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1、行政体系的双重结构区分和改革设想,行政管理论文摘 要：公共行政体系包含双重构造：一种是显露于外的显性构造，另一种是隐藏在显性构造背后的隐性构造。每一层构造都是由众多要素构成的，是构造化的整体。然而，在公共行政研究中，人们所关注的仅仅仅仅是其显性构造，组织设计、制度布置以及行政行为的展开，都是在显性构造的层面上做文章，行政改革也总是在公共行政的显性构造层面上寻求变革，而公共行政的隐性构造则遭到忽视。可是，公共行政的隐性构造并不由于人们对它的忽视而不发挥作用，在现实的行政实践中，隐性构造及其构成要素时时刻刻都发挥影响作用。所以讲，科学的公共行政研究及其实践需要在关注行政显性构造的同时，也去认识行政
2、隐性构造，并着力把握它们之间的互动和互相转化。只要这样，才能总体性地把握公共行政体系，进而获得开展行动的科学方案。本文本文关键词语语：公共行政；显性构造；隐性构造。分析公共行政体系，能够看到，它包含显性构造与隐性构造、显形构造与隐形构造、表层构造与深层构造。固然我们很难在它们之间画上一条清楚明晰的线，但在公共行政中这两个层面却是客观存在的。之所以人们没有看到公共行政这种双重构造，那是由于，公共行政在 20 世纪的发展史一直是走在科学化、技术化的道路上，科学研究和技术布置总是在公共行政的显性构造上做文章。或者讲，正是由于公共行政的研究遭到马克斯 韦伯关于官僚制的 非人格化 和 价值祛魅 等影响，
3、才有意识地忽略了公共行政的隐性构造。在管理思想史上，梅奥的霍桑实验发现了组织的双重构造，即除了正式组织，还存在非正式组织；20 世纪中后期的管理文化研究也在一定程度上意识到并试图应用管理 硬件 背后的 软件 .在某种意义上，20 世纪后期关于团队的研究和应用，正是一种把非正式组织和管理文化结合起来的产物，而且获得宏大成功。然而，在公共行政研究中，除了学习和借鉴管理科学成果，还没有产出自个的创新成果。有鉴于此，我们以为，公共行政研究以及实践上的创新恰恰需要建立在对其显性构造和隐性构造加以认识的基础上。假如我们成认公共行政存在显性构造和隐性构造，假如我们能够搞清楚公共行政显性构造和隐性构造的构成状
4、况及其要素，假如我们能够发现公共行政显性构造和隐性构造的运行以及互相转化的规律，就能够加强公共行政变革的自觉性，就能够在每一项行政目的的实现经过中做出真正合理的布置。一、行政体系的双重构造。公共行政体系既包含显露于外或时常宣示的方面，也包含隐藏在其运行机制以及行为方式背后的方面。前者表现为组织形式、制度以及体制框架、行政法治追求、效率目的、公平意识等，而后者则主要是指思维定式、伦理价值、行为惯性等因素，学者们也将其称为组织隐喻。在公共行政的研究中，所提出的创新性意见本应反映在打通这两个方面的探寻求索中，要么谋求把显性构造的诸因素转化为一种自然而然的行为习惯，要么促使组织隐喻外表化，即把组织隐喻
5、转化为规则、规范等。然而，自公共行政作为一种行政形式产生后，无论是在研究上还是在实践上，人们的注意力都放在公共行政的显性构造上，至于它的隐性构造，则被忽视，甚至根本就没有人意识到公共行政包含一个与显性构造平行的隐性构造。也许正是由于这个原因，在公共行政领域中产生的几乎所有理论成果都显得与公共行政的实践相去甚远，而且，公共行政实践中的每一次试图摆脱窘境的改革也总是收效甚微。事实上，我们经常看到的是行政改革的无效或失灵，即便存在一时收效的情况，也会在不久后的一段时间里发现其引发更多、更大、更严重的问题。在社会处于低度复杂性和低度不确定性的状态时，行政改革能够获得一时的收效就是一种进步，至于它引发的
6、问题，完全能够交由后继者去加以解决。然而，当社会呈现出高度复杂性和高度不确定性特征时，行政改革中的任何失误都有可能导致无可挽回的后果，会使人类在风险社会中陷得更深。所以，公共行政的研究不应仅仅知足于在其显性构造中有新的发现和提出新的见解，公共行政领域中的一切改革措施也都不能仅仅停留在谋求其显性构造的调整和变化上，而是需要看到公共行政体系是由其显性构造和隐性构造两个方面构成的，需要将这两个方面都纳入到研究和改革的视野之中。只要这样，才能构成正确的研究成果和积极的改革方案。行政的显性构造和隐性构造的并存是与公共行政的产生和成长经过一致的，也就是讲，当行政在社会治理体系中还是一种混沌的行为及其经过时
7、，尚未显现出显性构造与隐性构造的区别。公共行政的产生，意味着构成这一行政形式的各个方面的专门化，各个方面都是能够加以分析的，即能够进行分门别类的考察和研究。在进一步的归类中，能够把诸如机构、体制、人员构成、由规则组合而成的制度、行政目的、指导行政建构以及开展行政活动的理论等看作显性构造的构成要素，而将其背后的诸如尚未实现自觉却又在发挥作用的因素确以为隐性构造。比方，一些被称为非正式制度的因素，还有组织视角中的非正式组织等，都能够被作为公共行政的隐性构造的构成要素对待。在官僚制的祛魅原则下，道德等价值因素在公共行政的显性构造中遭到排挤，也由于这种排挤而使其以公共行政的隐性构造要素的形式出现。由于
8、，这些因素固然在制度布置和机构设置中遭到排挤，却又根深蒂固地附着于作为人的组织成员身上，而且也会在行政经过中发挥作用。假如公共行政的显性构造遭到冲击，或者由于其合理性的衰变而呈现出混沌状态，即进入一个所谓的熵增加经过中，那个时候，很多隐性构造中的构成要素就会外表化，进而发挥显性作用，即显露于外而发挥作用。这种情况的发生，往往是由于公共行政的显性构造对隐性构造的制约和排挤作用的衰减而为隐性构造发挥作用提供了空间，表现为一个自然经过，展现给我们的也是一种自然状态。但是，假如我们认识到这一点并做出自觉布置的话，是完全能够促进这种行政隐性构造向显性构造转化的。福克斯和米勒讲： 正式的机构存在于使价值定
9、位合法化的语境中例如，效率，这种价值定位既和文化联络在一起，又有历史的偶尔性，而不完全是 客观的 .我们的思维习惯影响着我们看待事物的方式。当介入者、分析者或管理人员以为他们能表示出详细的东西时，认识就会轻易地被引导和固定化，而指涉物实际上就是要成为共有的观念-策略地构成一致同意的一套符号和期望。官僚制并不是观念市场上的中立符号。符号引导我们建构我们感觉到的东西，并且已经对其进行了判定。在这一方面，符号官僚制喜欢特殊的地位，由于它本身不仅仅仅是一种观念，而且，一旦被物化，并被当做一种客观条件来对待，它就成为一种控制和分配其他很多观念的媒介。不过，显而易见，官僚制在人类社会互动之外并不存在。 1
10、97但是，在理论上，官僚制具有在科学上完美的合理性，根据官僚制的原则而建立起来的组织是不应遭遇任何难以克制的问题的，更不可能使本身陷入尴尬的境地和出现官僚主义等问题。然而，就现实而言，与官僚制相伴随的问题五花八门、难以尽数。为什么会这样呢？答案:就是理性思维把我们引导到官僚制建立的方向上，而这一结果仅仅仅仅是使我们获得一种显性构造。以形式出现的官僚制无非是公共行政的显性构造，与之并存的还有一种隐性构造。而且，这种隐性构造是无法为官僚制所同化的，甚至也无法由官僚制去加以规范。所以，以官僚制的形式出现的显性构造构成要素就会与其背后的各种隐性构造的构成要素之间发生冲突，或者讲，只要它们遭遇，就会发生
11、冲突。当然，在官僚制的运行中，作为显性构造的各个方面也会实现隐性化，比方，官僚主义就是显性构造隐性化之后又回射过来的表现。但是，在官僚制隐性化之后而构成的那些属于隐性构造的构成要素并不对官僚制构成支持，反而对官僚制的形式合理性构成冲击。由于存在隐性构造，后发展国家假如仅仅在显性构造的层面 引进行政管理技术决不是什么灵丹妙药，倒往往会适得其反，它经常会造成构造性的畸变，造成不利的社会-政治突变和太多的行政监督，于是加剧了社会上的不平等现象，进一步加大早就存在于社会和行政管理之间的缝隙 22.然而，在西方中心主义的思维导向下，后发展国家往往表现出急迫追赶西方发达国家的渴望，在向西方国家学习时，并未
12、意识到所引进的那些技术由于隐性构造而具有适应性障碍。即使是在所引进的技术引发某些消极后果时，也不愿意对这种做法进行反思，反而会以为所引进的技术不够先进、不够全面，或者，会表现出更热切地到西方去寻找矫正良策的痴念。哈伊因指出，在发展中国家引进西方行政管理体系后，所出现的情况是， 西方的行政管理体系不总是与人们所要求的公共服务相适应的。无论从沟通的观点来看，还是从各个部门的有机结合，以知足特定的社会-文化环境下的需求的观点来看都是如此 在很多国家里，西方民主的政治体系-在这种体系中，民众的成员能够通过自个选出的地区性或全国性代表，对行政管理规章提出异议-是很难行得通的，原因就在于在这些国家，或者没
13、有构成有组织的国家官员整体，或者其行政机构官员整体已经西方化了 26-7.后一方面往往是更为常见的现象。由于，发展中国家在选取官员时，倾向于选择那些接受过良好西方教育的人。同时，为了保证引进的西方行政体系能够良好地运行，也会把大批官员送到西方接受培训。然而，一些官员在遭到重塑和接受完好的西化教育后，在思想和观念上都发生宏大变化，与自个的国家和人民有了鸿沟，甚至会显得格格不入，某些行为变得不可思议的非理性。这讲明，行政官员被显性构造所形塑后也就出现了异化，不再是他本来应当成为的那种人了。我们强烈感遭到的是，很多后发展国家在引进西方行政管理形式后与其本国的实际需要不相适应，其原因就在于这些国家中存
14、在很多能够成为或转化为行政隐性构造的因素。正是由于存在隐性构造，或者讲，正是由于存在会转化为隐性构造的因素，致使后发展国家在引进西方行政管理技术时会导致某种变异。由于，对于后发展国家来讲，不可能在引进西方行政管理技术的时候也连同这些技术得以产生的环境也一并引进，即不可能将那些与技术联络在一起的隐性构造也引进来。因而， 其结果会严重地损害所引进形式的意义和作为。这些变异有：行政管理构造的错位，意指该构造的协调与控制机制因原设计所要求的环境形式不复存在，故不起作用；行政管理功能的骤变，意指由于对行政管理在发展中所起的作用期望过高，致使行政管理经常成为权利之争中的猎取对象，有时甚至被视为最合适的 政
15、治市场 官僚控制机构臃肿重叠，结果是国家每件事情都管，为每个人的福利操心，这会使民众陷入政治上和心理上的冷漠；由于集中了所有行政的、政治的和经济的权利，促使 国家资产阶级 增长，使得社会的不平等加剧 25-6.在这种情况下，假如改革的行动还是定位于向西方学习的话，只能使整个社会变得更糟，直至陷入政治以及社会的全面危机之中。当然，在某种依附型发展的状态中，由于资源、便宜劳动力以及低端产品出口贸易等方面的优势，能够使一个国家一时获得迅速发展的假象，进而使社会矛盾以及危机不至于爆发。随着这些方面的优势逐步消失，各种各样的问题也就会暴露出来，十分是积累起来的贫富悬殊和众多矛盾，就会以剧烈冲突的形式出现
16、。此时，无论多么强大，也无法实现对整个社会的有效控制，甚至一些控制措施的应用会引起剧烈的反弹，以致于加剧社会的动乱。总的讲来，无论是公共行政的研究还是实践，一直是太多地将注意力集中在公共行政的显性构造上，表现出对公共行政本身以及对象构造的关切。正如法默尔所指出的，当代主义公共行政 对认识对象的构造、对实用的和可预测的构造有着十分的偏爱-对当代性有着十分的偏爱 3301.这种对构造的偏爱一旦落实到建构行动中，就会去建构出一种刚性极强的组织构造。结果就是让构造失去弹性，在组织面对的问题复杂化的条件下，这种构造就会显现出僵化的一面。事实上，在整个当代化的经过中，也就是在工业社会这个历史阶段中，社会处在低度复杂性和低度不确定性的条件下，具有刚性特征的构造能够在实现以不变应万变的经过中成为坚定的依托，随着社会复杂性和不确定性程度的提升，这种刚性构造也就越来越不能适应组织职能实现的要求。所以，才会陷入危机事件的困扰之中。由此可见，在高度复杂性和高度不确定性条件下，单就显性构造而言，都已经面临宏大的问题，假如再去逃避对隐性构造的关注，将会使得社会治理与社会本身的要求相去甚远。