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1、“两规”“两规”协调协调方法探讨方法探讨 以南京市城市总体规划为例 毛克庭 【摘要摘要】对国内城市总体规划和土地利用总体规划协调的相关研究进行概述，以当前“两规”协调研究提出的相关协调体系为基础，通过南京市城市总体规划关于“两规”协调的具体实践，分析“两规”协调的主要障碍，探讨技术路径和工作方法，具体阐述南京“两规”协调的五项基础工作和四项重点内容，并指出“两规”协调过程中仍存在的一些根本问题，以实例形式对特大城市“两规”协调的工作方法进行了研究。【关键词关键词】城市总体规划；土地利用总体规划；南京 1 1“两规两规”协协调研究简述调研究简述 随着我国第三轮土地利用总体规划编制工作的深入推进（
2、规划期至 2020 年），以及在城乡规划法指导下的各地新一轮城市总体规划编制工作的陆续开展，面对当前资源环境的紧约束条件以及城市经济社会的可持续发展要求，城市总体规划和土地利用总体规划（以下简称“两规”）的协调已显得十分迫切和必要。目前国内对关于“两规”的协调已进行了大量研究，“两规”协调的探讨已从现象、原因、途径的分析转入协调方法、机制、体系的深入研究，例如朱才斌（1999，2000）、尹向东（2008）等对“两规”的协调机制作了深入讨论，初步提出了“两规”协调体系。表 1 相关研究提出的“两规”协调体系 协调内容 协调目标 内容 协调 人口规模 人口口径和人口规模取得一致 用地规模 用地口
3、径和用地规模取得一致 指导思想和原则 节约和集约利用土地、控制建设占用农用地 规划编制期限 修编基期控制在一个五年规划内，目标年一致 城镇发展方向 城镇发展方向大体取得一致 土地控制形态 示意-控制-限制，一类-二类-三类（基本农田保护）重点建设项目 依据同一个五年规划，取得高度一致 标准 协调 土地利用分类 城市、城镇、农村居民点、工矿 人均用地指标 人均用地指标依据用地分类确定 方法 协调 规划编制方法 自上而下、上下结合 管理信息系统 建立“两规”统一管理信息平台，一图双规划 上述针对“两规”协调的研究主要是从理论层面入手，侧重对“两规”协调的途径、措施、体系的探讨，对于“两规”协调的具
4、体实例的研究则为数不多。本文则以南京市城市总体规划（2011-2020）为例，结合城市自身特点，对当前“两规”协调的主要研究结论进行实践，具体探讨“两规”协调的技术路径和工作方法。2 2南京南京“两规两规”协调协调的的技术路线技术路线和流程和流程 2.12.1 技术路线技术路线 南京市城市总体规划的“两规”协调重点分析“两规”之间的关系及其衔接工作中的主要障碍，明确“两规”协调的基本思路和指导原则，确定包括行政管理机制的协调、规划现状的比较、基础数据的统一、技术平台的对接和表现方式的统一等五项基础工作，将“两规”协调的重点放在城市目标战略的协调、人口规模的协调、城镇建设用地总量的协调和土地利用
5、空间布局的协调等四项重点内容上，期望通过研究为“两规”的编制以及实施途径提供科学支撑（详见图 1）。图 1 南京“两规”协调的技术路线 2.22.2 工作流程工作流程 南京市城市总体规划“两规”协调的工作流程分为规划期限的确定、“两规”的专题研究编制、规划成果制定等三个阶段。规划期限的确定阶段，通过设立相应的行政机构或者联络机构，建立市规划局、市国土资源管理局以及其他相关部门的沟通、会晤机制，成立“两规”协调小组，确立相应的负责人和联络人，并确立“两规”协调的规划编制期限；“两规”的专题研究编制阶段，通过现状调查的统一和技术手段的协调，重点确定规划期内的城市发展规模和空间布局，促进“两规”主要
6、内容的协调；规划成果制定阶段，通过文本和主要图纸的协调，统一“两规”的表达形式（详见图 2）。图 2 南京“两规”协调的工作流程 3 3南京南京“两规两规”协调协调的的基本思路基本思路 3.13.1 统一规划指导思想统一规划指导思想，加强，加强互动与信息反馈互动与信息反馈 “两规”协调的重点体现在既要保证全国及区域耕地数量和质量的动态平衡，又要保障城市经济社会持续、健康、协调发展所需的土地资源。“两规”均应在体现上述指导思想的基础上形成基本共识，既强调土地利用总体规划对城市总体规划的指导作用，又要充分发挥城市总体规划对土地利用总体规划所确定的规模的检验和反馈作用，加强“两规”的互动与信息反馈，
7、相互补充和完善。3 3.2.2 贯彻贯彻集约集约发展发展思路思路，注重注重土土地地资源资源的的整理整理与挖掘与挖掘 “两规”的侧重点虽有所不同，但其编制都是以国民经济和社会发展计划以及各部门的发展规划为依据，核心内容都是土地资源的合理开发、利用和保护，在实现土地资源的可持续利用和城市的可持续发展方面具有目标的一致性。“两规”均应充分贯彻集约节约利用土地资源的思路，在支撑城市空间拓展的同时，在旧区更新和闲置土地的整理方面也应加强衔接，整体提升土地资源的使用效率。3.3.3 3 加强加强规模预测的协调规模预测的协调，促进促进核心内容核心内容的的基本基本一致一致 “两规”的人口规模的预测关系到城镇建
8、设用地规模的确定，在“两规”的协调过程中，必须注重人口统计口径、人口统计范围的一致，明确城镇人口的具体内涵，实现二者所用基础数据的协调统一，由此科学确定规划建设用地规模和人均用地指标，实现“两规”人口和建设用地规模等核心内容的基本一致。3.43.4 引入弹性布局理念引入弹性布局理念，实现，实现空间布局的相对统一空间布局的相对统一 综合考虑实现“两规”空间布局完全统一的难度，在“两规”协调时引入弹性布局理念。以耕地保有量和基本农田保护为前提，确定重点保护区范围，明确其在规划期限内不得开发建设的刚性控制要求。以此为基础，在城镇空间布局中可以增加“有条件发展区”的概念，并设定一定比例的建设用地机动性
9、指标，以实现“两规”空间布局的相对统一，提升规划的可操作性。3.53.5 构筑构筑统一技术统一技术平台平台，建立建立协调与协调与沟通路径沟通路径 加强“两规”有关的规范、标准、技术手段和编制方法的比对和研究，形成实现“两规”技术标准衔接的路径和方法，其中重点是城市建设用地分类标准的对接。采用地理信息系统和遥感等新的技术手段和方法，获取“两规”均认可的人口、用地等基础数据，提升数据指标的准确性。从长远考虑，则通过构建“两规”图形数据管理的交互技术及其公共平台以实现“两图合一”。4 4南京南京“两规两规”协调协调的的五项基础工作五项基础工作 4.14.1 行政管理机制的协调行政管理机制的协调 南京
10、市城市总体规划的编制按照“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的二十字工作方针，成立了城市总体规划编制办公室。为切实加强“两规”的协调与衔接，由市规划局、市国土资源管理局会同市发改委、市统计局等相关部门组成“两规”协调小组，并共同开展“两规”协调研究，建立统一的技术平台，协调基础数据、指标体系等内容，并将研究的基本结论与主要成果分别应用到“两规”的编制工作中。4.24.2 规划现状的比较规划现状的比较 4.2.14.2.1 人口统计口径的比较人口统计口径的比较 城市总体规划采用的城镇人口概念包括在册非农业人口和暂住半年以上的外来人口。而 土地利用总体规划 对人口规模进行预测是通过
11、设立三种人口基数即户籍常住人口、户籍净迁移人口和非户籍常住人口来完成的。人口统计口径的不同会影响到建设用地标准的测算，在“两规”协调中，为实现人口统计口径的一致，统一采用市公安局、统计局、计生委等部门的调查统计数据。4.2.4.2.2 2 用地分类的用地分类的比较比较 城市总体规划的城市建设用地依据城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ137-90）共分为 10 大类用地（由于规划编制基准年为 2011 年，因此没有采用新的城市用地分类与规划建设用地标准）；土地利用总体规划的土地利用现状分类（2007 年）依据全国土地分类（2002 年）（过渡时期适用），将土地利用分为 3 个一级类、11 个
12、二级类。这两种用地分类体系存在较大差异，因此在“两规”协调时，应注意用地分类的相应调整、补充和完善，使二者具有可参照性。4.2.34.2.3 城市空间布局的比较城市空间布局的比较 南京市现行城市总体规划的市域城镇体系分为“主城-新市区-新城-重点镇-一般镇”五级结构。现行土地利用总体规划中，城镇建设用地布局分为“中心城-外围城镇-一般建制镇”三个等级。“两规”在城镇类型、数量、规模方面均存在一定差异，在“两规”协调时，应更加注重各级城镇空间布局的协调与统一。4.34.3 基础数据的基础数据的协调协调 4.3.4.3.1 1 规划期限的规划期限的协调协调 城市总体规划的基准年为 2011 年，近
13、期至 2015 年，远期至到 2020 年，并对 2030年及远景进行展望；土地利用总体规划的基准年为 2005 年，近期至 2010 年，远期至2020 年。“两规”的协调以 2020 年为规划目标年，以此确定城市规模和城市建设用地范围。4.3.24.3.2 人口统计口径的协调人口统计口径的协调 考虑到“两规”在人口统计口径方面的差异，在“两规”协调时，人口数据统一采用市公安局、统计局、计生委等部门的现状调查和统计数据。“两规”计算的城市人口包括城市建设用地范围内的非农人口、暂住 1 年以上的暂住人口以及住校学生、驻军、驻警等；在确定城市人口规模时，应以城市土地资源承载力和城市发展潜力为基础
14、。4.3.4.3.3 3 城城镇镇建设用地建设用地的协调的协调 城镇建设用地的概念方面，城市总体规划中的“城市建设用地”包括城市和镇的建设用地，不包括农村居民点用地。因此，城市总体规划 的“城市建设用地”规模小于 土地利用总体规划中的“城镇建设用地”规模，却又远远大于其“城市用地+建制镇用地”规模。通过协调得出如下结论：城市总体规划“城镇建设用地”大致等于土地利用总体规划“城镇建设用地”中的城市用地、建制镇用地、独立工矿用地、特殊用地、交通设施用地的总和，但不包括城镇范围外的交通设施用地及采矿用地。城镇建设用地的统计数据方面，按照上述城镇建设用地的协调方法进行测算，城市总体规划统计的现状城镇建
15、设用地规模比土地利用总体规划小约 110 平方千米。分析主要原因，一是统计范围的差异，土地利用总体规划的统计数据覆盖全市域，其中城市建成区外的独立工矿用地、交通设施用地与特殊用地并未在城市总体规划的现状城镇建设用地中体现出来；二是“现状建设用地”的内涵存在差异，土地利用总体规划中，农用地一旦获批准转作开发建设则立即视为现状建设用地。而城市总体规划中，只有在土地已经进行实际的开发建设时才将其视为现状建设用地。4.44.4 技术平台的对接技术平台的对接 城市总体规划制图系统多采用 AutoCAD 图形处理软件，其基本数据库为 foxBase数据库，而土地利用总体规划制图系统多采用 MapGIS、M
16、apInfo、MacroStation 等图形处理软件，其基本数据库为 Oracle 数据库。数据库不同，获取元素的 ID、属性名称、属性值等途径和方法不同，就导致了图形管理的交互困难。因此，需要建立“两规”协调的技术平台，即构建图形数据管理的交互技术及其公共平台，在统一采集数据的基础上建立系统数据库，并建立统一的模型库和方法库，对数据统一进行处理、综合、分析。4.54.5 表现方式的统一表现方式的统一 “两规”的协调应实现空间布局规划图的大致统一，尤其是中心城区的土地利用规划图是从空间上反映“两规”协调程度的重要依据。要实现“两规”空间布局的协调，应充分运用自下而上的工作方法，充分发挥镇、街
17、道作为村镇居民点规划和土地利用总体规划的基层融合点的作用。在区县尤其是镇、街道层面统一编制“两规”，统一数据口径、统一技术标准、统一规划图纸，进而与城市总体规划加强沟通与协调，实现“两规”空间布局表现形式的基本统一。5 5南京“两规”协调的四项重点内容南京“两规”协调的四项重点内容 5.15.1 城市城市目标目标战略的协调战略的协调 城市总体规划将南京的城市性质确定为：江苏省省会，国家历史文化名城，东部地区重要的中心城市之一，全国重要的工业基地、科教基地和综合交通枢纽；土地利用总体规划将南京市定位为：区域现代服务中心，长三角先进制造业基地，国家重要创新基地，国家综合交通枢纽，世界历史文化名城，
18、长三角向中西部辐射传导的前沿和枢纽。“两规”对南京所处的发展阶段的判断以及对城市的发展定位基本一致，均把南京放在全省、长三角地区、全国层面来科学确定城市的区域功能定位，并都提出到 2020 年前后，把南京建设成为经济发展更具活力、文化特色更加鲜明、人居环境更为优美、社会更加和谐安定的现代化国际性人文绿都的总体发展目标。在“两规”指导思想和目标定位基本协调的基础上，进一步提出“创新驱动、集约增长、品质提升、协调发展”的城市发展战略，城市规模方面均强调适宜规模和可持续发展的思路，城市空间布局方面均要求有序拓展和潜力挖掘，为“两规”具体内容的协调奠定了良好基础。5.5.2 2 人口规模的协调人口规模
19、的协调 城市总体规划 的人口规模预测，采用了基于资源环境容量的极限规模预测以及基于经济就业岗位、人口发展趋势的人口规模预测等多种方法，综合确定 2020 年全市总人口规模约为 1060 万人。土地利用总体规划考虑到数据资料基础较好，并且预测期较长，采用分要素预测法以获得规划期的总人口数、出生数和各种人口构成。规划预测 2020 年全市户籍常住人口约为 688 万人，暂住人口约为 358 万人，全市总人口合计约为 1046 万人。由此，在人口统计口径基本一致的前提下，城市总体规划确定的 2020 年全市总人口规模为 1060 万人，土地利用总体规划为 1046 万人，二者十分接近。并且“两规”确
20、定的 2020 年城市化水平均为 86%，有利于协调与统一城乡建设用地总量的规模设计，为协调安排城镇建设用地奠定了良好的基础。5.35.3 城城镇镇建设用地总量的协调建设用地总量的协调 5.3.15.3.1 规模边界与扩展边界的确定规模边界与扩展边界的确定 土地利用总体规划依据国家相关政策文件，可同时划定城乡建设用地“规模边界”和“扩展边界”。城乡建设用地“规模边界”是指按照规划确定的城乡建设用地面积指标，划定城、镇、村、工矿建设用地边界。城乡建设用地“扩展边界”是为适应城乡建设发展的不确定性，在城乡建设用地“规模边界”之外划定城、镇、村、工矿建设规划期内可选择布局的范围边界。划定“规模边界”
21、和“扩展边界”后，形成相应的“允许建设区”和“有条件建设区”。其中，“有条件建设区”是城乡建设用地规模边界之外、扩展边界以内的范围。“有条件建设区”的确定，应充分考虑城市发展趋势、空间拓展模式和主要发展方向，其范围主要依据城市总体规划划定，以实现“两规”在用地规模与空间布局上的协调一致。5.3.25.3.2 城镇城镇建设用地总规模建设用地总规模的协调的协调 城市总体规划确定2020 年全市城镇建设用地规模控制在1040 平方千米。土地利用总体规划确定的全市城镇建设用地规模，与城市总体规划同口径测算，大致为城镇工矿用地、交通用地与特殊用地之和（需扣除城市建成区以外的部分），规模合计约982 平方
22、千米，“两规”的差值约为58 平方千米。这一差距主要通过在土地利用总体规划中设立“扩展边界”和相应的“有条件建设区”进行协调（原则上不超过新增建设用地规模的20%，约49 平方千米），并可通过城乡建设用地增减挂钩的方式在规划实施中进行具体落实。5.3.35.3.3 中心城区中心城区用地规模的协调用地规模的协调 城市总体规划 确定的南京中心城区范围包括主城和东山、仙林、江北三个副城，2020年总面积约 834 平方千米，其中规划建设用地约 632 平方千米。土地利用总体规划 以 城市总体规划划定的中心城区为依据，确定中心城区的规划控制范围。“两规”确定的中心城区总面积大致相当，但由于规划建设用地
23、总量的差距以及统计口径的问题，土地利用总体规划确定的中心城区的建设用地规模要略小于城市总体规划。因此，为解决中心城区部分地区新增建设用地指标与实际需求之间的差距问题，土地利用总体规划在中心城区内划定了“规模边界”与“扩展边界”，其中“扩展边界”内设置的“有条件建设区”为“两规”的协调预留了一定的弹性。5.45.4 空间布局的协调空间布局的协调 5.4.5.4.1 1 市域市域空间格局的空间格局的协调协调 “两规”均深入实施城市政府提出的“整体提升江南，加快建设江北”的空间发展战略，市域内加快构筑“两带一轴”的城镇空间布局结构。“两带”是指拥江发展的江南城镇发展带和江北城镇发展带，“一轴”是指沿
24、宁连、宁高综合交通走廊形成的南北向城镇发展轴。在此基础上形成“中心城新城新市镇”的市域城镇等级体系，“两规”均以此为依据布局人口、产业空间，统筹城乡和市域土地资源配置。5.4.25.4.2 区（县）区（县）空间布局的协调空间布局的协调 “两规”均加强与各区县的沟通与衔接，注重镇、街道层面的空间布局方案对“两规”的反馈作用，自下而上形成“两规”空间布局与土地利用规划的有效衔接。城市总体规划强调对各级城镇单元的空间发展方向、空间布局结构、建设用地边界的引导与控制；土地利用总体规划则基于城市化战略、土地利用年度计划以及区（县）客观需求，对各区（县）建设用地指标进行合理分解，进而形成“两规”在中心城区
25、、新城、新市镇的空间布局和土地利用方面的共识。5.4.35.4.3 中心城区土地利用中心城区土地利用的的协调协调 为满足城市建设需求，解决“两规”在中心城区建设用地规模之间的差距问题，土地利用总体规划在中心城区内划定了“规模边界”和“扩展边界”（详见图 3）。“规模边界”包括现状城市建设用地和规划期内新增的城市建设用地，是规划确定的城市建设用地指标落实到空间上的预期用地区，区内新增的建设用地受规划指标和年度计划指标约束。“扩展边界”内设立“有条件建设区”，为中心城区建设用地扩展提供一定的弹性区域，在所有约束性指标没有被突破的前提下，区内可安排用于实施城乡建设用地增减挂钩的新增建设用地。在城市空
26、间拓展和新增建设用地指标投放的同时，通过“城中村”改造、旧区更新、开发区闲置土地整治等方式加快中心城区的土地结构的优化和土地使用效率的提升，进一步缓解城市开发建设的供需矛盾。a.城市总体规划划定的中心城区范围 b.土地利用总体规划划定的中心城区规划控制范围 图 3 “两规”划定的南京市中心城区规划范围示意图 6 6结语结语 南京市城市总体规划中的“两规”协调相比南京历版城市总体规划有了重大突破，对于切实保护耕地和基本农田、集约节约利用城市土地资源、提升规划的科学性和可操作性以及促进城市可持续发展等方面具有重要意义。然而，由于当前“两规”在编制的技术规范、数据口径、技术方法、表现形式等方面存在的
27、客观差异，在“两规”协调的过程中仍存在诸多的根本性问题，例如规划基期和基础数据的统一问题、技术平台转换的偏差问题、城镇建设用地布局的一致性问题等。这些问题的解决，还值得深入的探讨，也有赖于部门和机构设置以及规划编制制度的根本转变。参考文献参考文献：1吕维娟.城市总体规划与土地利用总体规划异同点初探.城市规划,1998(1).2朱才斌.城市总体规划与土地利用总体规划的协调机制.城市规划汇刊,1999(4).3曹荣林.论城市规划与土地利用总体规划相互协调.经济地理,2001(5).4吕维娟，杨陆铭，李延新.试析城市规划与土地利用总体规划的相互协调.城市规划,2004(4).5尹向东.土地利用总体规划与城市总体规划协调体系初步探讨.2008 中国城市规划年会论文集,2008(9).6姚凯.“资源紧约束”条件下两规的有序衔接基于上海“两规合一”工作的探索和实践.城市规划学刊,2010(3).作者简介作者简介：毛克庭：毛克庭（19811981 ），男，男，大学本科大学本科，南京市规划设计研究院有限责任公司南京市规划设计研究院有限责任公司，副总规划师副总规划师，注册注册城市规划师城市规划师。