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1、重庆市城市土地储备机制的现状分析2002年，重庆市出台了重庆市国有土地储备整治管理办法，建立土地收购、储备、整治制度，土地储备效果立竿见影，当年土地出让金就增加到11亿元，2003年增加到22亿元。到2004年上半年，主城区征收土地出让金达37.8亿元，同比增长153%。从目前的情况来看，代表重庆市政府行使土地运营职能的土地储备企业共4家：重庆市地产集团、重庆市城市建设投资公司、重庆渝富资产管理公司和重庆市水利投资有限公司。此外，重庆市高等级道路投资公司也参与土地储备。土地储备机制不仅有利于城市对建设用地进行总量控制，也增强了政府对土地市场的宏观调控能力，土地储备获得的利差，能够成为未来政府的
2、财源和城市建设的资金。一、重庆市城市土地供应形势紧张根据重庆市国土资源和房屋管理局披露的数字，重庆市区到2010年总的用地指标是5万公顷，但到2005年上半年已用去了4.5万公顷。这意味着，未来5年重庆用地量将不得不控制在5000公顷以内。从工业用地来看，按照1997年的重庆市城镇建设总体规划，到2010年重庆市工业用地只有66万亩，现在已经基本用完。随着国家宏观调控后银行对房地产开发贷款的严控，中小房地产开发商陷入了资金或土地储备的困境：一是花巨资购买的土地因为不能继续从银行获得贷款而无能力自行开发;二是由于国家对土地的调控政策趋紧，重庆市的商业开发用地愈益紧张。在重庆出现“地荒”的严峻形势
3、目前，迫切需要土地储备机构发挥积极的作用。从长远来看，国家的土地政策越来越严格，“地根”呈紧缩的趋势。只有实现土地市场化运作，才能提供更多的优质土地资源，促进土地的高效、集约、协调利用，优化城市功能，提升城市形象，实现城市经济社会的可持续发展。二、重庆市存在五大城市土地储备运作主体为了实施城市土地储备，促进土地资源优化配置，确保国有土地资产保值增值，重庆两家最早的土地储备运营商是重庆市地产集团和重庆市城市建设投资公司。2003年2月，重庆市成立了“重庆市地产集团”，这标志着重庆市的土地储备制度进入了一个崭新的阶段。“重庆市地产集团”作为重庆市的八大投资集团之一，是由重庆市政府注资的专门从事土地
4、收购、储备、开发、整理、出让、战略投资的市场经济主体。重庆市地产集团的主要任务：一是建立政府主导型土地储备供应机制，调控土地供应市场，保证城市总体规划和土地利用总体规划的实施，通过市场运作机制进行土地整治，提供“熟地”交由政府拍卖，为政府积累资金;二是落实市政府关于土地开发整理的要求，为实现耕地“占补平衡”提供新的耕地资源;三是承担市政府确定的廉租住房项目建设;四是结合土地储备，承担市政府涉及旧城改造建设等交办的任务。重庆市城市建设投资公司是重庆市建设委员会和重庆市财政局为了完善城市基础设施建设领域的建设项目业主制，于1992年共同发起组建的国有独资公司。2002年6月，为加快重庆投融资改革进
5、程，市政府明确重庆市城市建设投资公司的战略定位为：城市建设筹融资的总渠道、主城区路桥建设的总账户、城建资金筹措所需土地的总储备。围绕着“三总”定位，公司经过资源整合、资产重组、改革创新，在主城区重大基础设施项目建设、路桥收费体制改革、土地整治储备以及在深化投融资体制改革、强化管理和加快发展等方面逐步建立起了良好的市场基础和良性循环的城市建设筹融资偿债机制。2003年，公司的注册资本金增加到20亿元人民币，同样也是市政府直属的八大投资集团之一。2005年5月，重庆市政府分别以渝府(2005)66号文和70号文件，增加确认了重庆渝富资产管理公司和重庆市水利投资有限公司的土地储备职能。这样一来，参与
6、土地储备的运营商又增添了新角色。重庆渝富资产管理公司除了负责搬迁、破产等企业遗留资产处置权利外，还将增加土地储备职能，土地储备范围包括：市政府为工业结构调整和发展安排的政策性储备;国有企业“退二进三”、环保企业搬迁及破产企业土地的收购储备;其它闲置土地的收购储备。直属重庆市水利投资有限公司的重庆市水投集团土地储备整治公司，注册资本2亿元，主要负责组织实施市水投集团(包括其全资、控股子公司)土地储备整治项目。土地储备由重点水利项目所在区县政府及市政府有关部门根据其城市总体规划和土地利用总体规划，落实储备地块和用地指标。储备用地计划按重点水利工程项目资金缺口测算下达。储备土地经整治后，交由项目所在
7、区县政府委托土地交易中心实行“招、拍、挂”出让，出让收入在扣除整治成本后，收益将全部返还市水投集团，作为区县水利项目的建设资本金。 至此，代表重庆市政府行使土地储备职能的企业共有4家。此前有重庆市地产集团和重庆市城市建设投资公司，前者主要承担重庆市几乎所有类型的土地储备及整治;后者则在政府授权下，承担重庆市城市基础设施建设土地的储备任务。从目前的情况来看，重庆市地产集团拥有权证的储备土地4万多亩，另外受委托管理的土地不下20万亩;而重庆市城市建设投资公司主要负责城市基础设施建设的土地储备，按政府的设想，2005年土地储备新增2万亩，而目标是要达到3万亩。此外，同样属于重庆市政府的重庆高等级公路
8、投资公司，还拥有3万亩土地储备，其中不乏重庆市主城区外、二环高速公路内被业界认为是黄金区域的土地，升值潜力巨大。这样一来，重庆便存在五大城市土地储备运作主体：重庆市地产集团、重庆市城市建设投资公司、重庆渝富资产管理公司、重庆市水利投资有限公司、重庆高等级公路投资公司，共同组成重庆市城市土地储备机构，执行土地储备职能。三、重庆市通过资本手段进行土地市场化运营在城市土地储备运作主体较多的情况下，重庆市政府如何实现土地市场化运营呢？从重庆市的情况来看，主要是通过资本手段推动土地市场化运营，挖掘土地最大潜力，促进土地优化配置，实现土地集约利用。六年前，重庆市城市建设投资公司因67亿债务而陷入困境，重庆
9、市政府遂采取了四个措施对其进行了重组。其中，最主要的就是政府追加30亿的资产给重庆市城市建设投资公司，即把重庆城市中的各种路桥、存量资产统统划给重庆市城市建设投资公司，又划了当时市值为20亿的10000亩土地给重庆市城市建设投资公司，而该公司正是在拥有了这20亿的土地资产后，才在三年里终于赢利。重庆渝富资产管理公司原来主要以处理重庆市国有不良资产为职，也在具体的操作中更多地运用了土地这个重要的资源。其中，引人关注的重庆市商业银行12.5亿元不良资产处置，就是一次典型的重庆资产置换模式即由重庆市政府划拨一块价值上10亿元的土地给重庆渝富资产管理公司，再由重庆渝富资产管理公司以这块地作为抵押品，向
10、重庆市商业银行贷款12.5亿元，重庆渝富资产管理公司再用这笔贷款直接购买重庆市商业银行账面价值12.5亿元的不良资产，然后再进行资产处理。在这笔交易中，土地的增值是重庆渝富资产管理公司最大的获利，也是土地市场化运作的具体体现。同样地，属于重庆市政府的重庆高等级公路投资公司也是以资本手段获得不菲的土地储备。重庆高等级公路投资公司的途径是“通过公路建设项目来取得地权”，即以路权换开发权的新的融资模式。重庆高等级公路投资公司以市政府直属国有公司的信誉获得银行授信130多亿元，然后与和路桥建设相关的地方政府达成协议，重庆高等级公路投资公司负责公路及桥梁的建设，所在政府不用直接出资，而是以路桥附近的土地作为对重庆高等级公路投资公司的投资回报。而重庆高等级公路投资公司在拿到土地后，储备一段时间再通过招投标的形式拍卖地块，所得资金除路桥建设及银行本息后，获利也较大。例如，重庆高等级公路投资公司用投资2亿元的嘉陵江碚东大桥的所有权，与重庆市北碚区政府换回了大桥附近的4000亩土地储备权。当时单价每亩10万元的土地，在升至15万元后卖出，重庆高等级公路投资公司由此获得了近4个亿的利润，促进了国有土地资产的保值增值。