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1、=文章编号 1002-1329(2002)02-0019-04新世纪中国城市规划的发展展望王静霞=摘要 论述了中国的城市规划面临着复杂多样的问题,剖析了产生这些问题的根源是中国正在经历工业化、市场化和信息化三重社会转型,并从实践的角度探讨了学科发展趋势,指出求实与创新是学科发展的唯一正确途径。=关键词 城市规划;中国;新世纪;城市化THE PROSPECTS OF THE CH-IN ESE URBAN PLANN ING IN THENEW CEN TUR YWANG JingxiaABSTRACT:T his paper discussesthe complicated problems
2、in theChinese urban planning,analysesthe roots of themin the socialshifting periods such as industria-lization,market economy and infor-mationpopularization.Italsopoints out that seeking truth andcreation is the only way of the sc-ience development from the angle ofurban planning practice.KEYWORDS:u
3、rbanplanning;China;new century=中图分类号 TU984=文献标识码 A1 面对的问题)复杂而多样与西方发达国家相比,中国的城市规划面临着更加复杂多样的问题。原因之一是西方发达国家已处于城市化后期,城市发展已趋于稳态,量的扩张有限,主要着力于质的提升及应对信息化的冲击。而我国则刚步入城市化加速期,城市规模和数量的扩张迅猛,与此同时也提出了城市环境与品质的要求,规划既要处理好大规模开发建设的/秩序0 问题,又要兼顾居民对提高生活环境质量的祈求。原因之二是西方的城市规划理论遵循着循序渐进的演进逻辑,其规划理论与操作体系相对成熟,而我国的规划理论尚欠整合。原因之三是中国正
4、处于社会经济的转型期,这对规划的冲击力最大。当前城市规划遇到的一切问题,都可以从这场变革中找到线索。要想深入理解这些问题,必须揭示当代中国社会经济变革的深刻含义。一句话,这一变革的重要特征是把工业化、市场化和信息化三重社会转型浓缩在同一个历史时代,从而使问题异常复杂。与此同时,由于历史的、客观的原因,中国地域发展极不平衡,城市的高楼大厦与乡村的茅屋陋舍并存,高科技的航天卫星与原始的刀耕火种并存,由此构成了中国城市规划实践丰富多彩的画卷。111 工业化与城市化改革开放 20 年,虽然我国工业化水平得以迅速提高,但由于长期以来实行的户籍制度将城乡二元结构凝固化了,致使城市化水平增长缓慢。由于城市化
5、滞后,导致第三产 业比重过小,/三农0 问题难以有效解决,社会有效需求不足,进而影响到国家宏观经济的运行。因此,/十五大0 将城镇化作为一个发展战略提出,它的意义远比我们通常理解的要大得多。由于中国人口众多,地域差异大,城镇化进程将会是一项巨大而复杂的社会系统工程。不同地域因条件不同,也应有不同的城市化模式,不能一概而论。以下问题可能是我们在规划工作中难以回避的:(1)就业安置问题。中国每年等着就业的人有 2000 多万,如何安置是个大问题。从国外情况看,大企业与中小企业之间在功能上有所分工:大型企业主要解决一个国家的科技、财政金融、重要经济命脉、国防实力,使国家在全球经济中具有竞争能力,其数
6、量要少,集中度要高,技术要新,资产规模要大。而中小企业则主要解决面广量大的产业、解决广大劳动者的就业问题,通过广泛的就业实现社会的公平分配,人民生活的稳步提高,保持社会稳定。其数量要多,资产规模要小,要劳动密集。这种思路是否值得我们学习呢?现在一些城市规划热衷于追逐高精尖,一些地方不管有无条件都只想上高科技园区,似乎忽视了中国失业率已超过了 10%的现实。技术要进步、产业要升级,技术要替代劳动力、产业结构升级要求对一些中小企业进行调整,与劳动力过剩之间的矛盾怎样处理?需不需要研究将劳动力过多的劣势通过发展劳动密集、技术水平适中的许多中小企业来转化成劳动力便宜的竞争优势?国家鼓励民营企业发展,一
7、个重要原因就是为了解决就业问题。实践表明,民营企业发达的地区一般没有就业压力,城市经济发展的动力较大,这一点值得我们规划师借鉴。(2)用地指标问题。我国实行严格的土地使用管制制度,目的是确保粮食供给。城市建设用地与耕地保护的矛盾一直存在,也有过许多争论,现在能否将视野拓宽一点呢?用很多的人在相对很少的耕地上生产粮食合算,城市规划CITY PLANNING REVIEW Vol126 No12 Feb1200219 2002 年 第 26 卷 第 2 期还是利用一些土地多建一些企业和城镇、转移农村过剩的劳动力、用剩余和密集劳动生产工业产品换取一些粮食合算?是通过把农民堵在土地上、堵在农村,保证粮
8、食稳定后来维持社会稳定,还是通过让他们出来一部分、到城镇和企业中来、缩小城乡收入差距来维持社会稳定?尤其进入 WT O 后,这个问题将更为突出,根据中美农业合作协议,我国目前 45%的农产品关税在 2004 年之前将降低 10%12%,至 2004 年降到 17%。这对我国农产品市场价格和粮食加工将造成很大冲击,加入 WTO后 7 年内,农业就业人数将减少近1000万,减幅为 316%,农业剩余劳动力数量不断扩大,大量农村劳动力转向工业和服务业,从而促进农村的非农化进程势在必行。因此,从单个城市而言,我们主张紧凑发展、节约用地,但从整体来说,还是应增加城镇用地的比例,提高用地的指标。(3)土地
9、产权问题。加入WTO 后,目前的家庭承包经营规模肯定不能适应国际农业产品的竞争。如果一些劳动力转移,是不是应该允许土地集中、规模化经营、形成家庭农场?这与目前的农村土地集体所有、家庭联产承包经营有什么性质上的区别?是否会触及到土地所有制问题?是否应研究产权制度改革对城市化的影响?国家/十五0 计划中已经提出:建立和完善城乡之间的土地有偿使用和流转制度,在城镇周边地区的建设用地中,逐步取消对集体非农建设用地进入土地使用权交易一级市场的限制,允许农村集体经济组织在城镇建设中将集体土地的使用权转让、出租、抵押、作价入股及作为联营条件,参与城镇开发和建设,兴办合资、合作企业。现行的土地制度的缺陷是在于
10、土地的不可流动性及土地资源非资本化,因而严重阻碍了城市化进程,与城市化发展相适应的土地制度,应该是一个公平与效率兼顾,产权完整明晰,承包权与使用权商品化和社会化了的农民易接受并有明确法律规范的土地制度。对土地制度的了解和研究也是做好规划和落实空间布局的重要条件。(4)机构设置问题。城市化是无法抗拒的经济社会发展趋势,但现在乡镇县机构越来越多,农村教育中的学校和师资也在增加。随着今后大部分农民转移到城市,一些乡镇县政府的规模、乡镇县党政事业体制应该进行调整。教育资源也需要随着社会的转型重新配置呢。(5)城镇化思路问题。在农业内部进行结构调整、农业产业化、税费改革等并不能从根本上解决城乡收入差距拉
11、大问题。发展小城镇是一个思路上的进展。从经济学原理看,劳动力和人口流动不遵从于人口空间密度大小,而是收入低的产业、区域里的劳动力和人口要向收入高的产业和区域流动。在收入低的产业和企业中,劳动力往往得不到经济和充分的利用,收入低的地区容纳人口的经济容量也有限。人口和劳动力从低收入产业和地区向高收入产业和地区流动,就是将利用率低的劳动力资源向利用率高的产业和地区转移。最后,收益低的产业和地区因过剩人口减少,劳动力利用率提高,经济、人口容纳空间相对宽松,实现了城乡之间、农业产业和非农产业之间、地区间经济发展上的平衡,这就是建立全国统一市场的意义。基于此,是否应该在战略上使西部的农村剩余劳动力向东、南
12、、中部加工工业和城市流动,形成城镇)小城市)中等城市)大城市)特大城市这样的城镇体系,也要形成城镇集聚和经济较发达的城镇群区,如长江三角洲、珠江三角洲、京津唐、辽南渤海湾等地区。是否应该抛弃单以规模论发展的思路?以前我们控制大城市的发展主要是认为它有/城市病0。但实践表明,控制的意义和作用都不大,要避免大城市病,不全在规模大小,而在于它是否有一个合理的发展战略、结构布局及科学管理。然而,小城镇的发展与建设也是我国城市化进程中不容忽视的,我国目前处于社会主义的初级阶段,经济实力并不很强,城市化不可能一蹴而就。新建城市需要有一个循序渐进的过程,小城镇人均和单位面积土地的经济产出效率虽然大大低于大城
13、市,但其具有单位人口迁移投资省的特点,资料显示,大城市每吸纳一个劳动力就业需要的花费是小城镇的 3 5 倍,为了节省投资,扩大就业,适度发展小城镇也是必要的。112 市场化市场化是指从传统的计划经济向市场经济过渡。这种过渡不仅涉及到资源配置方式的变化和经济体制的转型,而且包括了社会经济、政治、法律、文化等各个方面的深刻变迁,这种变迁对规划的冲击之剧烈已为我们所体验,以致于我们必须重新审视传统规划的观念、作用、内容、对象、理论与方法。作为计划/图解0 的传统规划早已不能满足现实需要,/终极蓝图0 也适应不了多变的发展环境。市场一方面最大限度地调动了人类的潜能,激发了人类的创造力和经济社会生活的活
14、力,为城市和社会的发展开辟了广阔的前景;另一方面,也给城市和社会带来了前所未有的矛盾和挑战,如私人利益与公共利益、确定性与灵活性、效率与公平、竞争与协作、开发与保护、急功近利与可持续发展的冲突等等,这些问题无一不反映到规划中来,迫使我们认真思考。面对城市发展的动力是自下而上、多元化的市场主体间的自由竞争的现实,超前研究公用性土地的安排来保证城市在充满变数的市场环境中获得多种选择的外部效益,实现总体上的社会、经济与环境三大内部效益,使城市在未来不断变化的外部条件下获得可持续发展,这是城市规划工作的重要目标。113 信息化从全球看,人类社会正经历学会年会论文选登ANNUAL CONFERENCE)
15、年会特稿2002 年 第 26 卷 第 2 期20 王静霞 新世纪中国城市规划的发展展望着一个空前深刻的转变,虽然对这一转变的深刻含义和广泛影响我们还无法准确判断,但新时代的主要特征却已明确地展现在面前,这就是从工业社会向信息社会的转变。信息和知识开始成为最重要的生产力和社会资源,由此而来的则是经济生活从集中到分散、从一国向全球、从等级制向网络化、从短期向长期的根本转变。在发达国家,信息产业已经代替传统工业而成了主要经济部门,信息社会也由预言变为现实。在我国,虽然工业化和城市化的任务尚未完成,但信息化的浪潮已席卷而来,信息产业已经成为国民经济的主导产业,并在一定程度上决定着未来经济的命运。由信
16、息化而产生的社会生活的变化在一些发达城市已初见端倪。因此,我国的城市规划不仅要适应工业化和市场化的要求,而且在信息化的浪潮中应有前瞻性的研究。例如,经济生活从集中到分散是否意味着分权、自治、社区、公众参与的推进?从一国向全球是否意味着统一的市场、地方保护的削弱、文化的多元与交融?网络化是否意味着区域协作的加强?2 学界的行动)求实与创新城市规划是一门实践性很强的学科,它必须根据现实情况的变化而不断发展、不断创新,它必须深深扎根于现实经济社会生活的沃土中,研究转型期中国城市发展、建设与管理的客观规律。它要说明新现象、解答新问题、揭示新规律、树立新观念、开创新方法、建构新理论,并有效地指导实践。近
17、年来,规划界同仁们把握了良好的发展机遇,积极投身于城市规划理论研究和实践创作中,取得了比较丰硕的成果,推动了学科的发展,学术界也出现了比较繁荣的局面。/一叶而知秋0,仅从中国城市规划设计研究院(以下简称为/中规院0)承接和完成的一些规划设计和咨询项目中,就可以看出学科发展的脉络和动向。211 项目类型的变化尽管我们已经初步建立了相对完备的空间规划体系,但据此确定的法定规划编制体系远远不足以应对规划设计市场的需求和变化。这既有自身技术层面的原因,也有外部环境的原因。城市规划毕竟不能停留在/黑板规划学0 阶段,毕竟不能要求现实来适应自身的/框架0 和/教条0,而应该直面现实。近年来一系列带有探索创
18、新型的项目应运而生,既是客观发展要求,也是学界的必然选择。在中规院近几年承接的 700多项任务中,法定的总体规划和详细规划仍占近一半的比例。这表明在城市快速扩张时期,依照法定程序编制、审批并具有法律效力的规划仍具有不可替代的作用。这或许给予我们这样的启示:尽管对于当前的总体规划有许多批评,并希望用一种全新的规划类型取而代之。但如果我们对中国的城市发展阶段、市场文明程度、尤其是对规划体制变迁中的惯性等问题做出全面考察后,就可能会得出另一种结论:就像中国的经济体制改革一样,城市规划的体制改革也可能选择/渐进式0 而不是/激进式0 模式。/渐进式0 的一个特征就是体制内(法定规划)改革和体制外(非法
19、定规划)改革并进。从这个意义上讲,创新型规划实际上就是体制外改革的需要,是在推进改革。另一个显著的趋势是,在详细规划类项目中,城市设计、景区设计、居住区规划等项目稳步增加,这与人们要求生活环境品质提高的愿望相符合。风景区规划、旅游规划、城市绿地规划设计类项目明显增加,反映了我国旅游业发展势头迅猛,居民对旅游、休闲需求旺盛,社会各界对风景旅游资源的保护、利用越来越重视。据预测,到 2020 年,中国将由现在的世界第七旅游国上升为第一旅游国。如何有效地挖掘、保护、利用、管理好我国丰富而宝贵的风景旅游资源,为丰富人民的文化生活和发展经济做出贡献,是我们规划界应该重视的课题。城市交通的研究与咨询项目越
20、来越多,表明城市随着社会、经济、文化的快速发展,人们更加关注对最有效的交通方式的选择,城市有序健康的发展。由于城市职能和结构发生变化,城市交通从传统的以货运和通勤为主逐渐向一种振兴城市经济以及改善居民生活品质的服务性产业的方向发展。同时,由于市场经济下的种种不确定性使得交通问题更为复杂、解决更为困难,从而必须研究新的理念和观念。区域规划与城市发展战略研究类项目迅速崛起,预示着规划界的一个新动向。这是社会主义市场经济发展到一定阶段的现实需要。因为市场经济的本质是竞争。在全球经济一体化时期,城市之间的竞争越来越激烈。战略规划就是面对快速多变、严峻挑战的环境,为求得自身长期生存和不断发展而进行的总体
21、性谋划,具有全局性、长远性、抗争性和纲领性的特点。与自由市场经济不同的是,社会主义市场经济是一种政府主导型的市场经济模式,政府的主导作用体现在对经济活动的干预要比资本主义市场经济显著得多,也深入得多。选择正确的发展战略,调动各种资源和积极因素来提高城市的竞争力也是一种干预。这种干预如果得当,就能成为经济社会发展的强大杠杆。因此,越来越多的城市提出开展战略研究就不是偶然现象,而应视为一种必然。与此同时,城市的发展越来越离不开区域的支撑,全球经济需要一个功能性的城市网络去支配其空间积累过程,城市之间的竞争有时又转变为区域之间的竞争,许多城市问题并不是城市自身所能解决,仅靠城市政府是无力协调和干预的
22、,因此,区域规划重新受到重视。这倒是应了芒福德的一句话:/真正的城市规划必须是区域规划0。综合性实施规划设计项目也城市规划CITY PLANNING REVIEW Vol126 No12 Feb1200221 2002 年 第 26 卷 第 2 期王静霞 新世纪中国城市规划的发展展望有增多的趋势。以往的规划设计大多是控制引导型,离实施尚有一段差距,规划师对项目实施的信息反馈也不够,各工种分头实施拼凑出来的最终效果可能会与设计意图相去甚远。近几年这种裂隙正在被市场缝合,不断出现的综合性实施项目给规划设计师提出了新的挑战,如一些城市中心区或重要地区的城市设计编制完成后,继续编制了便于管理的/实施导
23、则0,并参与规划管理的技术指导等,这样由规划设计师整体运作,统一协调各工种、各专业的设计进度和相互配合,大大增加了难度,但规划实施效果好,规划师们得到了综合技术的锻炼和提高。这或许就是市场经济下城市规划应对市场需求的一个趋向:中间层次收缩,上下层次延伸。212 地域分布的变化中规院业务范围比较广泛,前些年主要集中在东部沿海发达地区,近年来中西部地区业务量明显增多,既体现了国家的西部大开发战略初显成效,也表明全国范围的城镇化进程正在加速推进,各级地方政府的规划意识大大加强。由于东、中、西部差异很大,通常城市发展所面对的问题、关注的重点、解决问题的方法和手段具有本质上的差异,因此,根本不可能有/先
24、验的模式0 去应对不同的城市。从市情出发、从现实出发、从问题出发是我们研究解决问题的唯一正确途径。213 理论与方法的创新科学技术的发展史就是一部创新史。自霍华德以来,现代城市规划的理论宝库不断丰富,不断充实着新思想和新方法。这些新思想和新方法都是在一定的客观历史条件下诞生的,都是为了解决当时当地的尖锐复杂的城市问题而提出的。从这个意义上来看,我国当前面对的城市问题极其复杂,城市建设规模空前,为城市规划实践提供了广阔的舞台,客观上提供了孕育新思想和新方法的条件。城市规划理论与方法的创新有三种途径:一是原有理论的逻辑演绎;二是个案的归纳与分析,由特殊到一般抽象而成;三是吸收其它学科的研究成果和分
25、析方法,丰富、发展现有规划理论甚至融合为新的理论。显然,第一种途径比较困难,由理论再生出更多的理论是比较困难的;第二种途径不够严密(易被证伪);第三种途径则比较容易取得进展和成效。近年来,学术界在这方面的研究取得了明显的进展,各种思想空前活跃,体现了良好的多学科交融态势,这也是城市问题由简单到复杂,城市规划研究领域从相对单纯的物质空间延伸到经济、社会、文化、生态环境的必然结果。我院也在实践中做出了有益的探索,如吸收新兴古典经济学、新制度经济学的营养,运用经济学的分析工具来加强城市与区域的社会经济分析;运用系统思维与系统方法解决不同层次的复杂规划问题;将城市生态环境研究与城市规划实践密切结合,使
26、可持续发展理念在规划建设中得到具体落实;借鉴社会学的相关研究成果,深入思考城市管治、社会公平、名城保护、社区建设等现实问题;利用互联网等现代信息技术手段开展社会调查,利用报纸电台征询市民意见,加大了公众参与城市规划的广度和深度,为规划方案的最终确定与实施提供了有力的依据和支持。虽然这些探索与创新还有待深入与完善,但无疑会对城市规划学科的发展起到十分积极的作用。3 未来的发展)任重而道远从当前我国城市规划面临着如此复杂多样的问题以及城市化战略全面推进这两个前提出发,不难判断未来的发展将任重而道远。我们既要满足当前面广量大的城市开发建设、管理活动对城市规划的需求,为各级政府服好务,又要在实践中不断
27、探索、创新,运用新观念、新方法、新手段来提高规划设计水平,提高规划设计的科学性、合理性和实效性。还要在如火如荼的实践中,逐步创建具有中国特色的城市规划理论与法规体系。在建构这一体系框架时,应注意三方面来源:一是挖掘、继承和发扬中国古代城市规划建设的传统精髓;二是借鉴吸收西方发达国家的理论成果和其他相关学科的研究成果;三是从国情出发,密切结合实践,充分考虑制度环境和社会经济文化现实,避免滑向追求理想模式的/形式规划学0。中国的城市化是一项影响广泛深远的复杂的社会系统工程,在这一进程中,城市规划大有可为。国家要求将城市建成经济繁荣,能提高吸纳就业能力的地区;基础设施完备,居住、公共服务和社区服务各
28、项功能健全的地区;有良好的人居环境,污染得到综合治理,重视生态建设的具有特色风格的地区。城市规划要为城市综合功能完善发挥调控和引导作用,我们面临着学科振兴的机遇,也面临着艰巨的挑战,而机遇就蕴藏在我们应对挑战的行动中。城市规划第三个春天的到来,既符合社会历史发展的逻辑,更有赖于我们大家一起去开创。注释 据周天勇报告,我国真实的失业率达到 1114%。参考文献(References)1 张宇.过渡政治经济学导论.北京:经济科学出版社,2001.2 周天勇.社会主义现代化建设与我国经济发展战略.中共中央党校讲稿,2001.3 戴伯勋.现代产业经济学.经济管理出版社,2001.4 中国城市规划设计研究院近几年完成的若干城市规划设计成果.=作者简介王静霞,中国城市规划学会副理事长,5城市规划6 杂志副主编,中国城市规划设计研究院院长。=收稿日期 2001-12-13学会年会论文选登ANNUAL CONFERENCE)年会特稿2002 年 第 26 卷 第 2 期22 王静霞 新世纪中国城市规划的发展展望