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1、城管执法问题与挑战-北京市城市管理综合行政执法调研报告河南省政法管理干部学院学报20_7年第6期(总第105期)城管执法的问题与挑战北京市城市管理综合行政执法调研报告马怀德1王柱国2(1、2.中国政法大学,北京100088)摘要:北京市城管综合执法部门成立迄今,积极探索出各种执法方式,例如非强制柔性执法、依靠社区等非政府力量协助执法、加强信息化管理的数字执法等,在维护市容环境、保障市民生活秩序方面取得了有目共睹的成就。但是,执法依据不足、职能未能彻底理顺、经费不足、执法机构设置不合理、暴力抗法与暴力执法屡有发生等诸多问题一直困扰着各级城管部门,使得城管综合执法未能充分发挥其应有的作用。有鉴于此
2、,课题组提出,首先应该重新厘定城管执法的目的:从单纯管理转变为服务市民,以此为指导,制定一部城管执法的法律,加强城管工作的法治化,并且主张放权,城管执法部门享有行政检查、行政强制和行政许可等职权,同时进一步加强监督,以化解城管执法目前的困境。【关键词】：p :北京市城管综合执法;问题;对策;权力行政;服务行政中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1008-6951(20_7)06-0054-19引 言近年,随着经济社会迅猛发展,城市建设速度不断加快,市容市貌日新月异,人们在享受城市发展带来的各种成果的同时,也为城市化带来的诸多问题所困扰,比如流动人口激增、交通拥堵、社会分层日益复杂、
3、环境恶化、社会冲突明显增加。面对日益复杂的现实情况,单靠行政命令已经不可能解决所有问题,以往的户籍和单位制度等管理手段已经不再奏效,各部门“分兵把守,各管一摊”的行政管理体制也显得力不从心,尤其是那种“一刀切”的观念和管理方式已经不能适应今天城市管理的需要。于是,城市管理综合执法应运而生。综合执法是相对集中行政处罚权的产物,虽然行政处罚的职能和责任发生了横向转移,但并没有导致原有管理机关的人员、编制、经费和其他职能的转移。综合执法机构获得的权力、人员编制和经费是有限的,但管理职责和义务又是无限的。目前北京城市管理综合执法局不是独立的政府职能部门,只是市政管委下属的二级局,虽然有5000名执法人
4、员,但负责13个领域285项管理职能,面临的问题极其琐碎而复杂,常常是站在风口浪尖的一线执法。由于缺少必要的强制手段和防护装备,城管执法人员既没有人身安全保障,也缺乏执法权威,出现李志强被害这样的暴力抗法事件也在意料之中。由于城市问题日益增多,矛盾更加复杂,执法者与被管理者之间发生的激烈冲突屡见报端,其中也不乏“砸摊子”、“抢车子”等粗暴野蛮执法的典型,社会舆论往往同情弱者,对城管执法行为无情指责,各种争执最终演变为“最弱势群体”与“最委屈执法者”之间的是非恩怨。进入新世纪以后,北京确立了新北京、新奥运发展战略,提出到2021年在全国率先实现现代化,构建起现代化国际大都市的基本框架,到2021
5、年全面实现现代化,基本建成现代化国际大都市,到2050年,使北京成为当代世界一流的现代化大都市。同时全力做好举办奥运会的必要工作,全面贯彻绿色奥运、人文奥运、科技奥运的理念,把2021年奥运会办成高水平的奥运会。这个目标对北京的城市治理、市政管理提出了更高的要求。新北京建设是一项长期的艰巨任务,而奥运迫在眉睫。交通畅通、市容优美、治安良好、秩序井然453收稿日期:20_7-06-21基金项目:本文是北京市哲学社会科学“十五”规划项目“北京市城市综合行政执法体制研究”的最终研究成果(项目编号05BJDF350),由中国政法大学马怀德教授和中国政法大学博士后王柱国撰写,中国政法大学宪法行政法专业2
6、0_4级硕士研究生王佳嘉、王海潮、曹鎏、张涛、杨卿、冯林林、龙琨等参与了课题前期调研和报告草拟工作。作者简介:1.马怀德(1965),男,青海西宁人,中国政法大学法治政府研究院教授,博士生导师,研究方向:行政法;2.王柱国(1974),男,湖南株洲人,江西财经大学副教授,中国政法大学博士后,研究方向:行政法。应是新奥运的基本要求。那么,如何有效进行城市治理、确保新奥运的实现呢?固然,北京市的有效治理,是一个综合工程,需要交通、公安、文化、环境、规划等各政府部门的有机协调、配合。但无疑,北京市城管部门将在城市治理中担当重要角色。这不仅仅体现在解决“多头执法”、“多层执法”、“重复执法”、“执法扰
7、民”等问题,更体现在作为城市秩序的维护者、公民权利的保障者,城管部门通过日常性、随机性、多样性、近民性的权力运行而彰显其首都执法者的文明形象。党的十六届四中全会明确提出,构建以社会制度为基础、社会管理体制不断健全、利益关系有效协调、全社会法律意识和诚信意识不断增强、社会关系稳定有序的和谐社会。这种和谐社会必然是现代的法治社会,而实现法治的和谐社会,关键之一就是要实现依法行政。20_4年3月国务院颁布全面推进依法行政实施纲要明确提出,要深化行政管理体制改革,合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限,改革行政管理方式。化解当前城市管理的矛盾,城市管理和民众生存都能获得双赢,这也是建设和谐社会的重
8、要组成部分。目前,城管执法面临的困境,也是我们构建和谐社会所遇到的阻碍。要摆脱目前的执法困境,必须对城市管理和综合执法进行全方位的思考,更加理性地作出判断和选择。一、北京市城市管理综合执法现状与成效(一)执法范围与职权执法范围包括两个方面:一是横向范围,是指综合执法所涉及的领域中,哪些事项可以集中执行,也是狭义的执法范围;二是纵向范围,指综合执法机构可以集中行使哪些行政权力,即所谓职权。本报告所称执法范围指的是狭义上的执法范围。1.执法范围。北京市正经历着一个高速发展的新阶段:座座高楼拔地而起,城市的功能也日新月异,但一些带有普遍性的问题也接踵而至:大量的外来人口难以管理、交通堵塞、环境污染、
9、噪音扰民、城市小广告泛滥大街小巷这些都给城市管理提出了新问题。在20_年召开的北京“两会”上,北京市市长作了关于北京市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要的报告,报告提出,初步预计,20_5年全市常住人口已经超过1530万,五年增加166万,流动人口也有300多万,如此庞大的数字足以让人惊叹,如何把作为代表全国形象的首都治理得秩序井然、环境宜人,在经济繁荣、保存古都风貌的同时使之更适宜居住,城市管理执法是异常关键的。为此,城管执法合理划分了职责范围。总体来说,城市管理综合执法范围涉及14个方面,包括市容环境卫生、园林绿化、城市规划、工商行政、公安交通、城市节水、停车管理、环境保护、施工现场、
10、城市河湖、公用事业、导游业、市政、交通等,涉及众多行政部门。市容环境卫生是重头戏,涉及的具体事项主要反映在北京市市容环境卫生条例中,包括市容和环境卫生等两大领域,前者涉及北京市建筑物、构筑物、道路及其相关设施、户外广告和牌匾标识、夜景照明等事项,后者涉及清扫保洁、垃圾等废弃物的收集、清运和处理等事项。除此之外,依据其他相关法律法规,还包括流浪乞讨人员救助、扫雪铲冰、养犬管理、公共厕所、车辆运输泄漏遗撒管理等事项。由于奥运迫在眉睫,环境保护和交通问题是北京城市综合行政管理部门当前迫切急需解决的。前者包括水污染、大气污染、噪声污染防治的管理、对民用型煤质量的监督检查以及销售、使用塑料袋和一次性塑料
11、餐具的管理。后者又分为公安交通的管理和交通管理,公安交通管理涉及的是违法占路行为,交通管理针对的是出租车、人力三轮车、小公共汽车的管理,其中又以查处“黑车”和三轮车客货运输的管理为重点。此外,园林绿化领域涉及城市绿化用地管理、古树名木保护、公园管理等事项;城市规划领域的管理主要针对道路广场、街巷、绿地和居民小区等公共场所范围内的违法建设行为;工商行政管理主要针对集贸市场商贩的无证经营,其中对外地来京务工经商人员的无证经营是管理重点;施工现场的管理包括房屋拆迁现场防治扬尘污染、减少施工噪声扰民等方面的管理;市政管理包括城市道路桥梁、地下设施检查井井盖、排水设施的管理;公用事业管理包括燃气及其器具
12、安装维修、供水、热力、锅炉供暖、自来水厂地下水、清洁燃料车辆加气站等方面的管理。城市节水领域主要针对的是用水单位水量的平衡测试以及用水器具的管理,停车管理针对的是机动车、自行车等非机动车在公共场所乱停乱放的问题。2.行政职权。目前,城管部门相对集中行使的职权主要是行政处罚权,其法律依据是199_年中华人民共和国行政处罚法第十六条的规定:“国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行55参见北京市城市管理综合行政执法工作手册(上卷)之目录及相关内容。政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”1997年,北京市宣武区经国务院批准成为城市管
13、理相对集中行政处罚权的改革试点区。20_年,国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知(第63号文件)指出:“实行相对集中行政处罚权制度,对于建立精简、统一、效能的行政管理体制,都有意义。”并且要求集中行使行政处罚权的部门应为本级政府的行政机关,而不是某一政府部门的内设机构或下设机构。20_2年,国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定使得试点改革发展成为全国通行的制度。就北京城管执法来说,其职权自然也是相对集中行使行政处罚权。具体来说,根据京政管20_3 342号关于明确市、区县城管监察组织具体行政执法权划分的通知,按照“两级政府,三级管理,管理重心下移”的原则,对市、
14、区县两级城管监察组织履行新职能做了新的划分,形成了现有的执法范围。其一,市级城管监察组织行使的职权包括公用事业管理方面(14个案由);其二,区县级城管监察组织行使的职权包括:市容环境卫生方面(69个案由),园林绿化方面(29个案由),工商行政管理方面(4个案由),公安交通方面(6个案由),城市规划方面(1个案由),市政管理方面43项行政处罚权,公用管理方面40项行政处罚权,城市节水管理方面37项行政处罚权,停车管理方面16项行政处罚权,环境保护管理方面7项行政处罚权,城市河湖管理方面15项行政处罚权,建筑施工现场管理方面30项行政处罚权,涉及法律法规共308项。不过,在实际的城市管理执法过程中
15、,除了行使行政处罚权外,还行使了行政检查、即时强制、强制执行等权力。行政检查,是指城管部门针对行政相对人进行查看、调查以发现违法事实。城管检查包括例行检查、专项检查和特别检查。所谓例行检查,就是城管部门在日常性执法过程中进行的检查;所谓专项检查,是指城管部门针对整个辖区某一特定事项进行的检查;所谓特别检查,是指城管部门针对群众的举报事项进行的检查。即时强制,是指城管部门在行政处罚前为阻止违法行为的继续而对违法相对人的财产采取强制措施,如查封、扣押、暂扣工具等。强制执行是指城管部门为实现行政处罚而采取的强制措施。3.取得的成绩。北京市综合行政执法的成绩有目共睹。通过近年的试运行,执法工作取得了初
16、步成效:一是基本解决了执法中多头执法、条块分割、职能交叉等问题,提高了行政执法的效率和力度。例如对街头无证流动小商贩占道经营,在实施综合执法之前,既可由工商行政部门管理,也可以由公安交通部门管理,还可以由市容管理部门管理,这样就造成了重复执法、多头执法的现象,现在明确了城管部门的执法范围,统一执法,解决了上述问题。二是形成了新的综合行政执法范围理论雏形,明确了哪些领域、哪些事项应该由统一机构综合执法,也明确了哪些行政权力可以由综合执法机构集中行使。(二)执法手段与方式这里所谓的执法手段,是指城管执法主体为实现其执法目的而采取的措施和方法。北京市城管部门不仅依据传统手段执法,而且不断创新,开创出
17、各种执法手段。1.联合执法。在城管综合行政执法实施之前,对于城市管理采取的方式主要是联合执法,由于各执法机关相互独立,不能以共同名义做出决定,而且联合执法具有临时性、偶发性,所以无法改变城市管理领域分散执法、重合执法、多头执法的情况。在这种背景下,相对集中行政处罚、城管综合行政执法应运而生。但是,由于违法事项的复杂性,城管部门执法的有效、效率依然有赖于其他执法机关的保障。例如查封不符合卫生标准的饭店,有赖于食品卫生监督部门的确认。尤其是专项执法,例如,20_5年11月,朝阳区城市管理监察大队和朝阳区工商局、卫生局联合执法,取缔了地处北沙滩西南地区的京城最大规模的非法“鸽子交易市场”,以防控高致
18、病性禽流感。特别要指出的是,自从“李志强事件”发生后,城管与公安部门的联合执法得到了加强。2.柔性执法。所谓柔性执法,就是指城管执法不一定都需要通过扣押、处罚等强制性方式实施,也可以通过劝说、教育、行政指导、行政合同等非强制性手段实施。柔性执法不仅说明了行政活动方式的多样性,也体现了政府以人为本的精神。20_5年9月,东城区城管大队将“谈判技巧”引入执法,缓解矛盾,避免冲突发生。他们率先在全市成立了第一个“谈判”小组,正式引进公安“谈判技巧”,应对执法中可能出现的各种突发的暴力抗法事件,变“刚性”为“柔性”执法,取得了预期的效果。这种“以柔克刚”的做法正在被北京市其他地区的城管部门使用。另外,
19、北京市海淀区中关村西区近期开展的无照商贩联合整治月行动中主动执法、靠前执法、柔性执法、规劝为主的做法也受到了好评1。653.社区等非政府力量的协助监督。城市管理涉及的大都是日常性事项,多、杂、烦,如果事无巨细都由城管部门处理,会使得执法队伍疲于应付。因此,在美国、日本等发达国家,城市管理都得到了社区、自治团体等非政府力量的协助。例如日本的城市基层都设有“町会联合会”和“町会”这两个层次的带有行政色彩的自治组织,它们在许多方面分别发挥着类似我国街道和居民委员会的作用。“町会联合会”的职能主要包括垃圾的收集和清运及青少年教育,并与警察机构和地方政府组成联合防范协会,改善社区的治安状况;“町会”则承
20、担了大量与社区成员相关的日常事务,主要包括环卫管理、青少年教育、社区治安、办理国民健康保险、办理社会福利、代收税款以及对保释人员的教育跟踪和刑释人员的就业安置等2。我国城市社区长期处于强势政府的主导之下,虽然近年政府已大力推进社区自治的发展,但我国的城市社区建设仍然任重而道远。城市综合行政执法如何与社区自治结合,如何取得社区的协助,尚处在摸索和尝试阶段。目前,北京市东城区推出的城市网格化管理新模式是对此问题的有益探索。该区实施万米网格管理法,即根据自然地理布局和行政区划现状,把全区划分为1652个万米网格单位,并且形成了四个递进的、逐渐细化的管理层次,每个层次都有明确的责任人。其中第一个层次是
21、全区,责任人是区政府;第二个层次是10个街道,责任人是街道办事处;第三个层次是137个社区,责任人是社区居委会;第四个层次是1652个网格单位,责任人是驻地单位和门前三包负责人3。东城区由此将社区纳入了城市综合执法的体系,将其作为其中重要一环,值得大力推广。同时,政府完全可以把原先由政府管理和维护的公共设施交由社区自行管理和维护,这样不仅可以节省政府开支,更可提高公共设施的管理效率。4.建设电子政府,加强信息化管理。对于人口流量巨大、事务繁多、地形复杂的现代化大都市,传统的城管方式显然不能完全应对,因此,电子化、信息化、数字化管理方式迫在眉睫。从20_4年4月份开始,东城区专门成立课题组,应用
22、整合多项数字城市技术,创造出了数字化城市管理新模式。新模式通过搭建城市管理信息平台,采用“万米单元网格管理法”和“城市部件管理法”相结合的方式,实现了城市管理的信息化、标准化、精细化、动态化。新模式自20_4年10月22日运行至20_年9月8日,监督中心共立案处理34479件,已经结案32725件,结案率为94.91。从一段时间的运行情况来看,新模式已经取得了非常明显的效果,各项指标都趋向平稳。监督中心的职能得以充分发挥,有效解决了城市管理中的“政府失灵”问题,真正建立了城市管理长效机制,逐步实现了城市管理的制度化、规范化。对城市管理问题的发现率和处理率均达到90以上,处理时间由原来的平均7天
23、缩短到现在的12个小时,提高了城市管理的效率。目前,北京市在加强信息化管理方面取得了显著的成绩,具体包括:一是完成了内、外网的改造工作,对城管执法系统信息化建设进行了总体规划。二是结合北京市数字化城市管理新模式的推广,在市城管执法局、朝阳大队、大兴大队、天安门分局、密云大队分别建成了集监控、指挥调度于一体的指挥中心。天安门分局指挥中心还开发了人像对比识别技术。三是对城管热线进行升级改造,使“96310”实现了全市统一受理。四是搭建了城管执法系统基础台账,并开始进行一线执法P DA应用试点,初步实现基础数据与业务数据的综合查询及统计。五是推进了城管网络基础平台建设,整合了“北京城管网站”、“北京
24、城管内网”以及“专业业务信息系统”三个网络系统,搭建了与公众沟通的平台。(三)执法机构与人员编制1.执法机构的管理模式:以区为主、市区结合的层级管理模式。北京市城市管理综合行政执法局实际上是挂靠在北京市市政管理委员会的一个下属单位。北京市75城市管理新模式就是采用万米单元网格管理法和城市部件管理法相结合的方式,应用、整合多项数字城市技术,研发“城管通”,创新信息实时采集传输的手段,创建城市管理监督中心和指挥中心两个轴心的管理体制,再造城市管理流程,从而实现精确、敏捷、高效、全时段、全方位覆盖的城市管理模式,它进一步确定了城市管理空间、管理对象、管理方式和管理主体,是管理思想、管理理念、管理技术
25、和管理体制的整合和创新。万米单元网格管理法就是在城市管理中运用网格地图的技术思想,以1万平方米为基本单位,将东城区所辖区域划分成若干个网格状单元,由城市管理监督员对所分管的万米单元实施全时段监控,同时明确各级地域责任人为辖区城市管理责任人,从而对管理空间实现分层、分级、全区域管理的方法。城市部件管理法就是把物化的城市管理对象作为城市部件进行管理,运用地理编码技术,将城市部件按照地理坐标定位到万米单元网格地图上,通过网格化城市管理信息平台对其进行分类管理的方法。城市管理新模式:新观念带来新变化,资料htt p:/.bjdch.g doc/0abdf416ddccda38366baf10./n15
26、69/n5922/n34857/n2326394/n2326541/2451178.ht m l,访问于20_年12月21日。人民政府关于进一步加强城市管理综合执法组织建设和管理工作的通知(京政办函1998169号)规定:“市市政管委是各区监察大队的协调、调度和监督部门,由其设立专门机构履行管理职能。区市政管委(建管委)是区监察大队及其分队管理、调度和监督部门,具体职责由各区政府根据市政府有关规定确定。”北京市人民政府办公厅在关于印发北京市城市管理综合行政执法局职能配置内设机构和人员编制规定通知的规定(京政办发20_259号)明确了市城市管理综合行政执法局的指导内容:(1)组织研究工作;(2)
27、指导、统筹协调和组织调度工作;(3)监督和考核工作;(4)部分专业性行政执法和跨区域及重大案件的查处工作;(5)组织建设、队伍建设等工作。区、县城市管理监察大队执行大部分具体综合执法职权。市级综合执法机关不承担具体业务,从事指导下级业务工作,掌握行政监督管理权,协调各市之间乃至与外省的关系,以及全市执法干部的配备、培训、交流等。从职能分工来看,是合理的。既符合上级决策,下级执行的原则,又符合准入权和检查权分离的原则。城管综合执法机构管理模式是以区为主、市区结合的层级管理模式。以区为主,就是把综合行政执法的主要任务落实到区级,体现属地管理、重心下移的原则。市区结合,就是合理确定市、区两级在综合行
28、政执法中的职责,将反复性、动态性较强的执法工作交给区级完成,将跨区域性、流动性和专业性较强的执法工作交由市级完成。这种模式比较符合综合行政执法区域性特点的要求,有利于发挥市、区政府在行政执法中的作用,便于及时协调解决好面广量大的执法管理中的矛盾,有利于加大行政执法力度,形成执法合力,切实解决好一些重大、疑难案件,保证执法效果。同时,市级保留一支执法队伍,也可以增强市级执法机关的调控能力,加强市、区两级工作的协调,相互配合组织一些规模较大的综合整治活动。2.执法机构的双重领导体制。城管综合执法领导体制具有双重性,具体体现为市城管执法局主要负责指导、统筹协调和组织调度等工作,接受市市政管理委员会的
29、领导;各区县设监察大队承担主要执法工作,接受市综合行政执法局和区、县政府的双重领导;在城八区,各大队按照街道辖区设立地区分队,分队均以城管监察大队的名义行使行政执法权,接受所属监察大队和街道办事处的双重领导。这种双重领导体制意味着市、区之间没有直接的领导关系,只是一种业务上的指导和监督,区级政府对区级综合执法机关负有主要领导职责,掌握编制、人事、财务、业务各种领导权。在这里,具体讨论监察分队的领导体制,因为分队是承担具体执法任务的基层组织,其领导体制的优劣对于实现综合执法的目的有着重要的作用。北京市城管区监察大队派驻街道的监察分队接受区大队和街道办事处的双重领导,其中分队的分队长由街道办事处主
30、管副主任兼任。18个区县大致有三种管理模式:一种是分队由大队垂直管理,分队的人财物的管理都在大队(海淀、石景山区、10个远郊区县),一种是分队的人事管理权在大队,财、物管理权在街道办事处(崇文、宣武、丰台),一种则是分队人财物的管理权全部在街道办事处,大队只有对分队工作的考核权(东城、西城、朝阳)。需要注意的是,根据北京市人民政府关于本市城市管理综合执法试点工作扩大区域的通知(京政办函1998110号)规定:“区监察大队和分队均以区监察大队名义行使行政处罚权。”派驻街道办的各监察分队属于派出机构,而非派出机关,本身不具有行政主体资格。3.机构协调。首先,北京市市政管理委员会是一个重要的协调机构
31、,负责本市城市市政基础设施、公用事业、环境卫生、城市市容环境综合整治和城市管理综合执法工作。市城管执法局也与市建委、规委、环保局、民政局等14个委办局签订了管理与执法协议书,进一步明确管理部门与执法部门的责任。其次,与政法委系统公、检、法、司建立联席会议制度。在关于互相配合,加强执法工作的会议纪要(京公法会字1999001号)中有记录:1999年11月17日,市市政管理委员会与市公安局召开联席会议,双方领导到会,对于城管监察部门与公安机关相互配合加强执法工作作出了一些议定,包括建立必要的联席会议制度,定期通报情况,对本地区内出现的问题及时研究解决,公安分局指派民警参加城管监察部门的日常执法工作
32、。再次,建立移送制度和派驻员制度。前者,例如在关于城市管理综合执法试点工作中工作协调意见第五条规定了移送制度。“市、区有关部门应当与监察大队建立案件移送制度。市、区执法部门发现依法或者按照市区分工应由监察大队管辖的违法行为,应当及时移送监察大队。监察大队发现职责权限范围以外的案件,应当及时移送有关部门。被移送部门受理并处理后,应当将情况及时反馈。”后85参见北京市城市管理综合执法局关于北京市城管执法人员劳动强度与执法难度的情况汇报。者是一个相当有效的制度。一般是公安机关的人员在城管大队或城管局长期驻守办公,如果综合执法机构有所需要,可以随时要求其随同代表公安机关进行联合执法。这种制度的好处是比
33、较方便,效率也很高。最后,为应对2021年奥运会,建立了“2021”环境建设指挥部办公室。该指挥部是在北京市将在2021年举行奥运会的背景下设立的,其作用在于对北京市的城市管理进行高层的直接和有效的协调和规划。这种高层的协调机构是城市管理的需要。4.执法人员的编制、录用和培训。20_2年国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知中指出:“集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员。”北京市城市管理综合执法人员是行政编制之内的公务员,但是由于编制有限,现有执法人员不能应对城管事项,同时为了解决失业人员再就业问题,所以招收了一批城管协管人员。目前,城管人员的录用渠道主要包括:
34、军转干部、社会招聘、应届大学生和调入四个层面。而四个渠道都要经过专门的录用考试,公平竞争、择优录取。这样不仅保障了公民的平等竞争的权利,而且也最大限度保证了城管执法人员的素质。为了提高执法人员的业务、道德素质,不仅仅在进口上把关,而且对其采取各种方式进行培训。尤其值得一提的是,北京市开始培养高级城管执法人员。20_年3月,36名来自北京市城管执法系统的城管执法队员,走进清华大学公共管理学院的教室,开始了他们MP A学习的第一课。参加这期MP A培训的城管队员来自北京市城管执法局以及海淀、丰台等区县城管监察大队,平均年龄33岁4。二、北京市城市管理综合执法存在的问题与分析p (一)执法依据不足1
35、.执法范围。虽然城管执法有行政处罚法以及其他法律法规的授权(如20_年实施的北京市市容环境卫生条例中,也明确了城管维护市容环境的执法权),但目前并没有一部法律法规专门对城管的执法范围予以明确规定,基本上都是“借法执法”。例如城管部门有权对“供水设施发生故障、影响正常供水不及时抢修的”予以处罚,但其依据只是政府规章北京市城市公共供水管理办法的有关条款,该办法第三条明确规定:“市公用局是本市城市公共供水和供水设施的主管机关,负责监督本办法的实施。市城市供水管理办公室负责日常管理工作。区、县人民政府指定的区、县城市公共供水主管机关,负责本区、县城市公共供水和供水设施的管理,业务上受市公用局领导。”并
36、没有赋予城管部门执法权。正因为此,也导致了执法范围缺乏稳定性。此时城管不能管理的领域,彼时可能下发一个红头文件就允许管了。例如在20_2年北京市人民政府法制办公室的关于印发划归城管监察队伍查处的违法行为和有关法律依据目录的通知(京政法制监字20_238号),就将八个方面的105项处罚权划归给城管部门。2.行政职权。我们已经指出,除了行使行政处罚法授予的处罚权外,城管部门在实践中亦行使行政检查权、强制权等等。的确,要实现行政处罚权,不可能不进行事先检查,否则不能发现违法证据;而且,由于处罚对象大多是流动的商贩,如果处罚决定不马上执行,事后将无法执行或者执行成本过大,因此赋予城管部门的强制执行权似
37、乎理所当然。但是,根据行政法治原则,任何行政权力的行使必须有法律作为依据,否则“越权无效”。当然,从法律解释的角度来说,行政检查是行政处罚的必要前提,是行政处罚实施者必须拥有的权限。但是,行政检查毕竟具有独立性,会对行政相对人权益产生影响。因此有必要由法律法规对行政检查的行使予以规范,包括检查时间、检查地点、检查频率等。目前争议最大的是强制权。根据行政处罚法和行政诉讼法,除非有法律授权,处罚机关不享有行政强制权,义务主体超过法定期限不履行处罚的,只能向人民法院申请强制执行。所以,强制执行权的行使,既可能导致极大的社会争议,也可能导致社会悲剧的发生。前者如北京城管强拆上帝建材城,而建材城以其无强
38、制权、程序不当为由将城管告上法庭并索赔6亿5;后者如“李志强事件”。(二)职能范围不清1.城管与其他行政机关仍存在着职能交叉、范围不清的现象。虽然城管综合执法范围的界定也较为清楚,但是在许多领域,仍与其他行政机关存在着职能交叉、范围不清的现象,要么重复执法、多头执法,要么执法空白。这主要表现为:其一,职能划转不完整。如对影响城市环境污染的综合执法,虽然在关于明确市、区县城管监察组织具体行政执法权划分的通知(京政管字20_3 342号)中具体规定了七项有关的职权,但这仅是根据大气污染防治法第四十一条第一、二款、第95三十一条、第四十三条第二款的规定予以分割,没有把全部职能划转到城管部门,属于职能
39、的部分分割。虽然这种划分具有针对性,但是也容易造成职权过于分散,不利于全面的执行。而且,部分划转后,导致相应的职能履行往往是需要两个机构互相配合。其二,职能划转出现空白。例如停车管理的综合执法。由于警力不足以及加强对“黑车”的打击,将原来属于交通管理部门的行政执法权“贴单权”以“职责划转”的形式转移给城管部门。但是,这次转移并没有清晰划定范围,例如没有对“司机不在场”和“司机在场但不听劝阻”予以区分,导致管理出现空白,而且也导致人们出现对多头管理、职责不清的担心6。其三,职能界定模糊。这主要是指法律规定笼统,模糊。例如,北京市人民政府关于进一步推进城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定(京政
40、发(20_2)24号)规定:“(二)市和区、县建委在施工现场管理方面与治理城市市容环境密切相关的部分行政处罚权。”所谓“与治理城市市容环境密切相关的部分行政处罚权”的用语就是不明确的。与什么密切相关是一个概指,它所表达的范围过于宽泛,在划分的过程中极易产生纠纷。对于什么是市容环境也会有很多的争论,难以统一。作为职权转移的主要文件,这样笼统规定是不适当的。2.城管职能过多。现在城管有300项左右的职权,而且随着时间的推移,城管的职能不断增加。这些职能的增加足以造成城管队伍的膨胀。机构之间的规模、性质与职权和执法手段和机构地位之间有密切的联系,他们之间具有十分严密的比例关系,破坏这个关系就会产生问
41、题。目前,城管机构规模虽然不小,但是机构的职权过多,而且多是些难度系数比较大的职权,往往会引起社会激烈的反应,一个机构的职权的类型中必须具有一些能够引起社会称赞的类型,这样可以改变机构的形象,对于以后执行其他职权会起到辅助作用。如果一个机构的所有职权都是难以执行的类型,就会严重损害机构的形象,造成以后执行类似职权的困难。加之现在机构的执法手段处于探索之中,没有合适的形式,在执行过程中,会造成执法的无力。(三)执法机构存在缺陷1.城管执法机构没有独立性。作为具有行政主体资格的综合执法机构,是政府的职能部门之一,与其他行政部门并列,不隶属于任何其他职能部门,具有独立性。对此,国务院非常明确。国务院
42、办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知(国办发20_63号)规定:“试点城市集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个行政机关,不得作为政府一个部门内设机构或者下设机构。”国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定(国发20_217号)规定:“不得将集中行使行政处罚权的行政机关作为政府一个部门的内设机构或者下设机构,也不得将某个部门的上级业务主管部门确定为集中行使行政处罚权的行政机关的上级主管部门。集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门,依法独立履行规定的职权,并承担相应的法律责任。”但在实践中,执法机构的归属却导致人们对这种独立性
43、产生怀疑。北京市城市管理综合行政执法局实际上是挂靠在市政管理委员会下的一个下属单位,从而“降低了执法机关的行政层级,就会不利于行政权的行使和行政权权威的体现”7。此外,由于城管职能不断扩大,已超越原有部门界限,市政管委对各个部门的协调力度难以显现,在某种情况下还会相应地受到制约,难以做到公正执法和有效执法。之所以出现这种违反国务院文件的情况,原因之一依然是编制障碍,没有相应的编制,无法组建起一个独立的政府工作部门;原因之二是缺乏相对应的省部级综合执法机关。中国行政机构设置存在着上行下效的惯性思维,“区县等省市,省市看中央”8,只有国务院设置了一个新的部门,地方各级政府才能对应设置独立的工作部门
44、。根据国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定(国发20_217号)“具体的执法活动主要由基层执法队伍承担”,可以推断,在相当长时间内国务院不会设置行政执法部(局),而各地方政府组建独立综合执法部门却势在必行。中国二十多年改革的经验告诉我们,行政机构设置并不一定要求上下对应,等中央看上级不是改革应有的态度和思路。2.领导体制不顺畅。上文已经分析p ,北京市现行执法部门的双重领导体制,实际上是上级无权,政府掌握编制、人事、财务、业务各种领导权。这种分散型管理体制的产生有其历史原因:城管相对集中行使行政处罚权首先是从区一级试点开始,市城管执法局是在1998年区县组建城管大队之后才成立的。在
45、区一级试点时,城八区的城管分队人财物管理权未能统一,导致后来的综合执法领导体制始终未能理顺市区街三级的关系。在城管成立之初,只拥有五项职能,也许这种体制可以适用。但是在今天,由于城管职能不断扩大,06已超越原有部门界限,市政管委对各个部门的协调力度难以显现,在某种情况下还会相应地受行政权力的制约,难以做到公正执法和有效执法。这种双重管理体制,给执法带来一系列问题,在一定程度上影响了队伍管理和执法工作的正常开展,也使队伍缺乏整体的认同感和归属感,逐渐显露出不少弊病:其一,管理秩序混乱。这主要表现为:(1)在人事安排上,执法机关的人事任命权掌握在区级政府手中,由于基层政府人才较为匮乏,执法人员业务
46、素质参差不齐,远远不能达到严格的专业执法要求。而市级执法机关对区级机关的组织建设、队伍管理等相对薄弱,使得有些工作力度不够。(2)在财务管理上,由于区级政府在管理上也是纷繁复杂,所以很难对执法机关进行更多的照顾。综合执法工作强度大,其人员待遇应当高于一般公务员,在这一点上,垂直领导体制更有利于提高执法人员待遇,提高其工作的热情。(3)在业务领导上,区级综合执法机关同时受上级执法机关和区级政府的业务领导,但是由于经费、人事编制等权力掌握在区级政府,致使市级执法机关对区级执法机关的业务指导往往不是硬指标、硬任务,导致市区之间关系分散,实际上是虚有指导义务而无领导职权,整个执法队伍无法形成整体战斗力
47、。区级执法机关的领导权基本上掌握在行政执法专业知识欠缺的区级政府手中。有些区级政府甚至把基层执法部门当做摇钱树,乱摊派的厄运仍然逃不了。其二,执法独立性缺乏有效保障。当执法机关及其人员在执法过程中,涉及地方的经济利益时,地方政府及有关部门就会采取种种手段,阻碍综合执法活动。作为区级政府的工作部门,并且与区级政府其他工作部门的关系密切,俗话说“人情大于王法”,面对区级政府人、财、物的掣肘和重重关系网,综合执法机关有时不得不屈从,为确保今后工作的顺利开展而作出违法决定。这种情况,其实各级政府都有,但往往越到基层受到的干扰越大。其三,区级执法机关和区级政府两者代表的利益在大多数情况下是相同的,但区级
48、政府在一定程度上有着战略上的局限性,偏于追求自身效益,而市级执法机关在统筹规划本职能工作方面更有优势。两者之间势必存在矛盾,一旦发生冲突,区级综合执法机关则会无所适从。有时由于市、区所关注的重点不同,导致市里部署重点任务在一段时间内难以保证有效地完成。其四,分队和街道办事处的关系在双重管理体制下出现的问题尤为突出,一是造成分队两方面的话都得听,两方面的活都得干,疲于奔命;二是一些与街道办事处有关的违反城管法规的行为,特别是街道办事处的违法建设,未经街道办事处同意处理分队根本不敢触及;三是分队不能专司执法,街道布置的许多非行政执法事项,分队也要去干,使行政执法工作难以得到有效的保障;四是大队要花费大量的时间协调与街道办事处关系,两者之间由于人员和工作的安排不一致,往往产生矛盾。3.编制混乱,人员素质不高。从理论上讲城管执法人员应该是公务员,但是由于受行政编制的限制,目前从全国范围内来看,城管综合执法人员的身份定位不一,综合执法队伍里各种身份的执法人员都有,有公务员、事业编制人员,还有