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1、BOT模式对加快我市城市基础设施建设的调研报告*市发展和改革委员会（2010年2月28日）BOT是目前通常采用的一种特许经营方式，包括建设（build）、经营（operate）和移交（transfer）全过程，是指政府部门通过特许权协议，将项目授予民营企业，由民营企业负责项目的融资、建设、运营和维护，特许期满，无偿交回设施。BOT还有其他一些演变形式，如TOT（移交/运营/移交）、BOO（建设/拥有/运营）、ROT（修复/运营/移交）、BRT（建设/租赁/移交）、BT（建设/移交）等。此次调研报告专题研究基础设施项目的BOT模式。一、现行BOT模式对基础设施项目的适用性。BOT模式对基础设施项
2、目有一定的适用性，并不是所有基础设施项目都适合此模式。比较适合BOT模式首先是自然资源开采，如采油、采矿、采气等，但前提是储量已经探明的；其次是电厂、水厂、污水和垃圾处理厂，但是先要与政府达成政府购买足够产量的合同，并有一套严格的支付机制；第三是公路、桥梁、隧道，但要保证在一定区域范围内项目的唯一性；第四是铁路和地铁，但这类项目的投资相对较大，施工难度和内部结算方式等可能导致风险较大；第五是机场、港口，但这类项目涉及与国内外航空、航海公司签订协议，且受国际政治、外交和经济形势等影响大，而后者不是某个公司或政府容易控制的，因此风险较大。此外，通讯等高科技项目如移动电话、光缆和卫星等也较适合，因为
3、技术垄断性且利润相对较高，但技术更新的风险较大。二、城市基础设施建设项目中应用BOT模式的必要性进入21世纪，我国经济迅速发展，“西部大开发”战略正在实施，中国已经正式加入WTO，投资需求将有较大幅度的增长。为创造更好的投资环境，同时提供更高水平的公共服务，基础设施将首先得到更为广泛的、规模更大的建设。以电力、供水及污水处理和高速公路为例，“九五”期间，由于电力市场出现暂时性的需求下降，减缓了电源建设速度。实施“国民经济和社会发展第十个五年计划”以来，随着电力需求的回升和持续增长，以及“西电东送”战略的实施，新建和待建的电源数量迅猛增长，建设资金需求将会大幅度增加。中国城市化建设进程的加快、人
4、民生活水平的提高以及“南水北调”等一系列水资源优化配置政策的实施，加快了城市供水行业的发展。环境污染问题越来越引起全社会的广泛重视，加上水资源的日益匮乏，使城市污水处理设施的建设规模将迅速扩大。我国在基本完成了两纵三横的国道主干线建设后，待建和规划的次干线、支线的公路建设规模和数量更大。另外，垃圾处理、城市轻轨、天然气管道和城市停车设施等建设项目的资金需求也很大。随着我国经济体制改革的进一步深入，国家开始逐步减少对基础设施领域的国有资金投入，实现投资多元化，引入市场竞争机制，提高基础设施运行效率，降低社会服务价格。这也使得财政资金以外的各类资本将面临更多地投资于基础设施的机会。采用包括BOT在
5、内的多种渠道筹集基础设施建设资金，将是必然的趋势。三、城市基础设施建设项目中应用BOT模式存在的问题（1）法制不健全。BOT模式需要有专门的法律规定及制度体系来支持，但到目前为止我国仍未颁布正式的BOT法，而是仅用一般的外资法或几个单行条例来规范它。在现有的法律框架内，许多问题得不到有效解决，一定程度上阻碍了BOT项目的顺利实施。（2）管理体制不完善。实施BOT投资方式，涉及到国家的产业政策、外资政策和投资政策，我国目前没有制定相应的政策、法规，也没有一个机构来统一管理，致使投资管理工作不够规范，许多项目因管理体制上的问题进展缓慢。也有许多地方政府因急于引进外资放松了对项目的审批，致使一些论证
6、不充分的项目仓促上马，又以失败告终。另外，宏观规划上的不足使多数BOT项目集中于东部地区，而经济欠发达的西部地区项目太少，不利于配合中央“西部大开发”战略的实施。（3）运行机制不规范。我国BOT项目目前的做法是“一个项目，一种方案”，还未形成规范的运行模式。没有充分引入竞争机制、价格机制、风险机制等市场机制，项目运作上还留有较浓厚的计划经济色彩，致使许多项目运营效率低下，成功的项目很少。（4）发展环境制约因素多。首先是人才资源匮乏。通晓金融、法律等相关专业知识、具有丰富实践经验的专业人才是BOT项目取得成功的关键，而BOT模式在我国才刚刚起步，相关的人才资源严重不足，难以在项目谈判中机智灵活地
7、维护我方的利益。其次，我国的融资环境也存在着投资信息不足、信息渠道不通畅的问题，对BOT项目的成功运作亦产生了一定的负面影响。四、我市基础设施项目采用BOT模式建设的现状分析为发展地方经济，改革投资融资体制，本着互利和双赢的愿望，我市部分城市基础设施采用了BOT模式建设，采用BOT模式运作较多的是污水和垃圾处理厂建设，从运行的效果来看，效果较好，但也存在一定的问题，现举例*县污水处理厂项目作为案例分析如下：*县人民政府采取招商引资的方式与广州中安科技发展有限公司就污水处理项目达成采用BOT模式组建的合资公司洛阳新中安污水处理有限公司，项目总投资5960万元，占地50余亩，设计规模为日处理量3万
8、吨，采用“奥贝尔”氧化沟工艺，污水收集管网总长度为33.35公里。（一）BOT模式项目的运行情况1、明确双方的投资比例，建立合资公司基本管理架构。项目资本金设定为2000万元，*县政府授权*县自来水公司按项目资本金的30%作为出资股本，广州中安科技发展有限公司按项目资本金的70%作为出资股本，由双方共同组建董事会（设董事长1名，董事4名，董事长由控股方广州中安科技发展有限公司提名担任，董事由投资双方各提名2人担任），合资公司的项目建设、运营和管理由控股方负责。2、县政府对工程建设所需的征地、拆迁、赔青等工作予以大力支持，并依法办理相关手续。3、县政府负责污水收集管网的建设和管理，不断完善污水收
9、集管网，提高污水收集量。4、为确保污水处理厂运营资金得到保障，县政府将年度污水处理费列入财政预算，由物价部门按年度核定污水处理费标准，采用收补合一的模式，财政部门开设污水处理费及财政补贴专用帐户，每月定期支付。（二）BOT模式项目运行过程中存在的问题1、项目土地使用手续迟迟办理不下来，收取费用太高，需地方政府出台优惠政策以确保投资商的投资热情。2、污水收集管道未真正实现雨污分离，导致污水处理系统在雨水季节受到很大的冲击，且管道中垃圾较多，影响污水设施的正常运行。 3、进水水质严重超过污水排入城市下水道水质标准和设计标准，导致处理水质经常性的波动。 （三）BOT模式的项目优缺点分析采用BOT模式
10、，建设城镇污水处理设施，可以极大地弥补财政资金不足、减轻财政负担、在很大的程度上解决城镇环境基础设施投资建设资金的不足这一非常突出的问题。同时，还可以引进先进的管理经验和技术水平，投资方可以根据运营工作需要进行灵活的经营决策，推行有效快捷的管理机制，效率更具优势。但是，由于项目投资较大，投资回收期较长，所承担的贷款利息等费用较高，提高了运营管理成本。因此，BOT模式的有效运行需要政府必须能够创造投资商获得合理利润的政策、法律环境，并按BOT协议履行相关资金保障条款是BOT模式能否取得成功的关键。同时，政府应制定相关规定明确保护投资商的经营环境。五、我市基础设施项目采用BOT模式建设的对策建议就
11、我市而言，目前采用BOT模式运作较多的是污水和垃圾处理厂建设，而热力管网项目、市政基础设施建设项目目前尚无项目采取BOT模式，建议在新区拓展区的热力管网项目、城市供水、供热、供气、垃圾、污水处理等市政基础设施项目及我市的城市轨道交通建设等项目，建议采用BOT模式进行建设，以减轻市财政压力，加快项目建设。1、我市城市基础设施项目中应用BOT模式优势分析（1）有利于加快我市城市基础设施项目的建设速度。在建筑市场不景气时通过BOT模式激发银行、财团及个人的投资兴趣，创造项目投资机会，从而扩大承包任务来源，使一些本来急需建设而因市政府财力不足又无法动工的基础设施建设项目能够早日建成并投入使用，及时满足
12、社会公众的需求，促进经济和社会的发展。（2）在一定程度上能够弥补我市基础设施项目资金的不足，减轻财政负担，使市政府可以将更多的资金有效地用于其他项目的发展。通过BOT模式吸引外资、内资取代市政府投资建设项目，可以回收一部分资金，用于其他项目的建设，加快提高政府投资项目的总量和质量，从而使我市经济取得更大的发展。（3）有利于分散政府投资基础设施项目的风险。由于采用这种方式，项目转由投资方建设与管理，这样对于项目建设与运营中出现的一些风险就由投资方承担，从而使市政府的风险得以分散与转移。（4）有利于提高投资项目的运作效率。长期以来，由于基础设施传统上由政府专营，由政府充当主要的投资主体，由于所有者
13、缺位，加上其产品定价扭曲，在经营上一般不按市场规律运作，所以营运过程中计划经济的流弊较多，导致普遍效益低下。采用BOT模式后，该基础设施就成了某个投资者（企业）的一个投资项目，为了实现利润最大化，企业会努力加强管理，降低成本，减少不必要的开支，从而提高政府投资项目的建设和运行效率。（5）有利于政府对重大项目的宏观管理。目前，我国经济建设的最大经验教训之一就是国家对重点项目的宏观管理不够，有些项目甚至还使国家蒙受重大损失。采用BOT投资方式，项目的整个决策、签约都有政府参与，都由政府直接负责，政府对项目的可行性、经济利益等进行充分的论证后才确定，避免了项目建设的盲目性，而且政府在进行宏观管理的过
14、程中，可以学习到不少国外先进的管理理念，有助于我国基础设施建设领域管理水平的提高。此外，市政府投资项目采用BOT模式进行基础设施建设，还可以为社会创造就业机会，为政府增加财政收入，为当地引进先进的技术和管理经验等。2、我市城市基础设施项目中应用BOT模式的对策建议（1）市政府要对BOT项目予以支持，以确保项目有一个良好的政策氛围。BOT项目在很大程度上依赖于政府的特许权以及特定的税收政策和外汇政策。而BOT项目在我市尚属试点，项目经验甚少，这样就容易导致一些投资者对我国法律环境的疑虑。为此，就需要我市政府依照国家相关的法律及国际上的一贯做法，协调配合，形成对BOT项目的有力支持，为项目建设营造
15、一个良好的政策氛围。（2）有市政府牵头，相关部门参加制定防范BOT项目风险的措施。BOT项目一般都是大型的基础设施项目，建设周期长，涉及的资金数额巨大。私人资本投入到原本是政府投资的公共基础设施项目，需承担较大的风险。因此政府应牵头加强风险管理，以便防范、减少BOT风险给项目投资者带来的损失。（3）出台地方法规、条例，规范管理和健全法制法规。虽然我国已具备实施BOT的基本法律环境，但现有法律制度在政府特许、担保等多方面未能满足BOT项目的制度需求，亟待制定地方法规、条例，完善现有法律制度或做出有利的应用解释。（4）鼓励内资参与BOT项目投资。目前我国民间资金充裕，截至2009年底，中国城乡居民储蓄余额已突破26万亿元大关，如此巨大的储蓄余额正在寻求投资目标。如果通货膨胀的压力不能得到有效缓解，加之诸如股市等其他投资渠道的不顺畅，发展内资BOT项目无疑具有广阔的前景。同时，内资BOT可以避免或减少外资BOT所具有的许多风险，如政治风险、汇率风险等，极具发展潜力。（5）市政府出台措施，积极培养BOT方面的专业人才。BOT运作需要参与者既懂技术，又懂财务，还要有法律、工程承包及经济合同等方面的知识，即需要知识全面的“通才”，而我市这方面的人才较为匮乏，因此需要国家及相关机构引起重视。