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1、预算管理和部门预算编制一、财政预算管理（一）财政预算管理的内容简单地讲，财政预算管理就是对财政预算进行科学、规范的管理，它是政府的一项重要职能，是现代国家公共财政体制建设的基本内容，也是衡量一国财政管理现代化水平的重要标志之一。财政预算管理的全部内容构成一个系统，包括以下内容：1、规范财政预算管理的法律法规是财政预算、决算、执行的法律依据，主要包括：预算法、预算法实施条例、政府采购法、政府采购法实施条例、财政国库管理制度改革试点方案（财库200124号）、关于加强预算外资金管理的决定（国发199629号）、关于加强乡镇预算外资金管理的通知（财地字1996270号）、行政事业性收费和罚没收入实行
2、“收支两条线”管理的若干规定（财综字199987号）、违反行政事业性收旨和罚没收入“收支两条线”管理规定行政处分暂行规定（国务院第281号令，2002年）、财政部关于加强政府非税收入管理的通知（财综200453号）、行政事业性收费项目审批管理暂行办法（财综2004100号）、行政性收费纳入预算管理有关问题的通知（94财预字第37号）、关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知(财预201088号)等法律法规和其他一些关于预算管理方面的制度规定。2、财政预算管理体制确定中央政府与地方政府以及地方各级政府之间各级预算管理的职责权限和预算收支范围的一项根本制度，它是财政管理体制的重要组成部分。延
3、伸知识：财政管理体制有广义和狭义两种含义，广义的财政管理体制包括预算管理体制、税收管理体制和财务管理体制等；狭义的财政管理体制仅指预算管理体制。在实际工作中，讲财政体制时，一般是指预算管理体制。预算管理体制的核心问题是各级政府之间的收支划分。我国预算管理体制进行过多次改革，总体上是根据“统一领导、分级管理”原则，由高度集中管理体制，到逐步实行多种形式的分级管理体制。我国现行的预算管理体制是1994年起实行的分税制财政体制：在中央与地方各级政府之间，根据各自的职权范围划分税源，并以此为基础确定各自税收权限、税务机构和协调财政收支关系的一种制度。主要内容包括：（1）划分中央、地方的支出范围。（2）
4、按税种划分中央与地方收入。（3）确定中央财政对地方税收返还数额。（4）原体制中央补助、地方上解以及有关结算事项的处理。省以下分税制是中央对省分税制的贯彻和延伸, 其结构和内容以后者为基本依据，在某些方面甚至完全相通。2008年省委、省政府对我省分税制财政管理体制进行了调整，主要体现在对收入的集中和下放变化上:（1）集中4个30%。加大对资源类税收的集中，以2007年为基期年，将地方城镇土地使用税、土地增值税、房产税、契税四种税种增量的30%首次集中到省级财政；（2）集中2个50%。地方增值税以2007年为基期年，增量部分省级集中50%；耕地占用税省按总额集中50%；（3）集中2个20%。即以2
5、007年为基期年，对企业所得税、罚没收入增量省集中20%；（4）其他税收入增量和预算内非税收入增量省不再集中，全额留给地方。为适应省新一轮分税制财政管理体制调整，市政府也在2008年对市区财政管理体制进行了调整，对市和区的收入范围进行重新划分，并对一些专项结算事项进行了调整（详细内容可查阅宿政发200898号文件）。3、预算编制编制原则、编制内容、编制方法、编制流程、政府收支分类等。预算编制环节要解决的主要问题是对公共资源的吸纳与配置进行事前预测和决策。4、预算执行这一环节要解决的问题是将预算编制的预测和决策从可能变为现实。是财政预算诸环节中最重要的环节。一个健全有效的政府预算执行系统必须满足
6、几个基本要求：一是预算管理机构对预算执行予以重视并支持；二是需要建立一支具有公共责任感的预算管理队伍；三是建立严格的预算执行制度；四是建立完善的预算会计制度；五是建立完备的预算管理信息系统。5、财政决算财政决算是财政预算管理的最终环节，是经法定程序批准的年度国家预算执行情况及结果总结性的书面文件，反映了预算年度政府在国民经济和社会发展等方面的经济和社会政策成就，也反映了政府在一定时期的绩效，能让一个国家和地区的所有团体和个正确认识政府在经济和社会发展中的作用。6、财政预算监督指通过预算资金的筹集、分配和使用，对国民经济各项活动进行的监督。预算监督的主要内容包括：监督政府预算收支计划的编制；监督
7、预算收支计划的执行过程；监督财政制度、财经纪委的执行情况。预算监督体系分为国家监督和社会监督两大类，国家监督又包括立法监督、司法监督、行政监督；社会监督包括各政党监督、社会组织监督、社会舆论监督、人民群众和公民的监督。（二）预算管理改革1、改革的动力（必要性）一是经济背景方面形成的动力。伴随着市场经济改革的加速推进，财政收支矛盾日益突出。1998年新一届中央政府成立后，各项改革措施纷纷出台，国有企业改革、粮食流通体制改革、金融改革、社会保障制度改革、政府机构改革等各项改革都进入加速期，产生了两个问题：第一个问题是预算制度改革要与经济体制改革相适应，财政要从过去的以支持经济建设为主转向提供公共服
8、务为主；第二个问题是财政要为经济体制改革服务。各项改革的推进，使经济体制改革所累积的矛盾开始在财政领域积聚、显现，历史上的财政欠账加上新增的公共支出，使财政收支矛盾日趋加剧，成为财政改革的内在动力。二是政治背景方面形成的动力。民主政治不断发展，以法治国成为治国理政的基本方略，要求建立有效的权力制约机制，而预算管理制度改革是重要内容之一。三是社会背景形成的动力。市场经济改革使人们的思想观念得到了极大的解放，民主意识不断增强，像审计风暴接连不断揭露出财政领域的一些深层次问题，对人们的思想观念冲击很大。1998年，清查粮食系统违规违纪问题，立案2268起，1302人受到党纪政纪处分；1999年，审计
9、三峡移民资金和移民建镇资金，发现挤占挪用现象严重；2000年，审计16个省、市、自治区1999年国债重点建设项目资金的使用情况，发现挪用国债资金4.77亿元；2001年，审计贵州省国债资金时发现国债项目招标弄虚作假，造成国家建设资金损失9800多万元；2002年，查出中国建设银行广州地区8家支行10亿元虚假按揭，中国农业发展银行8.1亿元资金投资股市，所获收益去向不明；2003年又查出有关部门违反预算法问题、社保基金问题、国资流失等问题，审计风暴不仅促进了财政管理的规范，也唤起了社会公众的财政意识，社会公众对财政问题的关注度越来越高。随着市场经济改革的推进、民主法治进程的加快和公众民主法治意识
10、的增强，必然会使预算管理制度由传统财政预算管理制度向公共财政预算制度转变，向公共透明、有效制约的方向推进。2、预算编制和执行中存在的主要问题预算编制方面的问题：一是编制时间短、内容粗；二是支出编制方法“基数加增长”，使财力配置不合理，一方面造成财力资源配置紧张的矛盾日益加剧，另一方面造成部门和单位之间苦乐不均、浪费严重；三是财政资金按部门、单位和按经费性质交叉并行分配，弱化财政分配职能，财力资源配置效率低，（适应市场经济的需要，改革应当是支出预算分配方式从按单位分配向按职能需要分配方向转变）；四是预算内容不完整，未全面反映政府活动的范围和方向，预算内外“两张皮”的状况没有根本改变，财政资金分配
11、权被分割。预算执行方面的问题：一是预算下达晚、执行慢；二是预算执行中追加调整频繁，预算执行的严肃性较差；三是财政资金的调度能力差，使用效益不高。另外，预算监督方面，在外部没有形成对财政运行的实质性权力制约机制，财政内部预算编制、执行、监督不分，每个机构都承担这三种职能，精力往往放在编制和执行上，监督无力。3、预算管理改革的基本方向和要求一是建立预算编制、执行、监督相分离的预算管理新机制；二是推行科学的预算编制方法。（1）收入预算采用“标准收入预算法”。一定量的税基或GDP能够提供一定量的财政收入，彼此间有一个相对固定的比例，这个比例作为测算收入的参照“标准”。收入测定从当年8月开始，根据前8个
12、月的经济运行情况或财政收入情况，分析预测全年收入，初步测算每一项收入与其经济变量之间的比例。同时还要综合考虑经济因素、政策因素和管理因素的影响，科学合理地确定收入预算。（2）在财力分配上推行综合财政预算；（3）支出预算实行彻底的零基预算。各类支出取消基数加增长的编制方法，按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急程序重新测算每一科目和款项的支出需求，对个人工资性支出按照标准逐人核定，对公用经费，分类分档按定额和项目编制预算，对项目经费，分类排队，按轻重缓急排序编制。三是实行部门预算管理；四是采用先进的资金管理方法。（1）严格资金账户和部门财务管理；（2）财政内部实行财政性资金统一账户管理，分户核算；
13、（3）实行人员工资委托银行代发，相关部门微机联网；（4）公用经费和专项资金使用推行政府采购。五是健全完善预算管理的监督体系。包括人大监督、审计监督、财政监督、部门监督。人大监督政府预算的法制法、规范性；审计监督预算的合法性、真实性、准确性；财政监督预算的科学性、适用性、效益性；部门监督下属单位按规定执行预算。4、预算管理改革的内容预算管理改革的内容包括部门预算改革、预算外资金管理的改革、政府收支分类改革、绩效预算改革和建立完善国有资本经营预算等。（1）部门预算改革。2000年是中央部门预算改革的第一年，随后各地相应推进部门预算改革。改革涉及到预算编制、执行、调整、决算、监督等多个方面，改革的主
14、要内容有：细化预算，规范基本支出预算和项目支出预算编制；改变预算编制内容，实行综合预算；改进预算编制方法，实行“零基预算”和定额管理；细化预算编制单位、科目，强化预算约束；完善预算编制程序，有的地方实行标准周期预算制度（一个标准预算周期为30个月，前12个月为预算编制阶段，中12个月为预算执行和调整阶段，后6个月为决算阶段；加强制度建设，规范预算管理；提高预算完整性，主动接受监督；加强资产管理，实行项目支出绩效评价等。（2）预算外资金管理改革。自1978年改革开放以来，我国预算外资金规模迅速扩张，为此，国务院于1996年在关于加强预算外资金管理的决定中明确对预算外资金实行“收支两条线”管理，2
15、000年确立了“收支两条线”的改革模式，随后2002年至今，针对改革中仍存的问题，继续深化改革，采取了以下措施：一是依法审批，清理规范，进一步完善行政事业性收费管理；二是清理账户，严控票据，建立非税收入收缴分离制度；三是强调收缴分离、收支脱钩，统筹支出，编制综合预算等等。近年来，国务院继续推进了预算外资金管理的改革，规定从2007年1月1日起将土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，收入全部缴入地方国库；从2008年起试行编制中央本级国有资本经营预算。（3）政府收支分类改革。2007年进行的政府收支分类改革，重点解决2006年以前政府收支分类存在的一系列问题，在三个方面进行改革：一是对政府收入进
16、行统一分类，全面、规范、细致地反映政府各项收入；二是建立支出功能分类体系，更加清晰地反映政府各项职能活动（原来的支出科目按“经费”性质分类，不能正确反映政府提供的公共服务）；三是建立支出经济分类体系，全面、规范、明细地反映政府各项支出的具体用途。改革后的政府收支分类体系包括：收入分类、支出功能分类、支出经济分类。（4）绩效预算改革。绩效预算是指由政府部门在明确需要履行的职能和需要消耗的资源的基础上确定绩效目标，编制绩效预算，并用量化的指标来衡量其在实施过程中取得的业绩和完成工作的情况。绩效预算改革的背景：20世纪90年代以来，国际预算改革焦点集中在提高政府及其各部门的行政绩效，实行绩效预算改革
17、，强调以政府或其部门整体战略目标为导向，以绩效评价为手段，在公共部门中建立公共战略规划与绩效预算的中期预算框架。而我国，自1998年开始公共财政预算管理改革，2000年实行部门预算改革，此后相继实施收支两条线（2000）、国库集中支付制度（1999）、政府采购（2002）、政府收支分类改革（2007）等改革举措，为实施绩效预算奠定了良好的制度基础。目前绩效预算中的绩效评价工作尚处于起步探索阶段，在基础条件、制度建设、组织实施等环节仍存在不少问题。二、政府预算体系财政部在落实国务院关于加强法治政府建设的意见(国发201033 号)文件精神时，出台了关于加快推进财政部门依法行政依法理财的意见，提出
18、要“深化预算管理制度改革，建立统一完整的政府预算体系”。统一完整的政府预算体系包括：1、公共财政预算在我国又称“公共预算”、“政府一般预算”，用来反映政府以社会管理者身份取得的税收等收入，统筹用于公共需要的支出。其收入包括各项税收收入、部分非税收入、贷款转贷回收本金收入以及转移性收入等，通常我们所的“财政收支”，就是指公共财政预算收支。2、政府性基金预算主要用于反映按照政府收支分类中“政府性基金收入”科目所列政府性基金的收支计划，有些地方也将具有“专款专用”性质的专项收入编入政府性基金预算，与公共财政预算一起报送同级人大审议。3、社会保障预算是政府用来反映、管理和监督社会保障收支活动及各项社会
19、保障基金结余投资运营活动的重要工具。目前社会保障预算的建立仍处于探索阶段，呈现出其中“零碎化”状态，即“政府公共财政预算中的社会保障支出+社会保险基金财政专户管理+社会保障类政府性基金预算=社会保障收支”，而多数地方目前尝试编制的是“社会保险基金预算”，并未将公共财政预算和政府性基金预算中的社会保障收支合并。4、国有资本经营预算是国家以所有者身份依法取得的国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算。其收入来自各级政府及其部门、机构履行出资人职责的企业上交的国有资本收益。目前实行国有资本经营预算的地区并不太多。我国有些地方如河南省的焦作市编制的政府预算内容包括七项复式预算，除上述四项
20、，还编制政府债务预算、政府采购预算、住房公积金预算。从预算内容来看，实际上只有政府债务预算是与以上四项并列、收支独立的预算，政府采购预算和住房公积金预算只是以上四项预算的补充，其收支都已反映在四项预算的内容之中。三、部门预算的编制（一）编制方法1、零基预算编制法。不同于“基数+增长”办法，在编制预算时对于所有的预算支出，均以零为基底，不考虑上年支出情况如何，从根本上研究分析每项预算有否支出的必要和支出数额的大小。2、综合预算。预算内、外收支统一编制、统筹安排。（二）编制程序一般采用“二上二下”程序，也有的地方“三上三下”。“一上”：部门、单位上报年度部门预算建议书。各部门、单位根据市财政局下发
21、的部门预算编制的通知要求，编制并按规定期限将年度部门预算建议书报送财政部门。“一下”：财政部门下达预算控制数。财政部门根据部门、单位报送的预算建议书，结合本级财力情况，统一审核汇总平衡后下达预算控制数。（三）“二上”：部门、单位反馈预算调整意见。各部门、单位根据财政下达的预算控制数，核实各项收支项目，补充完善相关资料，向财政部门反馈预算调整意见。（四）“二下”：财政批复下达部门预算。财政部门参考部门、单位提出的预算调整意见，对预算数据进行修改、审核、汇总和综合平衡后，提出部门预算（草案），按照规定程序和时间报同级政府审定后，提请同级人民代表大会审查批准，并在人民代表大会批准政府预算之日起30日
22、内将部门预算批复至部门、单位，各部门、单位在财政部门批复部门预算之日起15日内，将预算批复至所属单位。（三）编制部门预算的步骤1、统一编制政策。由预算处牵头，各业务处室配合，对以往有关支出标准、人员配备等涉及预算编制的有关文件进行梳理，汇总后经讨论调整形成统一的编制政策，按规定程序报市政府批准后执行。2、优化升级部门预算编制系统。根据编制政策以及部门预算改革的需要对部门预算编制系统进行维护、优化。2、制定部门预算编制方案。详细说明预算编制的指导思想、基本原则、编制政策、编制方法、编制流程、编制期限等内容。3、召开部门预算编制布置会议。向各部门、预算单位说明部门预算编制的有关政策、期限要求等，并
23、对预算编制经办人员进行业务培训。4、执行“二上二下”流程，完成部门预算编制工作，转入预算执行阶段。（四）部门预算内容的编制1、收入预算的编制部门和单位需要将所有收入编制预算，全面反映本部门、单位取得的收入，不得少报、漏报、瞒报。收入项目主要包括：财政拨款收入、非税收入、事业单位经营收入、上级补助收入、上年结余结转及其他收入。编制收入预算的难点和重点在于对收入的预测。一般来说有以下几种测算法：基数增长法、基数分析法、系数法、定额法、比例法和综合法。2、支出预算的编制支出预算包括基本支出和项目支出。基本支出分为人员支出（分为工资福利支出、对个人和家庭的补助支出）、商品和服务支出（公用支出）。利用信
24、息系统编制部门预算，支出预算数据有两种生成方法，一种是系统计算自动生成，一种是手工录入。利用信息系统编制支出预算，人员支出大部分由系统自动计算生成，项目支出全部通过手工录入生成。公用支出分为两类，一类为定额管理，另一类为单项核定。定额管理的公用支出可通过系统自动计算生成，单项核定的公用支出项目需要手工录入。支出预算编制的步骤：录入单位的基础信息录入专项支出信息录入公用经费录入政府采购信息审核平衡。目前，在支出预算的编制过程中，对于各开发区和乡镇而言，最大的问题一是没有信息系统，纯粹人工编制；二是编制内容不规范，不能按政府收支分类科目正确分类汇总，正确反映支出方向，也影响上级财政部门对下级预算草
25、案的汇总。3、市财政在部门预算方面的一些改革措施一是改革分类分档定管理办法。将市直所有预算单位划分为行政一档、行政二档、行政三档和事业单位四个类档，分别适用每人每年（在职在编人员）6000元、5000元、4000元、4000元的公用经费综合定额标准；行政机关的交通费标准分为两档，厅级领导公务用车2.5万元/辆年，处级及以下公务用车2万元/辆年。公用经费的定额管理：将办公费、招待费、会议费、水电费、邮电费、差旅费、印刷费、咨询费、取暖费、手续费、劳务费、维修（护）费、一般办公设备购置费等支出项目合并，统一确定一个综合定额标准；专项网络通讯费、物业管理费、租赁费、专用材料费等其他带有专项性质的公用支出项目根据实际情况单独核定。二是根据预算信息公开的有关要求，按部门、单位公用经费总额的2%安排招待费，接受社会各界对“三公”经费预算的监督。三是对项目预算实行项目库管理。分为部门项目库和财政项目库，要求部门、单位先将需要财政安排的2-3年项目有关信息录入项目库，在编制预算时从部门项目库中挑选本年需要财政安排的项目上报财政部门。财政部门从财政项目库中选择项目审核并通过后，将其余项目滚动转入下一年度作为备选项目。通过项目库管理，增强部门、单位项目预算的计划性和准确性，推动部门预算编制更加科学、规范、细化，提高预算年初到位率。- 16 -