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1、-我国反垄断立法执法的实践与挑战 国家工商总局 瑞斌 1993 年底我国反不正当竞争法公布实施,我国反垄断立法和执法工作已经经历了近 13 年。伴随着我国市场经济的开展以及社会主义市场经济体制的建立与完善,反垄断立法和执法工作也在不断完善和加强,对市场竞争秩序的规和市场经济的安康开展起到积极的作用,但同时也面临着许多新的问题需要解决。一、我国反垄断立法的开展与现状 改革开放 20 多年来,我国市场经济取得了举世瞩目的成绩,我国的竞争法律政策经历了一个从无到有,并不断开展完善的过程,逐步制定和实施了一系列规市场竞争主体行为和维护市场竞争秩序的法律、法规和政策。1980 年国务院公布的关于开展和保
2、护社会主义竞争的暂行规定是我国最早关于反垄断的规性文件。该规定肯定了竞争对于现代化建立的重大作用,正式提出了反对垄断和不正当竞争。它明确规定在经济生活中,除国家指定由有关部门和单位专营的商品外,一律不准进展垄断,不准搞地区封锁和部门分割;要求要严格遵守法律,采取合法的手段进展竞争。1993 年底公布的反不正当竞争法，是我国维护市场竞争秩序的一部根本法律。它是一部制止不正当竞争行为和局部限制竞争行为的法律。该法第二章规定的 11 种不正当竞争行为中,有 5 种属于限制竞争行为,它们分别是公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者限制竞争行为、行政性垄断行为、低于本钱价销售行为、搭售行为和串通招标投
3、标行为。由于当时我国处于市场经济开展的初期,市场竞争行为表现不充分、卡特尔行为不突出，经济性垄断行为还没有出现等,致使反不正当竞争法带有它时代的特点和缺陷。-为增强反不正当竞争法的可操作性,更好地开展反垄断执法工作,国家工商行政管理总局依据职责,按照反不正当竞争法的立法宗旨和有关规定,并结 合执法工作实际,积极开展了制定反不正当竞争法配套规章的工作。其中,制定反垄断配套规章两部,分别是关于制止公用企业限制竞争行为的假设干规定和关于制止串通招标投标行为的暂行规定。这些规章的公布实施,有效地解决了执法中遇到的一些实际问题,在行政执法中发挥了重要作用。目前已有 20 多个享有立法权的地方性立法机关还
4、制定了反不正当竞争法的实施条例或实施方法。这些地方性法规除细化反不正当竞争法的规定以外,还做出一些补充规定,特别是规定了一些联合操纵市场的卡特尔行为等反垄断法律规,如、等地方性法规规定,制止联合限定价格或约定不合理的经营条件,制止划定市场、限定产量和销售量,制止联合拒绝购置、销售或效劳等。1997 年国家公布的价格法、1999 年公布的招标投标法、2000 年公布的电信条例、2001 年公布的关于制止在市场经济活动中实行地区封锁的规定和国际海运条例、2002 年公布的政府采购法等法律法规中,都不同程度地对一些限制竞争行为做出了规定。目前我国虽然还没有反垄断法典,但在多部法律法规中,已规定了为数
5、不少的反垄断法律规,它们共同构成了我国目前竞争法律的根本框架。沉着来看,它们涉及到制止滥用市场优势地位、制止垄断协议和制止行政性垄断等反垄断法律制度。为适应市场经济开展要求，反不正当竞争法正在修订,反垄断法也在制定之中。随着这两部法律的修订和出台,我国的竞争法律制度将进一步完善。二、我国反垄断执法取得积极成效,积累了珍贵的经历-工商行政管理机关作为我国反垄断主要执法机关,严格依照反不正当竞争法等法律规定,在打破地区封锁、地方保护、规垄断性行业市场竞争行为、维护公平竞争秩序等方面做了大量的工作,并取得了显著成绩。(一)设立机构加强反垄断执法工作 1994 年国家工商局成立公平交易局,其主要职责之
6、一,就是组织监视检查市场行为,查处垄断和不正当竞争案件。公平交易局下设反垄断处,具体负责日常反垄断工作。同时,在省、地、县三级工商行政管理机关均设立了公平交易执法机构。1998 年工商行政管理机关体制改革,实行省以下垂直领导后,反不正当竞争、反垄断执法队伍的建立得到了进一步加强。目前,工商行政管理系统从事公平交易的执法人员已达 6 万多人。(二)查处了大量的限制竞争案件 1999 年至 2006 年,国家工商总局连续 8 年在全国组织开展了反垄断专项执法工作。据总局统计,从 1995 年到 2005 年,全国共查处行业垄断案件 6073件,行政垄断案件 475 件。从查处的限制竞争案件的行为来
7、看,涉及滥用市场优势地位限制竞争、垄断协议限制竞争以及行政性垄断等诸多方面。具体情况如下:1.经营者滥用市场优势地位限制竞争行为 依据反不正当竞争法的规定,滥用市场优势地位的垄断行为分为两类:一是水、电、气、暖、交通、邮政、电信等自然垄断性行业企业的垄断行为;二是依法具有独占地位的经营者(如烟草、盐业、石油、石化、电视台、银行、保险、殡葬等)的垄断行为。查处的垄断行为的主要表现是:强制交易、强制效劳、差异待遇、搭售和附加不合理条件、滥收费用等。-查处的典型案例有:省沐川县供排水公司强制收取用水底度费行为。省邳州市邮电局在收取费时,限定用户使用其指定的中国工商银行邳州市支行发行的牡丹交费卡,否则
8、不予办理交费手续的行为。省聊城市电信局在给用户办理手机入网过程中,采取差异待遇的方式,对申请移动入网的用户根据其购置移动来源的不同,收取不同的入网费的行为。省火车站强行向客户收取铲车作业费、发送综合效劳费、仓储保管费、场地保管费等延伸效劳费行为。省建昌县烟草公司依靠其批发卷烟的专卖地位,强制搭售卷烟的行为。2.经营者之间的卡特尔限制竞争行为 随着反垄断执法工作的深入和执法经历的积累,一些省市的工商部门依据本省的反不正当竞争条例对经营者之间通过卡特尔协议划分市场、固定价格等限制竞争行为进展了查处。查处的典型案例有:省市工商局对该市 7 家从事燃气经营的公司签订统一市场价格、划分市场的卡特尔行为依
9、据该省反不正当竞争条例进展了调查处理。市工商局对市三家氧气生产销售企业通过协议分割市场、统一并抬高氧气销售价格的限制竞争行为,依据市反不正当竞争条例分别对三家企业处以一万元的罚款。3.行政垄断限制竞争行为 从工商部门执法实践来看,对行政性垄断限制竞争行为的查处分为两类:一是地方政府的地区封锁和地方保护行为:二是政府所属部门(公安、交通、民政、卫生、教育等)滥用权力限制竞争行为。由于反不正当竞争法中有关行政垄断的法律责任规定操作性差、力度弱,实际执法中对行政垄断案件的查处难度较大。工商部门在实际执法中积极采取行政建议或行政告诫的方式,制止了大量行政垄断行为。-查处的典型案例有:对省大洼县专卖事业
10、管理局要求经营户只准销售地产啤酒的行为,国家工商总局和原国家经贸委组成联合调查组赴调查督办此案,制止了地区封锁行为。省工商局对舒城县委县政府实行的化肥市场地方保护行为,及时派工作组赴舒城县调查督办,制止了地方保护行为。省工商局针对省市信息办等五部门联合发文指定一家企业垄断市信息管网工程建立和施工行为,分别依法向市人民政府发出行政建议函,通过市人民政府的干预,使上述行为得到有效制止。省工商局针对市公安局利用轿车上牌和年检之机强制车主购置 GPS 设备的行为,向省公安厅发出行政建议书并主动沟通、协调,通过省公安厅的干预,制止了上述行为。(三)开展了对企业并购中的反垄断审查工作,依据 2003 年国
11、务院四部委联合公布的外国投资者并购境企业暂行规定,国家工商总局和商务部共同商定,对外国投资者并购境企业,或境外并购对中国市场竞争有影响的,实行申报备案制度。国家工商总局为此制定了外资并购反垄断审查申报材料清单，规了企业材料的申报。公平交易局负责对企业申报的材料进展研究分析并提出意见,积累了一定的工作经历。(四)加强了行政解释工作 为了解决地方工商行政管理机关在行政执法实践中遇到的有关具体法律适用的疑难问题,国家工商行政管理总局对涉及供电、供水、电信、有线电视台、烟草、石油、石化、铁路等垄断性行业限制竞争行为,如何定性处理等问题做出答复 30 多件,比方对依法具有独占地位经营者的含义、对质次价高
12、、滥收费用和所得的含义及界定等,总局都做出了明确的答复,对反垄断执法工作的开展起到推动作用。(五)开展了竞争执法的国际合作-十年来,我局先后与 20 多个国家的竞争执法机构及有关国际组织建立了业务往来并进展了卓有成效的交流与合作。我局与俄罗斯、哈萨克斯坦等国的竞争主管机构签订了竞争执法的双边合作协议。我局派员出席了联合国贸发会议、世界贸易组织、经合组织、亚太经济合作组织等召开的有关竞争政策的国际会议,积极参与讨论、协调亚太地区和世贸组织围的竞争政策问题。我局还屡次举办竞争法律与政策、商标权保护的国际研讨会。2004 年和 2005 年我局分别在和召开的有关竞争政策与竞争法律国际研讨会,得到国外
13、有关竞争机构和专家的好评,取得了积极的成果。反垄断执法工作的深入开展,宣传了国家有关反垄断法律、法规,增强了公用企业的法律意识,规了公用企业的经营行为,在一定程度上遏制了公用企业等垄断性行业限制竞争行为。多年的反垄断执法工作,使工商行政管理机关积累了大量的执法经历,培养了一支依法行政、素质较高的执法队伍,为将来竞争执法工作的进一步开展提供了一个根底和平台。三、我国反垄断立法执法面临的问题 从我们竞争执法实践来看,当前我国反垄断立法执法面临以下主要问题:一是在我国的经济生活中,经济性垄断开场出现。从开展趋势看,经济性垄断案件的种类和数量还会不断增多,对市场竞争的危害也会更加严重。2003 年,我
14、们对在华跨国公司市场竞争行为的调研显示,在华跨国公司在市场竞争中具有明显的市场优势地位,有的还占据绝对垄断地位,跨国公司限制竞争行为在我国也时有发生。其中,最为突出的是,跨国公司滥用市场优势地位进展限制竞争的行为。对这些问题缺少有效应对的法律措施。二是假冒伪劣飞商业贿赂等不正当竞争行为往往与垄断行为特别是和行政性垄断行为交织在一起。在从方案经济向市场经济转型的过程中,这种交织的行-为大量存在。在我们查处的限制竞争案件中,商业贿赂行为往往相伴而生。一些地方存在的假冒伪劣商品屡禁不止的问题,往往与当地政府的地方保护密切相关。因此,反垄断立法和执法工作要针对我国的国惰,研究有效的执法体制和方式。三是
15、进一步衔接反垄断行政执法与司法工作,共同维护竞争秩序。目前我国的反垄断执法更多的是通过行政执法来开展的,由于行政执法机关手段有限,对一些垄断行为特别是行政垄断行为的制止缺乏必要的强制手段,影响了对反竞争行为的有效制止和规,而司法机关可以在这方面发挥更加重要的作用。另一方面,行政处分案件提起行政诉讼的情况在逐渐增多,法院主要在反垄断案件行政诉讼阶段才介入反垄断问题,由于法官对竞争法律的理解问题,存在着同一性质的垄断案件在不同的地方法院会得出完全相反的判决。因此,如何更好地发挥司法部门在反垄断方面的作用,如何加强行政执法部门和司法部门的沟通和配合,是我们反垄断执法工作需要研究的一个重要问题。四是竞
16、争执法机关过于分散,在竞争执法体制上存在多头执法、分散执法的现象。以反不正当竞争法的执行为例,近几年相关法律法规的相继出台,使得竞争执法主体越来越多,一些行业通过立法脱离反不正当竞争法的调整,而且很多是行业主管部门负责执法,这种现象还有蔓延的趋势。2004 年我们的一项调查显示,除工商行政管理部门外,目前我国有权负责竞争执法的部门有十几家。这种多头执法、行业主管部门执法的体制,造成执法尺度、标准不一,执法效果受到影响。此外,反不正当竞争法还存在法律责任不健全、处分偏轻、缺少必要的执法手段等问题。这些问题已经得到大家的广泛认同,这里就不再赘述。四、强化竞争立法和执法工作-为解决反垄断立法与执法中
17、存在的问题,应加强竞争立法和执法工作。|(一)尽快完善我国竞争法律制度,有效规我国市场经济中的各类不正当竞争行为和限制竞争行为 反垄断执法实践中存在的问题,说到底主要是法律制度不完善的问题。工商行政管理部门作为我国目前竞争执法的主要机关,要积极配合有关部门为竞争法律制度的完善尽心尽责。一是积极推动反垄断法尽快出台。我国反垄断法经过十多年的酝酿,已经渐行渐近。国家工商总局会继续配合国务院法制办完成对法律的审查,配合全国人大对法律的审议等相关工作。二是加快反不正当竞争法的修订工作。受国务院法制办的委托,国家工商总局负责反不正当竞争法修订的具体工作。通过总结反不正当竞争法实施十多年来的经历和教训,并
18、屡次征求企业、部门和专家等各方面的意见,从拓宽反不正当竞争法的调整围、加大法律责任、完善必要的执法手段等,提出对反不正当竞争法修订意见,争取尽早上报国务院法制办。(二)用好用足现有法律法规,加强反垄断执法工作 一是要进一步加大对垄断性行业限制竞争行为和行政性垄断行为的查处力度。重点查处一批滥用垄断地位强制交易、强制效劳等案件。反垄断执法工作有没有取得进展,有没有取得实效,关键看有没有查处反垄断案件。各地要加大对垄断案件的查处力度,要积极运用行政建议或行政告诫等方式,努力制止地方保护和地区封锁行为,切实维护消费者的合法权益,创造公平竞争的市场环境。二是要把反垄断执法和治理商业贿赂工作严密结合。对垄断性行业、企业在市场经营活动中收受回扣和假借促销费、广告费、科研费等各种名义的商业贿赂行为,要依法严厉查处。三是要积极开展调查研究。对执法中遇到的新情况、新问题要认真分析研究,及时提出意见和建议。