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1、美国土地管理局概况及其战略规划曹 宝,李兴武,李 丹(中国国土资源经济研究院,北京 101149)摘要:本文介绍了美国土地管理局的机构设置、工作任务、主要职能、5联邦土地政策与管理法案6、当前美国国有土地管理的指导原则、以及 2000 2005 年美国土地战略规划;在综合分析的基础上,归纳总结了美国土地管理局机构设置及其战略规划的利与弊。关键词:美国土地管理局;战略规划;国有土地;土地资源中图分类号:F311 文献标识码:B 文章编号:1672-6995(2004)08-0037-031 美国土地管理局机构设置及其工作任务美国土地管理局(以下简称/土管局0)于 1946 年成立,由原美国牧草服
2、务局及原土地总局合并组建而成,隶属于美国内政部。其总部设在美国首都华盛顿,下设 12 个州级管理办公室,6 个国家中心)负责培训、消防管理与支持、科技及人力资源管理、信息资源管理并提供商业服务,拥有雇员约 8,900名。主要负责管理:分布于美国西部 12 个州 26,400,000 英亩(相当于全美国土地总面积的八分之一)的土地;分布于全国范围内大约 70,000,000 英亩的联邦地下矿产资源;以及 38,8000,000 英亩国有土地范围内野火的防治工作。土管局管理的大部分土地位于美国西部(含阿拉斯加州),土地类型包括草原、森林、高山、北极苔原及沙漠;资源类型包括能源、矿产、木材、牧草;野
3、马及野驴种群数量;鱼及野生动植物栖息地;荒地、考古、古孢粉学及历史遗迹;以及其他宝贵的自然遗产资源等。2 美国土地管理局的主要职能土管局可以说是美国内政部最复杂、工作任务最具深远影响的部门了。土管局作为联邦政府最大的国有土地管理者,管理着广阔、神奇的自然及文化资源,肩负着如何综合开发和利用国有土地的使命,土管局现在正面临着新的机遇和挑战。其主要职责包括:(1)创造休闲、娱乐机会,宣传新的游乐场地和组织游客教育活动;(2)组织商业活动,含能源、矿产开发及木材销售活动;(3)管理与维护野马、野驴的自然保护区;(4)管理与维护古孢粉学、考古及历史场所;(5)管理和保护鱼类及野生动植物栖息地;(6)管
4、理与维护交通系统,含公路、小路及桥;(7)管理与保护野生动植物及原始景观河;(8)管理与保护珍贵、稀有植物群落;(9)管理与维护国有土地综合调查系统。3 国有土地管理中最具综合性的法律)5联邦土地政策与管理法案6在土管局成立之初,有关国有土地管理的法律多达 2000种,这些法律不仅缺乏系统性和连贯性,而且还有法律间相互抵触的现象。1976 年,美国国会颁布了5联邦土地政策与管理法案6,从此,缓解和根除了美国国有土地管理法律混乱的局面。在以5联邦土地政策与管理法案6为核心,多部法律所组成的法律构架的指导下,土管局开展国有土地的管理工作。在这个法律框架中,5联邦土地政策与管理法案6是最具有综合性的
5、法律,土管局对国有土地的所有管理工作必须遵循这个法律。国会认识到了国有土地对美国人民的重要价值后,在5联邦土地政策与管理法案6中,宣布了土管局管辖的土地所有权在通常情况下将保持国有产权;还将/综合利用0作为国有土地管理的基本原则写入此法,并且明文规定/管理国有土地及其资源价值的多目标化0将作为最能满足当前及未来美国人民对土地资源需求的基本原则。4 当前土管局国有土地管理工作的指导原则当前土管局管理工作的主要任务目标是,支撑国有土地的 作者简介:曹宝(1971-),男,河北省滦县人,中国国土资源经济研究院助理研究员,硕士,2003 年 9 月毕业于国际地理信息科学与地球测量学院城市土地管理专业,
6、主要从事国土资源经济研究。200418青 年 论 坛FORUM FOR YOUTH 第 17 卷 总第 200 期 n|健康、多样、多产开发与利用,满足当代及子孙后代对土地资源开发与利用的需求。其指导原则包括:(1)对自然资源进行多目标利用与长期价值管理,承认已经批准的土地用途将随时间的推移而存在地区差异;(2)承认国有土地在提供开阔空间及保护文化、自然遗产中所起的重要作用;(3)以顾客为中心,对顾客需求做出快速反应,或者满足他们的需求,或者向他们解释为什么不能满足他们的需求;(4)借助现代科学和信息技术,了解和掌握土地利用情况及其随时间的推移是如何变化的;(5)理解与土管局管理的国有土地相关
7、的社会、经济条件,土地利用的环境、社会、经济条件的改变,对国有土地使用者和地方社区的影响;(6)充分认识到土管局与其他组织及个人分享长远目标的重要性,土地及其利用如何随时间变化而进化的重要性;共同承担的人力、财力资源对实现长远目标的重要性;分享和理解新的信息对如何监测改进方案的实施,以及如何对管理进行调整的重要性;并与其他部门或组织建立长期的工作伙伴关系;(7)建立高效的工作程序和服务传递系统;(8)做出正确的商业决策,理解成本及税收状况,避免预料不到的长期债务;(9)对土管局拥有的公共信息)国有土地状况及其利用情况,土管局管理与商业实践,国有土地及其资源是怎样影响人民的日常生活等信息)提供公
8、共接口;(10)建立起一个全民参与、鼓励竞争、力争生存、适应能力强的组织。5 美国土地管理局 2000 2005年土地战略规划1993 年,5美国政府运行及执行成效法案6颁布以后,美国土地管理局制订了第一个/国有土地五年战略规划0。20002005 年土地战略规划(如下图所示),是美国土地管理局向国会提交的第二个国有土地五年规划。该规划描述了在当前预算水平下,在未来五个财政年度内,土管局预期要取得的成果。该规划主要内容包括三个大类、八项工作任务目标。在每个工作任务目标中,都分别阐述了长期目标、基线统计、目标描述、为实现目标所采取的战略、影响目标实现的关键因素、部门或组织交叉关系。6 美国土地管
9、理局机构设置及其土地战略规划的利与弊优点:(1)美国土地管理局隶属于内政部,国家土地管理局设在华盛顿,在美国西部 12 个州设有州级土地管理局,这种机构设置与美国联邦制政体相吻合,有利于协调联邦与州级政府间的土地管理工作;(2)国家综合土地调查信息系统的开发与运行及政府政务信息的公开,为公众、企业、组织、社团、部落等提供了大量的土地资源信息和数据,加快了信息共享与用户反馈信息的处理与评估速度,建立起了政府与公众之间信息交流的桥梁;(3)国有土地战略规划每五年编制一次,由联邦国家土地管理局负责编制,并报国会修改、审批后执行,使国有土地及其资源的供、需管理与规划更加方便、快捷,有利于满足当前和未来
10、美国人民对国有土地及其资源不断增长的需求;(4)国有土地战略规划不仅很好地服务于长期目标,还对中国国土资源经济NATURAL RESOURCE ECONOMICS OF CHINA200418 n 第 17 卷 总第 200期 五年规划中的每一个财政年度中、短期目标进行了具体设置,并对各个工作任务目标进行量化,目标责任明确,年终对土地管理局规划执行情况及效果进行评估并向国会汇报,为年度土地管理目标及长期目标的实现提供了保障;(5)当前美国土地战略规划把/综合开发利用土地资源、创造休闲娱乐机会、组织商业活动、保持土地资源健康、环保、持续发展0作为指导土地管理工作的指导原则,保障了土地资源的高效使
11、用及社会经济效益最大化;(6)土管局与其他部门、组织、社会团体及公众建立了良好的合作伙伴关系,充分调动了公众参与国有土地管理的主动性和积极性,为土地管理目标的实现提供了坚实的群众基础和有力的保障。缺点:(1)美国土地管理局的国有土地管理工作任务繁重,需要较多的财政资金支持;(2)土管局五年战略规划的国有土地只占美国国土面积的八分之一左右,很难对规划、管理之外的其他土地进行更为行之有效的宏观管理与调控。收稿日期:2004-07-13(责任编辑:孙 君)(上接第 36 页)6 矿产品进出口政策对钨、锡、锑、稀土等原料性有色金属矿产品出口执行配额加出口许可证制度,这是目前中国对出口产品最为严格的管理
12、措施。此外,中国还对铅锌精矿、精锌出口执行出口许可证管理,对铜、铝、镍等有色金属冶炼产品出口设定了出口关税。由于中国根据可持续发展战略及国内市场供需情况制定的有色金属产品出口管理政策基本得到执行,所以中国有色金属产品出口在总体上得以有序进行。中国对有色金属产品进口基本上实行放开经营。对矿山原料产品进口免征进口关税,对大宗进口的有色金属原料,特别是铜精矿、氧化铝还在一定控制范围内采取进口优惠关税或优惠进口环节增值税的政策;许多有色金属进口产品可以利用边境小额贸易、进(来)料加工方式,减免关税或进口环节增值税。中国在有色金属产品进口方面基本没有设置什么非关税贸易壁垒,除了为防止大量进口污染物,而对
13、废杂金属进口有较为严格的管理措施外,几乎没有其他的进口审批手续。海关总署已经发布过公告,自 2003 年 6 月 1 日起对铜、铅、锌等 20种商品停止执行边境贸易进口税收优惠政策。此项举措对国内铜、铅、锌等生产企业意义重大,对支持我国铜、铅、锌工业的发展产生了积极的推进作用。建议除国家保护性开采的矿种外,逐步取消对其它有色金属产品出口的限制措施,包括出口许可证、出口关税等。支持大宗有色金属原料进口,特别是支持铜精矿、氧化铝等有色金属原料的进口。必须对有色金属产品进出口结构进行调整,制定政策鼓励有色金属加工产品出口,减少有色金属加工产品进口。同时,为了保护国内具有竞争优势的有色金属矿业发展,应
14、加快建设有效的法律保障体系;一方面可以将具有资源优势的钨、锡、锑、离子型稀土等矿产的开发、冶炼加工、销售、出口纳入法律框架内进行统一管理;另一方面可以通过立法,保护我国有色金属工业企业生产经营的合法权益。对受冲击较大的有色金属产品应尽快建立必要的技术壁垒,从产品的技术指标、环保指标等方面抑制进口的过快增长,合法保护国内企业。7 有色金属矿山环境保护政策我国有色金属仍属传统产业,其发展在一定程度上是以资源的过量消耗和生态环境的破坏为代价的。目前我国有色金属工业中资源浪费、环境污染的落后生产能力还占有相当比重。同时,随着发达国家的环保法制建设不断加强,一些发达国家开始向发展中国家转移严重污染环境的
15、有色金属生产。例如铅的生产开始大规模向发展中国家转移,在不到 10 年的时间里,我国成为世界上最主要的铅生产国和出口国,铅的出口量已经占世界铅出口量的 30%;铅锌冶炼每年排入大气中的二氧化硫高达 50 多万吨。据统计,最近 6 年来,在北美、西欧、日本等发达国家没有新建一个有色金属生产项目,固定资产投资完全用在现有企业改扩建和海外资源开发项目方面。因此,必须严格执法,坚决取缔对人民生命财产安全造成危害的土法炼砷、汞、铅、锌、锡、锑等冶炼工艺;制定政策限制或禁止外国企业到国内开发部分矿种,制定优惠政策鼓励开展有色金属矿山环境保护。参考文献:1 我国矿产资源法律体系研究报告 R.河北三河:中国国
16、土资源经济研究院,2000.2 贾志强.关于我国优势矿产、劣势矿产经济政策的初步认识J.资源产业,2001,(5).3 郑方松.国家对有色金属再生资源行业的政策支持和鼓励J.世界有色金属,2001,(11).4 陈志宇.我国铅锌矿资源状况及市场形势分析 J.世界有色金属,2002,(10).5 何金祥.加入 WTO 对我国有色金属工业的影响,世界有色金属,2002,(10).6 余东明.世界有色金属工业结构调整方向与我国应对策略的探讨J.世界有色金属,2002,(6).7 赵武壮.当前中国有色金属工业对外经济贸易政策 J.世界有色金属,2001,(6).8 汪东波.论战略性有色金属矿产资源储备
17、体系的建立 J.世界有色金属,2001,(8).9 中国矿产资源政策研究报告 R.河北三河:中国国土资源经济研究院,2000.10 我国主要战略性矿产对外依存度研究报告 R.河北三河:中国国土资源经济研究院,2000.收稿日期:2004-06-29(责任编辑:马立新)200418青 年 论 坛FORUM FOR YOUTH 第 17 卷 总第 200 期 n 20Improve the Qualityof Work byAccelerating Develop-ment,Strengthening Management,and DeepeningReform and Innovation)Di
18、scussion on the Major T argets and Tasks of the Economic Work In-volved in Guizhou Geological Prospecting Bureau of 2004XU Da-fu(Guizhou ProvincialBureauofGeologicalProsp ecting,Guiyang550004,China)Abstract:The paper introduces some specific methods involved in the workof Guizhou Provincial Geology
19、and M ineral Resources Bureau.Reformsshould include:Strengthening the construction of main undertakings;im-proving the market competitiveness of geological work;enhancing manage-ment and providing guarantees for the rapid and sound development of thegeological economy;deepening the reforms and provi
20、ding the motive forcefor sound development.T he paper also notes that,in recent years,theGuizhou provincial bureau of geology and mineral resources has made greatstrides by seizing development opportunities.Key words:market competitiveness;management;reform23Seize the Opportunity,Deepen Reform,and P
21、romotethe Development of Geological Exploration EconomyLI Xiang-ju(Chinese Academy of Land and Resource Economics,Beijing 101149,China)Abstract:The paper introduces the reform and development experiences ofgeological exploration economy and analyzes the difficulties and problemsfacing in the process
22、 of development,after the bureau of geological explo-ration has been run by the local authorities,based on the main economic tar-gets and data collected in/A collection of working report concerning geolog-ical exploration bureaus of all provinces,cities and administrative areas0.Finally,it pays atte
23、ntion on the measures in relations to deepening reformand development of the industry.Key words:geological ex ploration economy;difficulties and problems;measures26Policies for Treatment of Small MinesYIN L-i juan(Chinese A cademy of Land and Resource Economics,Beijing101149,China)Abstract:The paper
24、 introduces the definition of small mines,looks at ex-amples from both China and overseas,and analyzes some of the problemfacing China.T he author also introduces several successful experiences andpoints out some policy suggestions on how to control and reform handworkand small-scale mining.T hese s
25、uggestions include:establishing a legalmechanism for settling interest disputes;simplifying registers,better re-porting and ratification procedures;setting up reservation areas for smallmines.rational development;promoting sound development by using f-inance and tax encouragement measures;and finall
26、y,having the governmentsafeguard a fair and justifiable market environment so that small mines canget fair interest.Key words:small mines;mining by handwork;mining in small-scale;foreign experiences;policy suggestions29Environmental Management,Exploration,and Ut-ilization of Energy Resources in Chin
27、aXIA Qing1,2,LIANG Yu2(11Beijing Science and Technology University,Beijing 100083,China;21H ei Longjiang Science and T echnology College,Harbin 150027,Chi-na)Abstract:T he paper analyses the current situation,and the negative impacton the environment,as it relates to the exploration and utilization
28、of energyresources.The author argues that the negative impacts have been producedfrom both nature and science and technology,but primarily through poormanagement.The author argues that,if we want to resolve problems,thenwe must strengthen the management of the environment;to address thisseveral conc
29、epts are put forward that focus on the content and principles ofenergy resources/environmental management.Key words:energy resources;environmental management;principles32Thoughts on Two-round Land Use PlanningCAO Qing-hua(Chinese A cademy of Land and Resource Economics,Beijing101149,China)Abstract:T
30、he paper focuses on the successes and flaws in two-round landuse planning,and points out the importance of addressing the latter.Theauthor includes in this is a discussion the following:making clear the plan-ning positioning,straightening out planning systems,forming the keypoints of planning,and ri
31、gorously enforcing the implementation of the plan-ning.Key words:land use planning;land resources;grain security35Policy Summary-Nonferrous Metals in ChinaMENG Xiang-zhou1,LI Hui1,LI T ao2(11 Chinese A cademy of Land and Resource Economics,Bei-jing 101149,China;21 Qingdao T ianzhi Industrial T rade
32、Group,Qingdao Shandong 266555,China)Abstract:The paper analyzes the structure of the mining policy system ofnonferrous metal.It discusses the following aspects:comprehensive utiliza-tion policy for resources conservation;policy of development for priority ar-eas;going global policy;nonferrous metal
33、minerals strategic reserve policy;mineral production import and export policy;and nonferrous metal mine en-vironmental protection policy.Key words:nonferrous metal;mining policy;summary37Introduction to the Bureau of Land Management ofAmerica.s and Strategic PlanningCAO Bao,L I Xing-wu,LI Dan(Chines
34、e Academy of Land and Resource Economics,Beijing 101149,China)Abstract:The paper introduces the institution,and major functions of,theAmerican Bureau of Land Management.T he author also looks at 0the fed-200418英 文 摘 要A B S T R A C T S 第 17 卷 总第 200 期 o|eralland policy and management act0;the guidanc
35、e principle of state-owned land management of America,and also at American land strategicplanning from year of 2000 to2005.On the basis of comprehensive analy-sis,the paper summarizes the advantage and disadvantage of strategic plan-ning.Key words:American land management bureau;strategic planning;s
36、tate-owned land;land resources40Diversified Management in China.s Coal EnterprisesCHEN Jia-bin(Chinese A cademy of Land and Resource Economics,Beijing101149,China)A bstract:The paper analyzes the reasons why coal enterprises have deve-loped diversified management practices.The paper also looks at th
37、e essentialrequirements for implementing these practices and looks at some related is-sues and problems.The author also focuses on the choices for diversifiedmanagement,based on the principles followed through the enforcement,encouragement,and support of national policy.Key words:coal enterprises;di
38、versification management;policy42Impacts of Urban Construction on FarmlandT AN Wen-bing,DONG Jian-mei(Chinese A cademy of Land and Resource Economics,Beijing101149,China)Abstract:T hrough increased urbanization,a significant amount of farmlandis transferred for urban construction purposes.T hough th
39、is turnover hasgenerated economic development opportunities,there has been a corre-sponding negative effect on ecology that should not be ignored.Through adiscussion of ecological conservation,and the fostering function of farm-land,the paper analyses the issues and provides some thoughts on finding
40、solutions to environmental problems.Key words:turnover of farmland to urban construction;ecological environ-ment;environment problems44Thoughts on the use of loans to Manage GeologicalProspecting UnitsL IANG Huan-wen(Develop ment Center of Guangxi Geology and Mineral Re-sources Construction Engineer
41、ing,Nanning Guangx i 530023,China)Abstract:T he paper analyzes the issues and problems related to the man-agement of geological prospecting units through the use of loans.Several ofthe problems identified include,the lack of awareness of advantages and dis-advantages of managing liabilities,and impr
42、operly controlled liability man-agement practices.The author presents several options,which include:set-ting conditions for managing liabilities;controlling ratios;strengthening thedrop directions of the liabilities and utilized management;promotion of debtpaying ability;enhancing and rationalizing
43、the management of liabilities;taking precautions against risks;and improving economic returns.Key words:managing liabilities;efficiency;risk;measures欢迎订阅 欢迎投稿 5国土资源科技管理6(双月刊)由国土资源部国际合作与科技司和成都理工大学主办的、以刊载土地、矿产、水、海洋等自然资源管理成果的综合性学术刊物)5国土资源科技管理6,以其科技性、学术性、实用性真诚地为土地、地矿、海洋、水利、测绘、农业、旅游等部门的各级领导、科技管理人员,以及上列各专
44、业的大专院校和科研院所的科技工作者服务。5国土资源科技管理6报道的重点和内容:国土资源的方针政策,可持续发展战略研究;土地、矿产、海洋、农业、旅游等资源的规划,优化配置;资源开发的生态效益、经济效益以及环境保护;矿产、海洋和水资源的调查与勘查;环境与地质灾害;国土资源的研究与国际合作;高新技术应用;科技体制与管理体制改革的探索;资源经济学的研究与企业发展策划;信息网络与管理知识;国土资源管理动态与经验交流。主要栏目:国土资源管理;可持续发展;地学与资源研究;科技管理;信息与网络管理;资源勘探和保护;环境与地质灾害研究与管理;西部大开发论坛等。欢迎作者寄赠上述各方面的研究成果,支持本刊。本刊编辑部地址:四川 成都市二仙桥东三路 1 号 成都理工大学5国土资源科技管理6编辑部 邮政编码:610059电 话:028-84078996(传真)E-mail:刊 号:ISSN 1009-4210P CN 51-1592P N邮发代号:62-171预定 2005 年本刊的读者,请到全国各地邮局办理订阅手续。本刊为大 16开,72 页,每逢双月 15 日出版,每册定价 6.00 元,全年定价 36.00 元。如误时漏订,可与本刊编辑部直接联系。中国国土资源经济NATURAL RESOURCE ECONOMICS OF CHINA200418 o 第 17 卷 总第 200期