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1、 王敏 2005 年 10 月，在国家外专局培训项目支持下，农业部 农产品质量安全中心组织人员，对美国农产品质量安全监 督管理体系、认证、市场准入管理等方面进行了为期 21 天 的学习和考察。在美期间，我们除在加州州立理工大学继 续 教 育 学 院 专 门 接 受 了 有 关 危 害 分 析 和 关键 控 制 点 ( HACCP)原理、美国食品安全法律体系等方面理论知识的 培训外，还先后访问或考察了美国农业部、洛杉矶农业局、 洛杉矶中央农产品批发市场、洛杉矶县农业与计量局环境 有害物质实验室、 Bosokovich 蔬菜生产加工配送中心、玛 丽莎特色新鲜农产品公司、都乐食品公司等部门 ，就美国
2、 农产品 从产地到市场 ” 全过程质量安全管理、品牌经营、 可追溯管理、有机食品发展、HACCP 管理和实施等专题进 行了访谈。这次培训，虽然时间不长，但笔者颇有感受， 深感美国在农产品质量安全管理方面有很多地方值得我国 借鉴。 一、 健全的法律体系和明确的职能分工 是保证农产品质量安全 高信誉度的重要前提 在美国，全国范围内或者跨州的农产品质量安全管理 由联邦政府行使管辖权，各州内部的农产品质量安全监管 工作由各州政府执行，各市、县则主要是执行和落实政府 州的工作。因此，美国的农产品质量安全管理的主体不仅 包括联邦有关机构，还包括州和地方的有关单位，并且联 邦与州、县之间在食品安全管理上没有
3、谁领导谁的问题， 只是分工不同。从国家层面看，涉及农产品质量安全管理 职能的联邦机构有 10 余个，它们与州、县等地方政府密切 合作，通过贯彻执行 30 多部联邦法律法规以及各地方的法 律法规，共同构筑了较为完善的美国农产品质量安全管理 体系，确保了美国农产品具有很高的质量安全水平和很好 的公众信任度。 (一 ；） 美国农产品质量安全管理的主要法律依据美国 农 产 品 质 量 安 全 管 理 的 主 要 依 据 是 国 会 制 定 并 经 总 统 签署 的各项法律。据资料介绍， 美国涉及食品安全的联邦法律 有 35 部。其中涉及农产品质量安全监管的主要联邦法律有 7 部，分别是 #关邦食品、药
4、品和化妆品法 （ The Food, Drug, and Cosmetic Act)、 联邦肉类检查法 （ Federal Meat Inspection Act ) 、 擒 类 产 品 检 查 法 （ Poultry Products Inspection Act)、 騷 类 产 品 检 查 法 （ Poultry Products Inspection Act)、 食 品 质 量 保 护 法 （ Food Quality Protection Act)、 公众健康服务法 （ Public Health Service Act)和 2002 年出台的公众健康安全和生物恐怖主义预防 应 对 法
5、 （也被 简 称 为 反 恐 法 ） ( Public Health Security and Bioterrorism Preparedness and Response Act)。 其中， 联邦 食品、药品和化妆品法是美国关于食品和药品的基本法， 它主要调整在美国行销的食品、药品、化妆品的安全和卫 生以及正确标识。在经过无数次修改后，该法己成为世界 上同类法中最全面的一部法律。联邦肉类检查法调整 猪、牛 、羊、 马等牲 畜肉类 的安全和 卫生以 及正确 标识； 禽类产品检查法调整家禽 （ 包括鸡、鸭、鹅、火鸡、珍 珠鸡） 产品的安全、卫生和正确标识；蛋类产品检查法 调整 蛋类加 工产品 的
6、安全 、卫生和 正确标 识；翁 品质量 保护法主要对农药及食品中的农药残留进行调整；公 众健康服务法涉及到农产品质量安全的主要是对生物制 品管 理的规 定。反 恐法 则主要从 防范恐 怖袭击 和保障 公众健康安全的角度强化对食品安全的监管。 此外，在不违反联邦法律的前提下，联邦政府机构还 有权制定有关 法规。联邦机构制定的法规均在联邦登记 ” (Federal Register,简称 FR)中颁布，公众可从网上很方便 地获得这些法规的电子版。作为组成联邦的独立法律主体， 各州有权制定本州的农产品质量安全法律法规。 (二）美国农产品 质量安全的管理体制及 主要机构总 体而言，美国对农产品质量安全
7、监管实行的是相对集中的 管理体制，尽管涉及农产品质量安全管理的联邦机构有十 多个，但农产品监管职责主要集中在农业部 （ USDA)和健 康与人类服务部 （ DHHS)所属的食品药品管理局 （ FDA)。 它们两者之间按照产品种类进行管理 职责分工，与一种农 产品有关的生产、加工、销售、进口等各个环节，通常都 由同一个部门监管，部门之间职责界定相对明确。 1. 农业部：农业部下属的食品安全监督管理服务局 ( FSIS负责依据联邦肉类检验法、禽类产品检验法 和蛋制品检验法，对全国国内生产和进口的肉类（不含 野生动物肉）、禽类、蛋制品丨不包括带壳的蛋 实施从生 产到加工以及标识上市全过程监管。 农
8、业市场服 务局丨 AMS)主 要负责 制定农产 品分级标 准，提供分级、检验和市场营销服务，帮助买者和卖者在 互相认可 的质量水平上进行交易。其下设有棉花、乳制品、 水果和蔬菜、畜牧和种子、家禽产品、烟草等 6 个商品处， 目前己为 600 多种农业商品建立了统一的分级标准。 动植物健康检验服务局丨 APHIS 彡主 要负责开展动植物疫 病的诊断、防治、控制以及对新发生疫病的监测等工作，保护 和改善美国动植物及其产品的健康、质量和市场竞争力。 此外，农业研究局 （ ARS)主要从事农业科研工作， 州研究教育与推广局负责与各大学合作，制定以农民和消 费者为对象的农产品 负 责 监 管 饮用 水的
9、质量以及废弃物、有毒有害物质的排放，根据联邦 #：虫剂、杀菌剂和杀鼠剂法对农药等实施管理，制定农 药、环境污染物残留限量标准、安全使用方法和有关管理 法规；财政部下属的酒类、烟草和火器管理局负责监管大 多数酒精饮料，执行与含酒精饮料生产和流通有关的食品 安全法律，制定酒类中农药残留限量标准；美国商业部下 属的全国海洋和大气管理局负责监管鱼类和海产品，并通 过收费的悔鲜检查计划 ” ，检查海鲜加工厂和零售商店、 渔船是否符合联邦卫生标准；美国海关总署与美国农业 部、 食药局等部门合作，监管进出口农产品的质量安全；联邦 贸易委员会负责管理农产品广告；美国司法部负责农产品 质量安全纠纷或案件的起诉、
10、扣押、裁决等司法工作；疾 病预防与控制中心负责监视、调查、研宄和防止食源性疾 病的发生，开发病原菌快速检测技术。 (三） 美 国 农 产 品 质 量 安 全 监 管 模 式 在 农 产 品 质 量 安 全监管模式方面，农业部对畜禽产品实施的是生产加工全 过程监管方式， FSIS 的 9 000 多名人员中，有 7 300 多名联 邦检查员，驻扎在全国 6 200 多个经注册的畜禽加工厂 中， 负责产品 质量安全监督 检查工作；而 食品药 品管理局则只 是通过不定期的检查来实施监管。 二、科学有效的有害物质残留监控体系是 确保农产品质量安全的 重要支撑 以政府为主导，对农产品有害物质实施制度化的
11、监控 计划，是美国确保农产品质量安全的重要措施。有关农产 品中有害物质残留监控方面，美国有两个强制实施的国家 残留监控计划，分别为 FSIS 的 啯 家 残 留 计 划 ” （ FSIS National Residue Program, 以 下 简 称 NRP) 和 FDA 的农药 残留监控计划 （ FDA Pesticide Program Residue Monitoring, 以下简称为 PPRM)。 (一 ；） 美国的两大残留监控计划概况丨 1) NRP 计划： NRP 计划始于 1967 年，为年度计划，计划的制定和组织实 施部门为农业部 FSIS， 监控对象为国内生产和进口的肉、
12、 禽与蛋制品中的农药、兽药、环境污染物残留。该计 划实 施的目标 是：有效贯彻 联邦政府法律 法规；确保消 费者对 肉、禽 、蛋产品安全 消费的信心； 监督不合格动 物的屠宰 和禽 蛋制品的生产 ；获得化学残 留物的风险评估、风险管 理和风险交流方面的支持数据。彳 PPRM计划： PPRM 计 划从 1987 年起开始实施，其计划的制定和组织实施部门为 FDA,监督对象是农产品和饲料中的农药残留，监控的农 产品主要是谷物及制品、蔬菜、水果、带壳的禽蛋、奶制 品、水产品及其他非 FSIS 监管的农产品，既包括国内产品， 又包括进口产品。 (二彡残留监控计划的特点总体来看，美国的两大残 留监控计划
13、具有以下特点： （ 1)法律依据明晰：联邦食 品、药品 和化妆品法 、联邦肉类检验 法、禽类产 品 检验法 、蛋制品检验 法、食品质量 保障法等法 案 明确规定了农业部和 FDA 在食品安全方面的监管职能。 (2)抽样 计划科学：其 抽样计划是在对 残留物多方面 因素 进行综合分析的基础上制 定的，既保证了抽样的代表性， 也保 证 了 计 划 实 施 的 可 操 作 性 。 检 测 高 效 准 确 ： FSIS 使用的检测方法分为 3 类：一是确证检测方法，通常是色 谱-质谱联用法，如 GC- MS、 LC- MS 等，既可快速定 性又能准确定量；二是常规检测方法，主要是 TLC、 GC、 H
14、PLC 等，主要用于检测限量水平的残留物；三是筛选方 法，此类 方法快速、简 便适于现场检验 ，但一般只能 检测 一种或一类化合物残留，并且在检测结果为阳性时，需要 用前两种方法进行确证。美国的兽药残留监控时，主要采 用现场筛选方法。 （ 4)经费保障有力：联邦肉类检验 法规定，每年从国库中拨款 300 万美元用于支付肉类产 品 的 检 验 费 用 ； 禽 类 产 品 检 验 法 和 錤 制 品 检验 法 也均规定执行法律所需要的检验费用均由财政预算拨款支 付。 2005 财政年度， F S I S 的预算为 9.52 亿美元，其中 8.28 亿美元用于检测费用。此外，联邦检查员的费用以及取样
15、、 专业培训的费用也均由国家财政预算支付。 (三）负责执行残留监控的官方检测实验室检测实验 室是政府实施农产品质量安全监管的重要支撑机构。为了 确保残留监控计划等监管活动的有效实施，农业部的 FSIS 和食品药 品管理局均建立了 自己的官方 检验机构，各州、 县等地方政府也根据需要建立了检测机构。 FSIS 建有 4 个官方实验室，分别是东部实验室丨位于 乔治亚州）、西部实验室（位于加利福尼亚州）、中西部实 验室纟位于密苏里州 和病原微生物流行与特殊项目实验 室 （ 位于乔治亚州其中东部实验室擅长病理学检测，中 西部实验室擅长兽药残留检测，西部实验室擅长农药残留 检测。这 3 个实验室承担了大
16、量的政府委托检测工作，特 别是进口农产品的检测和有害残留物的确证检测。 FDA 下设有 12 个实验室，这些实验室分别为不同地区 (全国共分为 5 个大区 ） 的食品药品管理局地区办公室以及 执法人员的执法工作提供检测服务，不向社会提供服务。 三、全程监管并可追溯、预防为主是 农产品质量安全风险 管理的重要原则 (一 ：） 从 农田到餐桌 ” 的全过程监管美国在食品安 全监管方面十分强调从 农田到餐桌 ” 的整个过程的有效 控制，其监管环节包括生产、收获、加工、包装、运输、 贮藏和销售等；监管对象包括化肥、农药、饲料、包装材 料、保鲜和贮藏方式、运输工具、食品标签等。 为确保农产品和食品的质量
17、安全，美国不仅对终端产 品的监管给予明确并详细的法律规定，而 且对农业生产资 料的监管也制定了相应的法律法规。此外，美国就如何保 证农产品在生产、加工、包装、储运等环节的安全，也制 定了很多法规、标准或规则，其中最典型的是 GAP 丨良好 农业管理规范 ）、 GMP (良好生产管理规范）、 HACCP 等有 关法规或标准。为了保证食品原料生产的安全，美国在农 业生产种植、养殖环节中积极推行 GAP; 在 农 产 品加 工 环 节则重点釆用 GMP 和 HACCP 管 理 。 从 产 地 到餐桌 ” 的 全程监管，有效地防范了食品安全风险，也为问题食品的 追溯奠定了基础。 (二）美国的食品可追溯
18、制度随着工业化的发展和市 场范围的不断扩大，食品安全的风险逐渐加大。因此，建 立追溯制度、实现食品的可追溯，成为美国政府制定食品 安全政策的关键之一，就成为食品生产、流通、零售企业 为保证产品质量安全而自觉采取的行为。 为了实现可追溯性 ” ，近几年来，美国在建立食品追 溯法律法规、系统建设和宣传指导等方面采取了许多积极 的措施，特别是自 9*11” 后出于反恐的需要，更是高度 重视食品的可追溯问题。为执行反恐法， FDA 制定了有 关配套法规，要求在美国国内和外国生产、加工、包装或 掌握人群或动物消费的食品部门，必须于 2003 年 12 月 12 日前完成向 FDA 的登记，以便进行食品安
19、全跟踪与追溯。 2004 年 5 月 6 日， FDA又颁布了 徵品安全跟踪条例， 要求所有涉及食品运输、配送和进口的企业必须建立和保 全有关食品流通的全过程记录。此条例不仅适用于美国食 品进出口企业，而且也适用于国内从事食品生产、包装和 贮运企业。 在可追溯系统建设方面，美国主要采用国际物品编码 协会 （ EAN) 推 出 的 ENA. UCC 编码系统，对食品原料的生 产、加工、贮运及零售等供应链各管理对象进行标识，通 过条形码和人工可识读方式相互连接，实现对食品供应的 跟踪和追溯。 (三 ） 预防为主与美国广泛推行的 HACCP 管 理 体 系 在 20 世纪 70 年代以前，美国对农产
20、品和食品的监管，主要是 釆用感官检查丨标签 加终端产品检测的方式。随着食品 工业的迅速发展，食品种类以及加工方式越来越多，食品 安全的风险也越来越大，政府监管的相对滞后情况也越来 越显现。为了加强对食品生产的全过程监管，从20 世纪 80 年代起，美国开始逐步推行 HACCP 管理，强调预防为主的 食品安全管理理念。 HAC CP 制度是用来辨认和防止食品加工过程中有害 物质污染风险的一种过程控制制度。美国在 HACCP 的推 广 和 运 行 有 以 下 几 个 特 点 ： 政 府 鼓 励 企 业 运 用 HACCP 系 统 进 行 食 品 安 全 管 理 ， 并 在 部 分 行 业 强 制
21、推 行 HACCP 管理方式。 （ 2)政府采取支持和监管两种方式推行 HACCP 管理。一方面，政府对实行 HACCP 管理方式的企 业给予支持；另一方面，对肉类、禽类、水产品、果蔬汁 等强制 HACCP 管理的企业进行监督检查，核实企业是否 实行了 HACCP 食品安全管理。 （ 3)客户审核推动生产企业 实施 HACCP 管理。主要是食品营销企业，如超市、釆购 商等 ， 为 保 证 所 采 购 食 品 的 安 全 性 能 ， 对 生 产 企 业 HACCP 管理系统进行考核 。一 般有两种方式 ，一 是采购 商内部 HACCP 专家对生产企业进行考核；二是如果釆购 商内部没有专家，可委托
22、具有公信力的第三方 HACCP 专 业机构进行考核。 （ 4)企业为提高产品竞争力主动实施 HACCP 管理。一是通过生产操作者定期对生产过程中关 键控制点进行纠偏；二是企业成立 HACCP 小组对企业实 行HACCP 进 行 评 价 ； 三 是 聘 请 第 三 方 机 构 对 企 业 实 行 HACCP 管理的情况进行审核、评价。 四、美国农产品质量安全管理 可资借鉴的经验 (一 :） 健全法律法规体系，强化监督执法纵观美国食 品安全管理 的立法进程我们不难发现，美国有关食品安全 管理方面法律法规的制定和修订，大都紧随着重大食品安 全事件的发生，不仅及时适应了管理的需求，而且法律赋 予管理部
23、门的在制定有关配套法规时，也非常注重法规的 周密性和操作性。 当前，我国在农产品质量安全管理方面法律体系还很 不完善，在依法行政上，远没有做到 有法可依，有法必 依，执法必严，违法必究 ” 。我国己经制定了诸如翁品卫 生 法 、 浐 品 质 量 法 、 种 子 法 、 猶 业 法 、 勑物 防疫法、种畜禽管理条例、农药管理条例、兽药 管理条例、饲料和饲料添加剂管理条例等一系列法律 法规，但是与农产品质量安全监管现实需求相比，仍然存 在不少的法律空缺和缺陷。对此，我们应借鉴美国食品安 全管理法律法规体系中的有益经验，尽快建立和完善农产 品质量安全管理方面的法律法规，在此基础上 ， 强 化执 法
24、监管。当前，最迫切的是尽快出台砍产 品 质 量 安 全 法 和有关农业产地环境管理、农业投入品管理、生产与加工 过程管理、储运与流通经营管理、监督检查和法律责任等 方面细致的配套规章，使执法管理行为具有充分的法律依 据，使依法行政在农产品质量安全管理中真正落到实处。 (二）建立统一协调的管理机制，明晰监管部 门职责从 美国食品安全监管体制看，尽管在美国食品安全的监管同 样涉及到诸多部门，同样横跨众多领域，但因法律对各部 门的职责予以明确分工，更重要的是美国是依据产品种类 进行监管职能的分工，因此，虽然管理部门多，但监管的 重复、交叉点不多，有效避免了因职责界定不清而相互推 诿。 而我国，目前农
25、产品质量安全管理方面釆用的是分段 管理的监管模式。在现行的体制下，农产品质量安全管理 的权限分属农业、经贸、供销、外贸、卫生、质检、工商、 环保等多个部门。我国采用的是 小农业 ” 的概念，即使 是农业的某个具体环节，也分属多 个部门管理。这种职责 分工，在实际运作中，必然导致职能错位、缺位、越位和 交叉分散的情况，造成管理成本高但效率差，并且难以形 成协调配合、运转高效的管理机制。 我国应该参照美国食品安全的监管模式，改革我国的 农产品质量安全管理体制，变现在的 多头管理 ” 为 I*家 为主、相关方参与 ” 的管理方式，以法律的形式，明确界 定各部门的职责分工，逐步建立责权一致、权威性强、
26、效 率高的管理机制。根据我国实际，应当明确农业部在农产 品质量安全管理上的主导地位，并赋予相应的行政管理职 权。同时，为确保农产品质量安全监管的公正、公平，可 借鉴美国做法，将参与管理机构的人员列入国家公务员系 列。 (三） 建 立 例 行监 控 制 度， 加 大经 费投 入 通 过实 施 例 行监控制 度来有效管理食品 安全，这不 仅是美国的做法 ，也 是众多发达国家普遍采用的做法。从美国持续实施数十年的 残留监控工作的实践看，残留监控行动一直是政府主导的行 为。而且，美国釆用法律的形式，将农产品质量安全例行监控 制度化，这不仅有效强化了安全管理工作，也有效保证了例 行监控工作经费投入的力度
27、和投入渠道的稳定。 与美国的农产品残留监控制度相比，我国农产品质量 安 全 例 行 监 控 工 作 启 动 较 晚 ， 并 存 在 很 多 的 不 足 ：法 律依据 缺乏。 （ 2)缺乏 长效工 作机制，其 组织机构 、工作 资金、人力资源等方面均难以满足农产品质量安全管理的 需 要 。 限 于 经 费 的 短 缺 ， 监 控 覆 盖 面 十 分 有限 ， 难 以 达到例行监测的真正目的，更谈不上为风险评估、残留标 准制定积累基础数据。 （ 4)残留监控结果的利用率低。美 国法律规定，监管部门每年都要定期向国会和公众报告例 行监控的结果，而我国目前尚未建立农产品质量安全信息 发布机制和平台，对
28、社会公开的残留监控结果十分有限， 这既没有保证公众应有的知情权，也不利于发挥公众的舆 论监督和社会监督的作用，还使得监控数据不能得到充分 和有效利用。 在当前农产品质量安全问题突出，国内外对农产品质 量安全要求越来越高的情况下，我国应尽快完善农产品质 量安全例行监控制度，将其纳入法制化管理的轨道，加大 例行监测的经费投入，建立信息定期公布制度和发布平台， 充分发挥例行监控信息的作用，从而促使农产品质量安全 管理成为生产者、经营者的自觉行动。 (四） 建立可追溯制度，强化以预防为主的全过程监 管在建立可追溯制度方面，我国刚有零星尝试。应尽快建 立健全农产品追溯制度，以增强农业生产者责任意识，统一
29、 利益与义务，提高政府管理效率，确保农产品质量安全。 近 20 年 来 ， 美 国 大 力 推 行 GAP、 GMP、 HACCP等 预防为主、全程监控 ” 的食品安全管理理念和管理制度， 实践证明，推行上述管理体系，在食品生产、加工、销售 的各环节，针对可能的危害因子，采取积极的风险规避措 施，可有效地从源头控制产品质量安全。我国应积极推行 GAP、 GMP、 HACCP 等 管理体系，强化预防为主的农产品 质量安全全过程管理理念，要结合我国生产规模小、经营 相对分散、农业企业发育不够等 基本国情，找准突破口， 做好培训和示范带动工作，促进国外先进管理体系和手段 早曰为我所用。（作者单位：中国农科院农业质量标准与 检测技术研宄所北京 100081)