU R B A NP L A N N l N Gl NM A R K E rE N O M YZ H UJ i e m i“g；Z H A oM i nA
2、B S T R A C T：T h 讧p 8 p e ra a l y z e sw h a tr o l eu r b 柚p l a n n i n gs h o u l dp l a yi nm a r k e te c o n o m yI nm a r k e te c o n o m y，u r b a np l 咖i n ga n dd e v e l o p m e n ta r eu s u a l l yc a m e do u tb yd i f f e r e me n 缸t i e sT h i sm a k e sm e廿a d i n o n a lp l a n
3、n i n gs y s t e mw h l c hw a sd e v e l o p e di np l a l l n e de c o n o m yc a nn o tf u n c t i o ne f f e c t i v e l y T h u si tP r o p O s e st or e f 0 皿t h ep l a n n l n gs y s t 唧t oe n s u 他山ed e v e l O p m e n tO r d e ri nm a r k e te c o n o m yK E Y W O R D S：u r b a nd e v e l o
4、 p m e n t0 r d e r，m a r k e te c o n O m y，p l a nn i n gc o n t m】，i n s t j t u t i o n a lr e f o r m1引言亚当斯密的国富论奠定了西方市场经济制度的理论基础。在市场经济制度下许多西方国家通过工业革命和科学技术完成了现代化的过程成为当今的发达国家。历史证明在提高生产效率、满足市场需求促进经济增长和激励创新等方面中央计划经济远不及市场经济制度优越。市场经济通过“看不见的手即价格所反映的供需关系，及通过价格自动调节供需关系达到生产和消费的协调。市场经济意味着没有经济计划只有管治如台同劳工法污
5、染控制等。既然自由经济发展不需要计划为何城市发展需要土地使用规划厦空问规划)即为何城市的发展需要一定程度的集中管理不遵循完全的自由市场原则。简雅各布(J a n eJ a c o b s 19 6 1)的美国大城市的生与死一书认为城市规划遏制了城市的活力。亚历山大克里斯托夫(A l e a n d e rc M s t o p h e r，19 6 5)的城市不是棵树批评规划的城市结构常常并不反映城市生活的需要。许多经济学家质疑，有什么可以证明规划决策比市场决策更为明智7 既然通过市场手段分配资源的做法是高效率的，而效率又是人们所追求的为什么还需要以规划手段来干预市场呢7 实际上争议和批评主要
6、是针对某些具体规划方案(pa n s)如花园城市卫星城新城及邻里单位等。针对是否需要规划(pa 州n g)本身的争议则较少。城市规划方案编制固然重要规划实施也同样重要。规划实施不力规划方案的编制将前功尽弃。目前对于规划实施的重视程度似平远不及对于规划方案编制的重视。我们以为，对规划实施研究的轻视已经引起了许多问题，造成了严重的危害。南方许多城市里环境恶劣和土地低效率使用的状况，城市新商务区的盲目开发经济开发区的盲目设立及土地使用权廉价转让。等正是对空间规划在市场经济条件下所起作用的不理解所致。本文主要探讨城市规划的经济效益问题。2市场与城市规划即使在资本主义国家城市土地的业主也并【文章编号】1
7、0 0 2 13 29f2 0 0 40 3 一0 0 4 3 0 5【中图分类号】T u98 4【文献标识码】A【作者简介】皋介鸣新加坡国立大学房地产系副教授，博士。赵民同济大学建筑与城市规划系主任教授。【收稿日期】2 0 0 3122 4上海市重点学科建设项目仕雌号：沪教委科2 0 0 1 4 4)资助课题的组成部分。3 雨懦m4一譬|它斟茸精聃d等莓讲洁垫3丰 万方数据不能完全按照自己的意愿或市场的需求开发自己所拥有的土地。这是因为一个完善的市场需要满足四个条件：()同质性o 即同一种商品必须由多个销售者出售，不致产生垄断(2)有足够多的销售者和消费者，没有个个体可以影响市场伊格(3)任
8、何资源都可以自由出入市场(4)消费者对市场有充分的了解。参照这四个条件土地市场自然是不完善的。首先土地商品是异质畦。的房地产田地段房屋结构、施工质量等而不同而且因区位因素容易形成卖方垄断。其次因开发费用庞大，进人开发市场的门槛高，开发主体和产品交易量相对其他商品而言甚少。第三房地产商品交易成本高包括获得信息的费用，律师费用中介费用等。第四房地产固定在土地上，一旦投入就无法撤出。土地使用及空间规划的制度是基于土地市场不完善而引申出的四个因素(1)外在性(e t e r n a I l y)即一块土地的开发对于周围地块及地区的不可避免的影响。(2)确定性(c e t t Y)房地产开发旦投人，就成
9、为不动产无法撤资。没有事先制订的土地使用安排就意味着不可预见的外在性”开发商无从确定该地段今后的发展趋势因而也无法确定眼前的开发项目。(3)基础设施。市场决策基于局部和个体考虑，而整个城市范围的基础设施安排需要整体考虑。(4)公共设施如绿地，学校等。因为没有利润市场不会提供，然而这些公共设施对于社会发展及城市生活质量而言至关重要。因此土地使用规划可用来确保外在性的内在化防止不良“外在性”对于周围地区的影响，保障地区开发性质的确定性制定政府提供城市基础设施和公共设施的计划。北美曾实施过用市场的手段解决外在性问题办法之一为“开发权转移”即对于某块有开发可能的空地周围受影响地段的各位业主集体买人该空
10、地的开发权如此一来他们对该地块是否开发、如何开发就有了决定权从而可避免那些他们不愿受到的“外在性影响。而另一方面该空地的业主也因为开发权的出售而避免了因为空地不能开发造成经济利益受损。3经济制度与城市规划在公有制和计划经济制度下，城市规划与城市开发二位体，都是政府行为政府是城市建设的唯投资者。毫无疑问计划和规划可以成为城市开发的龙头。在这一条件下如果规划没有成为龙头那是因为体制内部的调控机制存在缺陷，是个技术性的问题。唐代长安城和明清北京城的规划实施是规划是龙头的典范。但是在市场经济制度或混合所有制的条件下政府投资只占城市开发的小部分，多数投资将来自市场。在城市建设方面政府与开发商有不同的作用
11、规划与市场也有各自的作用。即规划师规划城市，开发商建设城市政府提供基础设施和公共设施。市场经济制度下的城市绝大多数采用这种模式。所谓成功的西方城市规划理论和实践，即规划龙头“完整地主导了城市开发往往是规划与开发二位体的结果。规划与开发二位一体的成功例子有：霍华德组织开发的两个花园城市莱奇沃思(-e t c h w o r t h)和韦林(w e l w y n)；由政府组织的新城开发公司开发的英国新城斯蒂夫尼奇(s te v e nag e)，哈洛(Har Io w)坎伯洛(c u m b e m a u I d)等而美国私人开发公司开发白勺哥伦布(c o u m b u s)新城则是规划师兼
12、作开发商。在某种程度上新加坡城市的建设开发也是如此模式，城市开发中的大量投资来自于政府。上海波特曼旅馆设计中的1 中庭“创新概念之所以获得成功，很大程度上在于波特曼既是建筑师又是开发商，既能够从开发的角度设计建筑，又能从建筑的角度考虑开发。这类规划设计和城市(建筑)开发合的模式是自由市场经济的特例不具普遍意义。具普遍意义的是规划和开发两位分离的模式规划是政府行为而开发是市场行为。中国大部分的城市开发就是处于这种状况。4城市规划为市场的开发活动提供引导和秩序世界上不存在纯粹自由的市场经济。正如体育比赛必须有规则才成为比赛，市场经济也因为有规则而使自由竞争能有序进行。经济发展要有秩序本身是无争议性
13、的，有争议性的问题在于秩序应当由计划产生还是由市场产生7 以城市交通为例，交通出行出行次数、流量分布是市场个体决定的总和。我们无法想象每个个体的交通出行走向如何都必须由中央计划决定。同样，我们也无法想象现代城市的交通完全不受制约，其结果必定是极度的混乱致使城市瘫痪。交通秩序的建立有赖于交通规则。城市越大，交通强|28A持艟衅越u酱一(or瞽舌至，o霉 万方数据度越高交通规则也就越多城市活动因而有序展开。以此推论土地开发如同交通出行土地使用厦空司规划如同交通规则其目的在于建立城市开发的市场秩序。当城镇规模较大系统较复杂时，光有一般的规则还不够规划在确定城市空间结构和总体布局方面还要起框架及引导作
14、用因为即使有局部的秩序和资源优化配置也不能避免整体的无序。例如我国些特大城市目前面临的交通困境通过微观层面的管理已不可能解决，而只能依靠城市总体规划布局交通政策及交通结构等规划手段来获得解决。这不是由自由市场产生的而是社会的共同理性选择。在微观层面上城市土地开发需要秩序其目的有以下几条严格控制土地开发的“外在性对周围土地使用的负面影响保证城市土地利用的综合效益。市场经济条件下的”外在性涉及诸如工业污染中心地段高密度土地利用对该地区交通强度的影响前排建筑对后排建筑日照间距的影响现代建筑对历史保护区的影响等。在许多城市可以观察到沿街店铺倾向于将货物摊在店外人行道上这固然有利于该店招揽顾客，从而在与
15、周围店铺的竞争中取胜。但是周围店铺也懂这一招也将货物摊在店外人行道上第一家如此行事的店铺所获的的好处随着其他店铺的模仿而消失殆尽。商店生意并不困额外努力而改善，但人行道步行环境因此而恶化。这是个典型的城市”外在生问题。没有控制总体受损且投入无效劳力：有控制总体受益且没有无谓投入。(2)土地开发市场要有确定性。如前所述，如果个未开发地区的土地陵用前景未明市场土地开发投资将会裹足不前，生怕万一有不利的开发项目随后出现，导致巨额投资收效甚微。如果规划可以不经程序随意修改旧城改造的市场也会不确定因而影响土地投资的信心。一个有吸引力的土地市场是个有相对确定性的市场。姜国不少工业城市内城衰退许多原来是中产
16、阶级的居住区住房价值在短时间内大幅贬值这个现象加快了内城衰退的速度。其原因是居住区肉的白人中产阶级居民面对有色人种进八对居住区的前景没有信心，而政府和市场均不具备合适的机制提供社区的确定性。但不少内城仍有历史悠久的被衰败社区包围的高尚居住小区的存在原因是由于市场供需关系居民对高质量的居住区有信心这些居住小区就园此有了确定性。(3)土地开发市场要有公正性。计划经济用行政手段管理经济而市场经济用经济手段辅以法律制度管理经济。公平竞争是市场经济的灵魂政府的任何干预必须透明且有依据。土地使用规划是列土地开发市场的干预也必须透明而有依据。从市场经济的角度看土地使用规划涉及土地资源的再分配从这个意义出发规
17、划是政治。政治的权威在于它的公正性。不公正的规划是没有权威的规划没有权威的规划无法提供土地开发市场的确定性，也无法严格控制土地开发的“外在性。没有权威也意味着没有秩序。权威性首先来自规划编制的法律程序。(4)土地开发市场要有稳定性。所谓秩序存在于规则的稳定性和连续性之中短暂多变的规则不能称之为秩序。因而规划必须有稳定性。诚然迅速发展的城市经济社会经常使得已有的空间规划不合时宜规划修改不可避免但是修改后的规划应与修改前的规划保持连续性尊重现状的土地房产权。西方许多历史古城得以完整保护不仅仅因为政府重视还得益于完善的保障房地产权的法律制度。稳定性源于规划的法律地位经过法律程序的土地规划修改可确保定
18、程度的连续性。城市规划所提供的秩序是城市土地开发市场的重要制度之一。全球化经济是国际竞争的经济效率是经济发展的关键所在。如同交通秩序促进交通效率城市开发秩序提高城市环境效率。经济竞争归根到底是制度竞争。竞争促进经济发展。也促进制度完善。5城市规划引导市场达到规划目标51规划的市场观念经济发展周期性是市场经济的基本特征之城市的发展也具有定的周期性，了解城市发展的周期性可增强对城市开发的认识。建立城市规划的市场观念有助于深化对规划客体的认识从而改善规划主体的质量。市场由供需关系厦随之而来的价格体系决定城市规划作为对土地市场的制约可以影响和引导市场，有效的市场引导取决于市场的状况和针对市场状况的规划
19、引导能力，牵涉到规划与市场台作的形式。规划引导市场的形式取决于市场经济气候(卧n d I e y、R y d l n 和s t o ke r 19 8 9)。经济高涨期需求大干供给，房地产价格上升，土地开发活动增加，经济低落期，需求下跌房地产空置率上升土地开发的风险提高，开发活动停滞。市场各方在城市建设中的参与程度显然取决于城市经济状况。市场需求越是肯定，就越易于吸引投资，市场需求越不肯定，就越易于失去投资。在经济5一惮旧旧旧4一茸牟斟蝻斗1耳赫斜涪壁。寄自 万方数据高涨期规划能够积极地引导城市开发达到设定的规划目标规划控制承担着纯粹的城市开发的管理作用选择批准有利于城市总体利益的开发项目。此
20、时城市规划应能达到规划目标创造具有经济社会和环境效益的可持续发展的城市环境。在经济低落期如果政府有财政能力，就必须增加预算投资开发将城市建设活动维持在适当的水平一方面是为了避免建筑行业劳工的大规模失业更重要的是为了及时更新城市设施以满足经济活动的需求，并帮助恢复市场的信心冀以引起良性循环。1 9 9 8 年东亚金融危机后，中国政府采用了积极财政政策取得了很大的成功。困难的是如果地方政府财政能力不足，规划应该如何应付低迷的市场经济7 这是个无论是发展中国家还是发达国家都面【缶的问题。西方发达国家所采取的做法大都是通过减税促进地方经济发展中央财政专用拨款用于城市振兴。如英国中央政府针对衰退的工业城
21、市更新所执行的财政资助(出r el c tI a n dg a n I u r b a np r o g r a m m e c yg _ a n t 等)(H e a l 8 y19 9 1)。这些计划或好或坏收效不。总体来看这些计划与其说是促进衰退城市的经济发展，不如说是次社会再分配。毫无疑问在市场经济低迷政府财政能力不足的情况下，规划引导市场的能力将大大降低。规划如何起积极引导的作用是一个在世界各国都属学科前沿的研究问题如何通过市场实现公共目标。已经采用的做法有：。旗舰”项目政府与市场合作开发社区参与等。旗舰项目(fa g s h I pp r oJ e c t s)是指政府主持的大型项
22、目，期望会带动市场舰队“(Ba n c h 川等19 9 2)。政府与市场合作开发(p u b j l c p v a t ep 暂t n e r s hp 是指公共目标和市场商业利益的结合。公共投资带动市场投资是关键所在。城市如何吸引外来投资研究证明良好的城市基础设施是重要的因素。价格低廉当然也是重要的因素之一这就是发展中国家能吸引外资的原因。所谓价格低廉是指劳动力土地和其他生产资料的市场价格有竞争力。但土地成本般只占生产总成本的约7 一1 0 远远低于劳动力成本所占的比例。许多城市试图通过土地使用权廉价转让(低于市场价)来吸引投资这是一个不明智的政策因为一方面土地低成本不是一个重要的因素，
23、另方面必定会导致过多过快地消耗土地资源。与其廉价售地还不如用土地出让的收人来改善城市基础设施以良好的环境来吸引投资。5 2规划的经济观念在资源和财政有限的条件下规划应该提高政府公共投资的效益，使公共项目具有。旗舰”效应带动市场对城市的投资。政府投资额与市场投资额之比是个评判城市政府政绩的指标。美国巴尔的摩中心城改造被认为是这方面的成功之作。2 0 世纪6 0 年代，巴尔的摩市政府投八3 8 8 0万美元开始了查尔斯中心商务区的复兴工程吸引了1 明亿美元的市场投资。巴尔的摩中心城的第二轮更新于19 8 0 年代在滨海地区展开。其中，政府投八1 亿美元估计市场投人17 亿美元。目前政府已经完成“世
24、界贸易中心“马里兰科学馆“4 国家海族馆4 的建设截止1 9 8 8 年底9 幢新办公楼(4。O 万平方英尺)已建成或正在建造中。巴尔的摩因而成为姜国旧城改造的典范也因而成为个旅游景点。在资源和财政有限的条件下规划应该通过开发控制的手段使三级市场的土地增值归于社会。三级市场土地的使用权已经归业主所有但因为城市的快速发展，土地仍有可能在使用权有效期限内得到再开发。土地转手时的土地增值应归谁所有是个有争议的问题人们普遍认为土地增值应归社会。因为土地之所以增值是园为社会在整体城市基础设施和公共设施上的投资所至。在新加坡如果土地因为改变使用性质或使用强度而增值开发商必须交纳定的开发费(d e v e
25、I o p m e n tc h a g e)。征收。开发费”的另外一个依据是由于土地改变使用性质和使用强度政府必须投资扩充城市基础设施容量因而这个与土地增值相关的收费是合理的。收费的比例多少取决于市场情形和规划干预的程度。英国规划部门曾经采用规划收益【b e n e r m e n tl e v ypa n nn gg an 或pa r _ n g。g a to n s)的方法在处理开发申请时要求开发商提供项目之外的为公共服务的设施f H e a l e yP u r d u e 和E n n】S 19 9 5)。规划收益的方法只能在开发市场高度竞争的形势下施行因为开发商为得到规划批准才可能
26、被迫放弃些商业利益来提供公共设施如低收人住宅公共绿地托儿所等。这个规划收益最终源于土地增值。因此通过市场竞争和经济手段规划能够得益于土地市场的提升和发展。5 3规划的法制观念市场经济下，巨大的土地利益使得城市开发控制成为一个极其重要的环节。开发控制如果没有法制基础，就没有权威也会失去监督因而容易成为1 寻租”的工具及贪污腐化的温床。19 9 9 2 0 0 2 年全国立案查处土地违法案件达5 49 万件，涉及土地面积|22 万h m 2对土|28芏E融啡斟基一譬76b7宴102 万方数据地违法责任人给予行政或党纪处分的3 4 3 3 人刑事处罚的3 6 3 人9。开发控制必须要有法律依据和羁束
27、性才能使得城市规划真正成为土地开发市场的秩序保障。通过明确的开发定义，城市开发控制才能有效地引导和管理土地市场。例如改变房屋使用性质如果被定义为开发(d e v eo p m e n t)开发就必须经过规划批准。现在许多城市不少住宅被业主用作商业或办公用途收人上对业主有利但对周围住户不利破坏了居住环境。这是个典型的城市环境。外在生”问题。其实许多热衷于建造中央商务区的城市首先应该控制将住宅改为办公的不当做法中央商务区的开发才有可能得到市场的支持，6 结语改革开放后的土地市场机制的建立，必然对城市规划体制带来深远的影响。缺乏一个有效的城市规划体制会导致土地开发市场的无序。在市场经济条件下规划与市
28、场的分离使得传统的规划手段失效且导致市场运作效率低下。而法制不全的规划控制会成为“寻租的工具，败坏社会风气及阻碍市场机制的正常运作。综上所述，在市场经济制度下城市规划的理念及体制亟待创新。注释(N o t e s)据统计，目前全国已有各类开发区5 8 j 7 家。其中，经中央省级政府批准的只有12 5 1 家，开发区规划面积达到36 万k m 2(h t t p：w w w 呻删ec o mc n G B 1 4 8 5 7 2 2 2 3 8 2 8 4 6 5 2 8 4 6 4 2 0 15 0 5 8 h t m，查于2 0 0 2 年1o 月g 日)。同类的商品，相互之间无任何不同，
29、可完全替代。房地产商品相互之间有许多不同之处，不可替代。】t t 口：w w w p e 咄c。m c n G B 2 0 14 8 9 9h t m l，查于2 0 0 5 年9 月2 4 日。参考文献 R e f e r e n c e s)1 l e a n d e r，c(19 6 5)Ac i t yl s taT r e e A mR TL e G a t e sa n dF s t o u t(E d s】(19 9 6)T h ec l t yR e a d e r 呻 L o n d o na n dN e wY。r k：R o u t l e d 静，1 18 15 12B
30、 a B(19 9 6)L o l d o na 删P r o p e r t yM a r k e t s：L o n g t e mV l e w J u 曲a ns t e 8，5 5(6)：8 5 9 8 7 75B a n c h J n i，F，JD a w s o”a n dRE v a 鹏(19 9 2)F l a g 州pP r o J e c t smu r b a nR e g e n e r a t o n A 1 nPH e a b ye t 刮(E d s)R e b u l H l 噌t n ec l t yP m p e r t y l e du r b a n
31、 鹏e n e r a t l o n M L d o n：E F Ns 口o n4B P|n d】e y，T，Y兄y d ma n dGs t o k e r(19 8 9)R e H n k 憎P a n 丌1 n gt h eP d 帆so fU r b a nC h a 1 9 emt h eT h a t c h e ry e a r 日 M L o n d o n：u n w|nH y m a n5H e a l e y，P(19 9 1)u r b a nR e g e n e r a t i o na n dt h eD e v e】o p m e n t】n d u s t
32、r y J 1 R e g o n a ls t u d?e s，2 5(2)：9 71 106H e a l e y，P，MP u r d u ea n dFE n n j s(19 9 5)g o t h t 帽D e v e l。口m e n t：胁t l o n a k sa n dP r a c t f o rD e v e b m 舭o b 蟾t?0 n sa n d 纠扪n 啊G 缅 A L o 1 d o nE F Ns 咖J a c。b s，J(19 6 1)T h eD e a t na n dL?f e0 fG r e a tA n r l c a nC m e s R
33、a n d o mH 0 u s e7s i n m n s，c F a n dE w 神z a h(2 0 0 5)m e m a t i o n a lD l P e c tR e a fE s t a t e n v e s t m e n t AR e v l e w0 ft h eL h e r a t u r 邸 u r b s t u d m，4 0(5 6)：10 8 1 1 1 14(上接第4 2 页g孙早，鲁政委从政府到企业：关于中国民营企业研究文献的综述 J】经济研究，2 0 0 5(4)：7 9 8 7 O 台州地区地方志鳊纂委员会，鳊台州地区志 z】浙江：浙江人民出版
34、社，19 9 5 1 1 台州地区地方志编纂委员会，鳊台州地区志余志辑要 z 浙江：浙江人民出版社，19 9 6 12 杨瑞龙我国制度变迁方式转换的三阶段论兼论地方政府的制度 J 经济研究，19 9 8(1)：3105 叶裕民中国城市化之路 M 北京：商务印书馆2 0 0 14 张玲耕试论台州撤地设市对台州区域经济的推动作用 J 台州社会科学，2 0 0 2(5)：j 15 85 赵燕菁制度变迁小城镇发展中国城市化 J】城市规划，2 0 0 1(8)：4 7 5 7 6 朱激，钱陈产业发展与城镇化以乐清为倒的分槲J】浙江社会科学，2 0 0 5(5)：7 2 7 5 7 邹兵渐近式随革与中国的
35、城市化 J 城市规划，2 0 0 1(6)：5 43 8，际H mm 4一癣高鲁*蒂尊d粤薄斟肖导音丑 万方数据试论市场经济下城市规划的作用试论市场经济下城市规划的作用作者：钱陈作者单位：浙江大学经济学院刊名：城市规划英文刊名：CITY PLANNING REVIEW年，卷(期)：2004,28(3)被引用次数：24次 参考文献(18条)参考文献(18条)1.Eberts Randall W;Daniel P Mcmillen,Agglomeration Economies and Urban Public Infrastructure 19992.Kim Sukkoo Urban Devel
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38、过(1条)本文读者也读过(1条)1.王洪谋 市场经济下的城市规划研究期刊论文-特区经济2008(3)引证文献(25条)引证文献(25条)1.刘馨 市场经济下城市规划的作用及发展走向期刊论文-现代商业 2011(18)2.刘丽琴.刘文秀.李诚固 城市规划与城市土地经营协调机制研究期刊论文-地域研究与开发 2007(5)3.刘文秀.刘丽琴.李诚固 城市规划与城市土地经营的的协调路径研究期刊论文-软科学 2006(6)4.高旭 城市规划作用刍议期刊论文-科海故事博览科教创新 2009(2)5.雷诚.范凌云 土地开发运作理论在城市规划中的应用研究期刊论文-规划师 2008(3)6.袁奇峰 构建适应市场
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