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1、第 15卷第 2期2008年 2月?现 代农 业 科 学M odernAgriculturalSciences?Vo.l 15 No.2Feb.2008文章编号:1005-4650(2008)02-0053-07论城镇化与县级土地利用总体规划修编中土地资源可持续利用问题?以太谷县为例谭志荣,任国平(湖南益阳市国土资源规划设计院,湖南益阳 413200)摘?要:分析了土地资源可持续利用的五个特征,结合太谷县自然、社会经济条件及土地问题中存在的主要症结,提出了太谷县土地可持续利用对策,即大力开展宣传教育,强化土地利用者的环保意识;切实保护耕地,实现耕地总量动态平衡;加强生态环境建设,改善生态环境;
2、控制人口,减轻土地承载压力;加强土地宣传教育,加大执法力度等五方面的对策措施,以供指导新一轮的土地利用总体规划修编工作。关键词:城镇化;县级;土地利用总体规划修编;土地资源可持续利用;太谷县中图分类号:F301.2?文献标识码:AThe Urbanization Speeding up Process and the proble m of SustainableExploitation of Land Resources of the Revision of the OverallLand Use Planning?A Case Study of Taigu CountyTAN Zh-i r
3、ong,REN Guo-ping(I ns titution of Land Resources Planning and Designing,Y iyang,Hunan 413200,China)Abstract:five characteristic of sustainable exploitation of land resourceswere discussed.Based on the nature,social econo my andmain proble ms in Taigu County counter measures were also put for ward.Th
4、ey were:increased land users?environmental protectiona wareness by education andwide propaganda;protected far m land to keep dynamic equilibrium of cultivated areas;strengthened ecolog-ical construction to i mprove ecoenvironment;controlled birth rate to lessen the carrying capacity of land;and enha
5、nced legal educationto intensify law enforce ment.K ey words:urbanization;county;the revision ofoverall land use planning;sustainable exploitation of land resources;TaiguCounty收稿日期:2008-01-18?作为稀缺的自然资源,土地具有不可再生的特性,它是人类生存和发展的基础,同时又是重要的生产资料。自人类出现后,人地关系便随之产生,人类对土地的利用也就一直没停止过。随着人口的增长和社会经济的发展,人口和土地的关系日趋紧
6、张,人类逐步认识到环境问题给人类带来的负面作用。我国是一个人口众多,土地资源相对紧缺的国家,后备资源极为有限,如何协调人地关系,保障粮食安全,合理配置各业用地,实现可持续发展,显得尤为重要。土地利用总体规划是土地利用规划体系中的重要组成部分,是土地利用管理的?龙头?。自 1986年我国土地管理局成立以来在全国范围开展了三轮土地利用总体规划工作,并及时对本轮的工作问题进行了修编和整改。第一轮土地利用总体规划于 1994年编制完成,主要侧重于土地利用的宏观研究,对当时的土地利用具有宏观指导意义。19971999年编制的第二轮土地利用总体规划从土地的可持续利用战略出发,强调了耕地总量动态平衡,保护基
7、本农田和控制建设用地规模等,实现了用途管制。从 2002年起,第三轮土地利用总体规划修编工作启动。经过 3年多试点探索和全国土地市场的清理整顿,国务院在32号文件中明确,新一轮土地利用总体规划修编要以严格保护耕地为前提,以控制建设用地为重点,以节约、集约利用土地为核心,要开展?四查清、四对照?。当前,我国正处在工业化、城镇化加快发展时期。一方面,全国各类各业用地的需求大;另一方面,一些地方仍沿用传统的、粗放的土地利用方式,只注重外延扩张,不注重内涵挖潜,上一轮规划期限未到,规划指标已经用完 1。存在着规划的实用性不够、预见性不够、科学性不够以及实施管理不到位。针对出现的新情况,国土资源部于 2
8、003年安排部署了新一轮的土地利用总体规划修编工作。如何在城镇化进程中保证经济建设顺利发展的合理用地要求的同时,严格控制耕地的占用,确保粮食生产安全,优化生态环境,提高规划的科学性、实用性,成为本次修编工作的重点。本文主要针对本轮土地利用总体规划修编工作的要求,结合实例,分析城镇化进程中县级土地利用总体规划修编的特点、原则,力求通过研究为实际修编工作提供指导和参考作用,切实发挥土地利用总体规划对土地利用的指导作用,实现城镇化健康发展、耕地总量动态平衡和生态环境优化的可持续发展。1?土地利用总体规划基本理论1.1?土地利用总体规划的概念和内容土地利用总体规划是相对于土地利用详细规划和专项规划等其
9、他土地利用规划而言的,是一种长期性、控制性的规划,是各级政府在其行政辖区内制定的土地利用的宏观、长远规划。它是在一定的规划区域内,根据当地自然和社会经济条件以及国民经济发展的要求,协调土地总供给与总需求,确定或调整土地利用结构和用地布局的宏观战略措施。土地利用总体规划的目的是实现土地资源的可持续利用,核心内容是调整或确定土地利用结构和用地布局 2。土地利用总体规划的主要内容包括进行土地利用现状分析和评价;确定土地利用目标和方法;进行土地需求量预测和土地适宜性评价;确定各部门、各地区的用地规模;协调用地关系,提出各级土地利用结构的指导性规划指标和调整方向;确定各类用地的控制性指标进行土地利用分区
10、;确定土地用途,包括每个地块的用途和利用方式,确定重点工程与设施的布局;制定实施规划的政策和措施。其核心内容是实行总量调控和用途管制,有效保护耕地和控制非农建设占用农用地,严禁随意用地 3。按照用途管制原则,所有建设用地只能集中在城镇建设用地预留区和需要单独选址的建设项目预留区,不能随意占用农用地进行非农建设,更不能占用农田。规划最重要的特征是其未来导向性,其实质是对未来不确实状况的缓解和抵消 4。土地利用总体规划主要通过编制土地利用专项规划和下达年度农用地转用计划、建设项目用地预审和规划审查等手段对其进行监督,国家根据各地经济社会发展对用地的需求,下达年度土地利用计划,对建设用地总量进行控制
11、,超出该计划用地的,须向国土资源部提出申请增加指标。1.2?城镇化进程中县级土地利用总体规划修编理论城镇化是人类进步的重要标志,是人类社会发展的必经阶段。步入 21世纪,我国进入了城镇化加速发展的时期,县级城镇作为一组处于高速成长且尚未完全定型的城市梯队群,正处于城市发展阶段中的转向易变期,如果不能将它们的人地矛盾解决在初期,不能尽早协调好土地与人口、经济之间的关系,将对我国未来城市持续健康发展不利。在城镇化飞速发展的新形势下,如何适应土地利用的新特点、解决出现的新问题,在严格控制耕地转用的前提下保证经济建设的合理用地需求,对新一轮的县级土地利用总体规划修编提出了新的要求。1.2.1县级土地利
12、用总体规划的作用县级城市是我国城镇体系中的重要构成部分,是重要的基层政权组织,国家的政策、法规和计划都需要通过县级政府组织落实和实施。在土地利用总体规划体系中,市级规划属于战略性规划,主要起宏观调控作用;乡级规划属于管理性和实施性规划,具有较强的操作性;县级土地利用总体规划作为介于两者的中间层次规划,既具有高层次规划的宏观指导作用,又具有低层次规划较强的可操作性。因此,县级土地利用规划应发挥三方面作用:?宏观控制作用。通过规划要达到区域土地的总供给与总需求之间的平衡,合理调整和配置区域农业用地、建设用地的规模和布局,做到有计划地利用全部土地资源。?协调作用。?自下而上、上下结合?的要求在县级土
13、地利用总体中规划显得尤为重要,该级规划不但要落实市级规划分解的各项指标,更重要的是把各项指标进一步细分,通过乡级规划落实到实地。因此,要通过三级规划的反馈意见进行反复协调,从而达到上下一致。通过规划要协调好各项用地之间的关系,尽可能消除各业之间和部门之间的用地矛盾,以达到合理、有效地利用土地。?管理作用。县级规划要同土地管理其它工作和措施密切结合,为土地利用计划、土地开发复垦和建设用地管理提供依据,充分体现土地利用管理的?龙头作用?。1.2.2县级土地利用总体规划的内容县级土地利用总体规划在规划体系中的地位和作用决定其如下规划内容:(1)根据社会经济发展计划的要求,提出规划期间全县土地利用的目
14、标和任务,制定土地开发利用的方针;(2)提出全县各类用地调整平衡方案,并将调整指标分解至各乡、镇;(3)根据土地规划用途和主要功能的不同相应划分各种用地区,制定各用地区土地利用的限制条件、调节手段和保护措施;(4)确定重点建设项目的用地规模和范围;(5)制定实施规划的政策和措施。1.3可持续发展理论可持续发展的战略思想是随着人类社会对环境问题认识的逐步加深而提出的,是人类对过去以牺牲资源和环境为代价的发展模式的深刻反思。目前被广泛接受的可持续发展的定义为:不同空间区域的需求不危害和削弱其他区域满足需求的能力,同时当代人的需求不对后代人满足其需求能力构成危害的发展。从持续发展的含义看,它有如下
15、4个原则:?公平性原则;?持续性原则;?发展性原则;?共同性原则。土地利用总体规划最根本的目的是促进土地资源的可持续利用,从而实现区域可持续发展 5。因此,土地利用总体规划的修编必须以可持续发展理论为指导,充分考虑资源54?现?代?农?业?科?学?2008年?的合理利用问题、生态环境的优化问题、经济社会的协调发展问题,努力追求经济效益、社会效益和生态效益的最大化,实现区域土地资源的可持续利用(见图 1)。图 1?土地利用总体规划对区域 PRED系统的调控示意图1.4?土地资源可持续利用的涵义土地是人类生存与发展的最基本条件。正如马克思所指出的那样:?土地是一切生产和一切存在的源泉?。由于土地是
16、一切资源与环境要素的载体,决定了它对于社会经济运行具有不可替代的重要作用。当前,全世界范围内的土地资源可持续利用问题突出:一方面随着社会经济的不断发展,对土地资源的需求越来越大,另一方面土地资源的供给日趋短缺,尤其是当今工业化、城市化的发展,造成农业用地日趋减少。面临这样一个矛盾的状况,土地资源的可持续利用也显得更加重要 6。土地资源可持续利用是指在特定的时间和地区条件下,对国土资源进行合理的开发、使用、治理、保护,并通过一系列的合理利用、组织,协调人地关系及人与资源、环境的关系,以期满足当代人与后代人生存发展的需要。在生态上表现为资源质量无退化,使国土资源可持续地保持较高的生产力;在经济上表
17、现为资源不断地被合理配置和高效利用,即单位面积的高效益与长效力;在社会上表现为资源利用不仅满足当代人需要,而且遵循各代人之间的平等,确保后代人生存与发展的需要,即资源配置、利用及效益等方面在当代人之间及代际人之间保持公平。土地资源可持续利用的核心内容是协同和公平 7。协同即土地资源的利用应考虑社会进步、经济增长和环境保护三者之间的协同,只有这样才能体现出土地利用的目的?满足人类长期的需要。因此,土地首先必须被各相关部门加以使用,发挥其生产、承载等功能,增加人均福利,满足社会、经济发展的要求;其次,土地在使用过程中保持其质量不退化,不造成环境破坏和污染。这样社会经济发展才能可持续下去。公平即土地
18、利用能保证当代人平等享受土地功能,同时也能保证后代人平等地使用高质量土地,享受土地回报,甚至能使其他生物群也且有占有和享用土地的权利,只有这样才能保证土地利用符合可持续利用的原则。土地资源可持续利用应具有以下几方面特征:(1)保持和提高土地的生产性能和生态功能。从可持续发展角度看,土地资源利用所获得的财富和利益应该是不断增加的,至少应该维持目前水平,不应由于掠夺式经营造成生态性能下降或生态功能退化。(2)降低土地利用可能带来的风险。这是土地资源可持续利用的另一个侧面。在土地资源利用过程中,有许多因素是不确定的,也有一些后果在当前是难以预料的,为此应重视土地资源利用可能带来的风险。(3)保持土地
19、的数量和质量。土地的数量是有限的,可持续利用土地资源必须要求保持一定数量的土地,特别是保持足够的耕地数量,同时保护和提高土地的质量,这样就有可能在某些方面要放弃暂时经济利益,但保持的意义在于不仅现在而且未来能获得更大的利益。(4)土地资源的利用在经济上是可行的。人们开发利用土地资源的目的在于获得利益,一般而言,如果开发利用收益大于投资成本,这种方式就可持续;如不能获利,这种方式肯定是不可持续的。(5)土地资源的利用不能够被社会接受,这种方式肯定不可持续。当然社会接受性具有全局的意义,如果一种利用方式受到某个阶层或社会集团的欢迎,但对社会未来是有害的,那么这种方式肯定不能可持续,因为整个社会力量
20、不会允许其长期存在。2?城镇化与土地利用的关系2.1?城镇化的概念城镇化是一个历史范畴,同时也是一个发展中的概念。55?第 2期?论城镇化与县级土地利用总体规划修编中土地资源可持续利用问题?对于城镇化的概念,不同学科、不同研究领域的学者所下的定义不尽相同,至今尚无统一。具有代表性的观点主要有:?城镇化是指在经济发展过程中,人口不断由农村向城镇转移的过程。?城镇化是社会生产力变化所引起的人类生产方式、生活方式和居住方式改变的过程。?城镇化是指由于社会生产力的发展而引起的城镇数量增加及其规模扩大、变农村人口为城市人口以及向城镇集中的过程。?城镇化是由农业人口占很大比重的传统农业社会向非农业人口占多
21、数的现代文明社会转变的历史过程,是衡量现代化过程的重要标志。2.2?城镇化加速发展对土地利用的影响城镇化的加速发展,人口的不断增加,随着我国农业、工业及服务业的结构调整,对土地的需求也将加大,而且造成的以下影响将会越来越大:?产业结构调整促使土地利用结构优化。?基础设施建设步伐加快,城镇建设用地不断扩展。?人口流动加速,土地整理任务加重8。2.3?县级土地利用总体规划与城镇化发展的协调2.3.1?明确指导思想新一轮的县级土地利用总体规划修编工作,必须以科学的发展为指导,贯彻全面发展、协调发展和可持续发展的思想及?十分珍惜和合理利用土地,切实保护耕地?的基本国策,科学编制规划,统筹安排各业用地和
22、各类建设用地,合理调整土地利用结构和布局;处理好开发利用与保护的关系,坚持在保护中合理开发利用土地和在开发利用中切实保护土地;实行最严格的土地用途管制制度,切实保护耕地和基本农田;做好土地开发整理工作,努力实现生态平衡和耕地总量动态平衡。2.3.2?树立三种新理念在上轮土地利用总体规划修编过程中,出现的诸如目标与任务单一、分级编制程序单向性强以及刚性太强等问题,都在很大程度上限制了土地的可持续利用,所以我们必须更新观念,以求更加合理地利用土地。特别要注重树立以下三种新的观念:?全球化与区域化相结合的理念。?弹性化理念。a.规划时序的弹性化;b.规划指标体系的弹性化;c、规划方案的弹性化。?应用
23、优先的理念。a.科学性与应用性兼顾;b.规划目标的虚实结合。2.3.3?遵循四点基本原则由于没有制订全面、可持续发展的原则,导致上轮土地利用总体规划在规划初期就出现了多种情况,使土地供给和需求不能达到平衡,为了在未来的发展中更加有效地利用土地,我们必须遵循一定的原则以求土地的可持续发展:(1)规划目标多元化的原则;(2)规划基本模式不变的原则;(3)以土地供给制约、引导需求的原则;(4)保证耕地总量动态平衡的原则。3?案例分析3.1?太谷县土地资源与城镇化发展概况及土地利用中存在的问题3.1.1?人地资源及社会经济状况太谷县位于山西省中部,晋中盆地东北部,东连榆社、和顺,南邻祁县,西靠清徐,北
24、与榆次接壤,东西长 50 km,南北宽 39 km,总土地面积 1 056 km2。太谷县的地貌有山地、丘陵、平原三种,由东南向西北倾斜,其中东南部山地占总土地面积的 49%,中部丘陵占 16%,西北部平川占 35%。在三种地貌类型中,山地面积最大,平原面积也较广。在平原区热量充足,地形平坦,交通方便,地下水丰富,为建设粮食生产基地,实行规模化经营提供了条件;山地和丘陵面积虽然也较大,但目前利用程度相对较低,有发展多种经营的潜力。太谷县共有 14个乡镇,2001年总人口 27.6万人,其中非农业人口 6.5万人,农业人口 21.1万人,人口密度为 254人/km2,高于全省人口密度 195人/
25、km2。国民生产总值 12.7亿元,人均纯收入 210元。在国民生产总值构成中,第一产业产值占总产值的 25.45%。农业以粮、棉、果、菜等种植业为主,工业以农副产品加工、化工、玛钢为主。3.1.2?城镇化现状及发展条件分析2005年末,太谷县城镇化水平为 18%,属偏低水平。根据城镇化发展的一般规律,当城镇化水平达到 30%时,将进入加速发展的时期。因此,可以预见,在本轮规划期间,太谷县的城镇化发展很难步入前列,为了更好地把握太谷县的城镇化发展特点,首先对其发展优势及制约因素进行分析:(1)城镇化发展的优势:太谷县具有自然和地理上独特的优势,正值国家提出?中部崛起?战略,县级领导对本县的发展
26、从总体上作出了详细的部署,将逐步引导本县人民在?立足第一产业、兴旺第二产业、推进第三产业?的战略上推动整体的发展 9。此外,本县具有在山西省境内闻名的?太谷饼?和全国四大名枣之一的?壶瓶枣?,在经济上将起到龙头的作用;工业方面,太谷的玛钢企业也是闻名全国,并且有出口的辉煌业绩,这些都将成为太谷县今后发展的得天独厚的条件。(2)城镇化发展的制约因素:a.经济产业结构问题突出。虽然本县的经济一直保持增长的势头,但目前还主要在农业上下大功夫,三农问题没有从根本上解决好,农业产量不高,农民生活不富裕,农村发展力落后,这都在很大程度上制约着农民的积极性,导致了农业发展的滞缓。第二产业结构单一,玛钢产业成
27、为本县发展的重头戏,如果这份产业在将来的发展处于劣势的话将对本县的经济造成严重的后果。b.区域经济发展不平衡.城镇化与社会发展存在着相互促进、互为因果的关系。太谷县的经济发展水平存在较大的地区差异。从整体上看,西部最好,中部次之,东部最弱。主要是因为资源、交通、传统产业的影响和当地人思想观念的局限性。c.生态环境严重阻碍区域经济发展。太谷县土壤大部分是沙质土壤,土质疏松,由于植被覆盖率低,西北风带来的是漫天的风沙,如何改良土壤,有效利用土地资源将成为太谷县在今后发展上的一大课题。3.1.3?土地利用中存在的主要问题56?现?代?农?业?科?学?2008年?(1)耕地锐减,人地矛盾日益突出。近几
28、年,随着经济建设的发展,乡镇企业的突起,居民点及建设用地的逐年增多,大量耕地被破坏和占用,使耕地总量和人均量呈减少态势(见表 1);另一方面,在现行经济体制下,由于土地用于城市和工业发展的经济收益明显高于农、林、牧业,所以以经济效益指导土地利用,必然使土地不断转向高收益的用途,比较利益的存在是耕地不断减少的主要原因之一。据统计,1990年全省人均耕地面积为 0.17hm21995年全省人均耕地面积为 0.15 hm2,而太谷县大大低于全省水平。表 1?太谷县近年来人口和耕地变化情况年份19851990199520012006耕地/h m237 656.3034 223.7032 961.203
29、0 546.8028 347.30人口/万人24.9025.8026.7027.6028.30人均耕地/h m20.150.130.120.110.10?(2)土地利用缺乏有效保护,生态质量不断下降。由于人们在土地利用中保护意识淡薄,造成生态环境破坏,以及一些历史上土地管理政策失调,造成土地垦殖过度,森林过伐,森林覆盖率大幅度下降,生态环境遭到破坏,土地质量不断下降。县域内水土流失面积占全县总面积的 53.5%,其中占全县面积一半以上的土石山区,垦殖率达 25%以上,植被覆盖率为 21.6%,年侵蚀量为 76.4万 t/km2;占全县总面积14.8%的黄土丘陵区,荒山秃岭,植被稀少,植被覆盖率
30、仅6.4%,水土流失最为严重,年侵蚀量达 45万 t/km2。(3)土地用养失调,整体质量不高,利用效益低下。根据土壤普查资料可知,耕层土壤全磷平均为 1.34g/,全氮含量为 0.64%,速效钾平均为 106.7 mg/,有机质含量在10 g/以上的耕地占 30%。黄土丘陵区土壤有机质含量为 6 g/。可见,土壤地力不足,严重缺磷。该县耕地中中低产田占耕地总面积 50%以上,园地中低产园占 30%左右,林地中低产园占 20%左右,牧草地基本上是天然草场,且大部分产草量低,单位面积载畜量仅为 6头羊/hm2。土地质量总体不高,利用效益低下,1999年单位国民生产总值仅 12097元/hm2,全
31、省平均水平为 18 841元/hm2。(4)土地资源保护不当,污染严重。太谷县土地资源的污染主要来源于工业?三废?污染,以及土壤、水域和化肥农药施用量不当而破坏土壤结构两个方面。首先是工业的?三废?及生活污水的排放加剧了土壤的污染。据 1999年环保部门粗略调查统计,全县年废气排放量为 289.8亿 m3,排入大气中的有毒物质约 20万吨,绝大多数排入排水沟,使水体中有毒物质严重超标。其次是农业自身污染,目前农村严重存在轻农家肥,重化肥的倾向,化肥农药过量施用。(5)土地管理措施不力,浪费土地现象严重。城镇建设外延扩展快,内涵潜力挖掘不够,用地容积率低,而且功能分区和布局不尽合理,致使存在一些
32、乱占滥用土地的现象 10。另外,土地管理措施不力,不能有效地保护土地。土地规划和计划管理不力,集体土地流转缺乏严格的管理措施。太谷县各类用地情况就充分表明了本县在土地合理利用中存在的浪费现象(见表 2)。比如说交通建设用地,每年都有大量的土地改建为交通用地,由于规划的不合理,存在许多道路拓宽的现象,而这种是建立在房屋拆迁的基础上的,既耗费了人力,又浪费了财力,并且导致某些道路不能均衡合理利用,年久失修,浪费了大量的土地。表 2?太谷县土地征用分类统计表667m2年份交通机关厂矿城乡建屋及其它合计1980768.0057.00177.0094.001 096.00198521.0082.1660
33、.001463.00 1626.161990316.0031.20158.0015.00520.201995665.0017.0011.0067.00760.001997191.005.0018.5011.00225.502000235.0012.0035.0056.00338.002003486.006.0026.0018.00536.002006365.003.1018.0024.00410.10合计2 856.00 213.46503.501748.00 5511.963?太谷县土地可持续利用对策土地可持续利用的基本原则为:保持和加强土地的生产或服务功能(生产性);减少生产风险程度(安全
34、性);保护土地资源的潜力和防止土壤与水质的退化(保护性);具有经济活力(可行性);具有社会承受力(可承受性)11。对于太谷县土地资源,应根据这些原则进行可持续利用,以实现经济社会可持续发展。3.2.1?大力开展宣传教育,强化土地利用者的环保意识实现太谷土地资源的可持续利用,首先,应从宣传教育入手,提高人民素质,树立正确的土地观念,增强全民土地资源的忧患意识,形成一种?珍惜和合理利用每一寸土地?的自觉行为;其次,要通过宣传教育,树立土地利用的价值观念,提高人们对土地资源经济价值的认识。只有意识到土地资源的价值,才能在土地利用过程中自觉按价值规律办事,形成节约用地,保护土地资源的良好风尚。在市场经
35、济体制下,土地资本作为一种投入要素,其价格变化将会影响土地利用者的行为方式。当环境要素作为一项投入成本时,土地利用者就会重视环境保护,重视土地资源的生态价值,从而促进土地资源的可持续利用12。3.2.2?切实保护耕地,实现耕地总量动态平衡要实现耕地总量动态平衡,应从以下方面入手:首先应协调农业用地与非农业用地的关系,应根据国民经济和社会发展规划制定太谷县土地利用总体规划,以确定不同区域土地开发利用方向 13。通过实施土地用途管制制度抑制建设用地的扩展规模及其用地的不合理性和盲目性,尽可能对城乡交错带耕地实行特殊的保护。控制城市外延规模,对于城57?第 2期?论城镇化与县级土地利用总体规划修编中
36、土地资源可持续利用问题?市发展所必须占用的土地,应当制定计划,控制土地的供应量,分阶段释放。合理安排乡镇企业建设用地;建设工业小区,集约利用现有土地以减少对耕地的继续占用。企业、工矿用地重点安排在 108国道经济走廊和胡村工业园区内,增加耕地的投入,推广新品种,兴修水利设施;其次,加强耕地改造,推行粮食、经济、饲料作物三元一体化种植,提高土地的产出率,减少耕地需求压力,确保基本农田,保持耕地总量的动态平衡。3.2.3?加强生态环境建设,改善生态环境水土流失是全县最大的生态问题,加强生态建设,改善生态环境是土地资源可持续发展的主要内容。由于太谷县土地类型中有 60%的山地,为此应发挥森林综合功能
37、,促进生态环境平衡。首先应该严禁森林的乱砍滥伐,并进行人工造林,而且应调整林种结构,扩大防护林;其次,发挥本地资源优势,因地制宜,长短结合,以短养长,把眼前利益与长远利益结合起来,大力提高森林的生态、环境和社会效益,提高森林涵养水源和保持水土的功能,改善生态环境;二是依靠科技进步,提升改造传统产业,控制工业发展对土地的污染;三是加快生态农业建设,可以种植业?养殖业?林果业综合发展为重点,形成生产-加工-销售一体化,支持有机物还田的传统有机农业、生态农业等。农药施用量应加以控制,施肥技术应从单元素施肥向多元素的平衡施肥转变,从单一作物向轮作体系内作物施肥转变,从而提高肥料利用率,减少土壤污染。在
38、政策方面,应进一步完善和稳定联产承包等责任制,让农民对耕地拥有长期稳定的经营使用权,提高农民对土地长期投资的积极性,以恢复或保持土壤的肥力。此外,应通过经济或法律手段控制工业和生活废水、污水直接向农田排放。3.2.4?控制人口,减轻土地承载压力人口规模与土地资源可持续利用密切相关,人口压力导致人地矛盾尖锐是造成土地资源利用不合理的根本原因之一。积极的办法是挖掘土地生产潜力,扩大可利用土地面积,但前者由于受技术发展的制约,而后者又受到土地总面积和可利用后备土地资源面积的限制,因而控制人口增长,减轻土地承载压力是实现人地平衡的根本措施 14。3.2.5?加强土地法制教育宣传,加大执法力度随着经济的
39、发展,土地资产数量逐步显现并不断升值,土地违法案件、土地权属纠纷也频繁发生。因此,加强?中华人民共和国土地管理法?及其他相关法律法规的宣传教育显得尤其重要。特别是修订过的?中华人民共和国土地管理法?中有许多新内容涉及广大人民群众的切身利益,应经常组织宣传教育,掀起学法高潮,使人人能知法、守法、用法。对于既成事实的违法用地,规划、国土、建设、房管等部门必须从维护整体利益出发,严格依照法律法规联合执法,认真开展清查处理,符合规划的,可采取酌情处罚、补办手续等办法予 以确权 登记发 证,不符 合规 划的 要坚 决予 以拆除 15。4?城镇化进程中土地利用总体规划修编工作的建议?随着工业化、城镇化的推
40、进,土地供需矛盾日益突出,部分经国务院批准的指标已经用完,规划已经不能适合发展的要求。为实现土地资源在经济社会可持续发展中的保障作用,新一轮土地利用总体规划的修编要在认真总结上一轮土地利用规划的基础上,把握规划工作的发展趋势,理出新思路,采用新方法,提高新一轮规划的科学性、适用性、可操作性,更好地发挥土地利用总体规划对经济社会可持续发展的重要作用 16。根据上述案例分析,笔者针对如何创新土地利用总体规划修编提出以下建议:4.1?树立正确的?规划观?,强化规划意识区域经济的可持续发展是土地利用总体规划的总目标,其具体目标至少应该包括:区域经济快速增长(如 GDP)、关系国计民生的资源保护(如耕地
41、、基本农田)、合理的用地结构和优良的生存环境。4.2?建立合理的规划指标体系,提高规划的实用性我国是一个人多地少、土地资源紧缺的国家,土地是人们赖以生存与发展的重要资源,在市场机制发育滞后和法制建设还不完备的今天,实行计划指标控制仍不失为一种有效的规划手段 17。例如,基本农田保护指标、建设占用耕地指标和土地开发复垦整理指标都是限制耕地减少、补充耕地数量、努力达到耕地总量动态平衡的强制性指标。具体要求做到以下几点:(1)开展土地利用更新调查,确保规划指标基数的准确性。(2)规划指标的指令性与指导性结合,保证规划指标既有?刚性?又有?弹性?18。(3)建立规划指标(如建设占用耕地指标、基本农田保
42、护指标和耕地保有量指标等)与各项经济指标(如 GDP、固定资产投资额等)、人口数量、城市规模等的对应关系,以增强指标确定的科学性。同时,规划指标确定以县(市)为单位,省、市可对辖区内的规划指标进行调剂使用。(4)超前预见,尤其是我国正面临新一轮宏观经济紧缩形势,更要放眼未来,超前预测规划期内经济高速增长的用地要求,确定科学合理的规划指标,防止?只顾眼前、不顾长远,强调保护、忽视发展?现象的发生。4.3?建立规划管理信息系统,提高规划的科学性指标体系确立以后,对土地资源的空间布局可以运用GIS技术进行。首先按照国土资源部统一的指标,建立规划基期土地利用现状数据库;然后根据城镇体系规划、环境保护规
43、划、农业资源开发规划等规划资料,以及相关部门的用地需求资料,通过计算机编制规划图并与指标体系中的数据进行对比调整,确保图形和数据的相互一致,实现土地资源定点定位、定性定量的全部数字化。同时,建立土地利用总体规划管理信息系统,将规划实施过程中每个地块土地利用变化的信息录入计算机信息系统,有助于加强对规划实施的58?现?代?农?业?科?学?2008年?动态监测管理和分析评价 19。4.4?坚持统筹规划原则,实现规划的综合协调功能依法做好相关规划的协调与衔接,是规划修编的重点内容。在城郊结合区域,如何确定建设用地预留区域、边界及其走向,首先考虑的就是规划的协调性。笔者认为:从土地利用规划的角度看,对
44、城市或城镇仅仅划分建成区和规划区是不够的,应该在概念上有所拓展和延伸,在土地利用规划的层面可将城市(镇)划分为?建成区?、?建设区?、?发展区?、?控制区?,实行分区控制,分类指导。4.5?强化规划的实施管理,提高规划的应用性(1)进一步确立规划的法律地位,确保规划实施的严肃性和连续性,防止?一届政府,一套规划?现象的发生,从而进一步强化政府对经济发展的宏观调控功能。(2)完善规划管理体制和编制方法。一方面必须将土地利用总体规划的编制和执行情况纳入各级政府国民经济发展计划的重要内容;另一方面实行规划公示制度和听证制度,提高土地利用规划的公众参与度和实施透明度。在规划的编制过程中,通过听证形式汲
45、取社会各界对规划修编的建议和意见。规划修编完成后,将规划的主要内容向社会公示,让全社会自觉执行规划和监督规划的执行。(3)加强年度土地利用计划管理。规划必须依赖年度计划付诸实施,土地利用年度计划的科学、合理与否,很大程度上决定了规划实施的稳定性、科学性和严肃性。因此土地利用年度计划必须根据国民经济发展水平和有关经济指标,实行分类指导、合理确定,不能?一刀切?。(4)运用经济手段调控规划实施。对经济发展确需占用耕地的,除采取政策措施控制,严格规划管理外,还可以发挥经济杠杆的作用,用市场手段调控对农用地的占用。土地利用年度计划内占用耕地的,实行?平价?政策;当国家下达的土地利用年度计划用完需要调剂
46、或追加计划的,实行?议价?或?高价?政策,除按照法定程序申请追加计划指标外,高额征收占用农地调节基金,运用市场手段对建设用地总量进行调控和引导 20。各类项目用地尽量选址在?建设区?,对选址在?发展区?或?控制区?的,同样征收占用农地调节基金,对建设用地的空间布局进行调控和引导。5.结束语土地利用总体规划修编工作是一个在发展中逐步探索的过程,目前土地利用总体规划理论研究还不够完善,在目前阶段不可能急于建立统一的规范。通过实践,土地利用总体规划修编工作如何适应城镇化发展还需要结合当、当地的经济、地理状况来?量身定做?,特别是土地利用总体规划修编中土地资源可持续利用问题须进一步深入探讨。参考文献
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