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1、顺德区构建现代学校制度实验报告（第一稿）顺德区自2010年起在全区范围内进行了构建现代学校制度的改革实验，经过六年的探索，在实践与理论上取得了重要进展。构建现代学校制度，我们着力于学校治理格局的重构，以构建自主开放的教育格局为目标，以构建政府、学校、社会新型关系为核心，以推进管办评分离为基本要求，以厘清权力边界为突破口，建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与、多元主体共治格局。一、构建现代学校制度改革实验概况（一）构建现代学校制度改革实验的背景构建现代学校制度改革实验是在顺德成为广东省教育强区，广东省推进教育现代化先进区，全国推进义务教育均衡发
2、展工作先进地区，面临新的发展定位下启动的。顺德作为广东省综合改革试点，全面开展教育管理体制改革，简政放权，推行办学自主，强化内部管理，全面提升教育质量和效益。适逢广东争创国家教育综合改革示范区；国家教育中长期改革和发展规划颁布和珠江三角洲地区改革发展规划纲要的全面实施，创新发展成为主旋律。顺德在推进教育改革发展过程中，必先于其他地区碰到障碍，探索和积累经验并为其他地区提供借鉴，由此开展构建现代学校制度改革实验，具有深远的示范意义。由于计划管理模式的制约，顺德学校的主体地位不明，在人、财、物、课程及其它教学业务方面政府对学校统得过死，校本管理远未形成，校长依法自主管理学校难以实现。部分学校校长缺
3、乏民主意识，教职工难以有效地介入学校管理工作。制度的分割作用，导致部分学校不能与社区、家庭沟通，不能发挥社会参与监督管理的作用。制度障碍已经成为顺德基础教育阶段现代学校建设与发展的瓶颈。（二）实验假设与基本理念的提出1.实验假设的提出 2010年，顺德区人民政府与中国教育学会签署协议，共建“教育综合改革实验区”。依托教育学会的力量，集中了一批教育专家、学者，对顺德学校管理现状作了深入调查，对国内外先进地区的学校管理模式做了比对与分析，并就推进现代学校制度建设的政策导向、社会环境，校长能力水平等做了评估，形成改革的共识。根据顺德行政管理和社会管理改革的先机与教育优势，率先开展构建现代学校制度改革
4、实验，期盼建立起顺德现代学校治理的机制与模式，为全国的教育治理现代化探索提供一个案例。我们开展该项实验的假设是：通过明晰政府、学校、社会在学校管理方面的责、权，依法保障学校在育人方式、教学改革、人事管理、合作办学、社区服务等方面的自主权。完善学校目标管理和绩效管理机制。依法制定学校章程，引导社区和有关专业人士参与学校管理与监督。经过五六年的努力，全面建立依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校治理结构。2.基本理念的提出 现代学校制度是一种适应社会化大教育和现有政治体制的内在要求，以学校组织制度和管理制度以及新型的政校关系为主要内容的现代学校管理模式。依靠一系列法定组织机构而形成完善的
5、学校管理运作系统，保证学校管理的有效性，促进学校建立自我约束、自我完善和自我发展的机制，使学校在面向社会依法自主办学的过程中，主动满足经济社会发展下人民对教育的需求。（1）政校分离 学校管理，体现着政府管控与学校自主的双边关系。确立学校的独立法人地位，必须转变政府对学校的管理程度、方式和内容，即由直接指令性行政管理转变为宏观指导性调控管理，采用法规、经费、督导评估三大手段管理学校。着力解决高度集中管理，学校缺乏活力与创造性，充分放手，学校进入无序状态的“一抓就死，一放就乱”的问题。（2）学校自主 政府简政放权后，学校依法自主管理，须形成校本管理机制，从学校具备的条件、特有的文化特点、社区的实际
6、需要、本身的持续发展等，自主决定校本课程的设置与开发、教学组织形式与教学方法的采用、教师招聘与培训、教职员工的管理、学校文化与特色发展等。转变学校“等、靠、要”的观念，促进自动地寻求自主发展。（3）民主监督 学校自主发展后，校长权力的监督，须建立开放性、多元化的监督评价体系。加强学校内部的治理结构建设，使教师、学生有知情权、话语权，形成民主监督。引入社会组织和力量参与学校管理，形成学校决策的集体性、管理手段的协调性、效益评价的多样性。二、 实验阶段与基本做法我们的整个实验过程是在顺德区教育综合改革领导小组的领导下，在中国教育学会领导、专家的指导下进行的。经历了3个主要阶段：（一）2010年实验
7、启动 根据上述实验假设和基本理念，在顺德区教育综合改革实验方案框架下，我们作为子项目进行研究。课题组经过反复的研讨，吸收专家团队的意见。借鉴先进地区现代学校管理的模式与经验，提出了顺德区构建现代学校制度实验方案，提交顺德区教育综合改革领导小组决策，获得批准实施。（二）2011-2014年实验展开 我们以建立实验学校为载体，进行构建现代学校制度探索。确立了5所现代学校制度建设实验校，8所学校自主办学试点校。实验内容为：实验内容一：构建现代学校制度的外部坏境保障，政府简政放权的政策保障。实验内容二：学校内部治理结构的优化重组。实验内容三：引入社会组织与力量参与学校管理的模式研究。（三）2015年验
8、证实验在前期研究取得重要进展的基础上，展开验证实验，对实验中取得重要的经验和理论成果进行拓展性研究总结，提炼成果，形成教育论著。1. 构建现代学校制度的外部坏境保障我们的做法，是落实政校分离，通过理清政校关系，保障学校自主办学。学校作为教育细胞、教育活动实施的主要场所，教育有没有活力，关键看学校有没有活力。长期以来，教育系统中出现的各种问题，都与政府、学校、社会、教育者、受教育者的权责界定不清晰有关。因此，构建“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的现代学校制度，厘清政府、学校、社会及利益相关者之间的关系，是激发学校办学活力的有效途径和必然趋势，也是实现教育从管理到治理的必经之路。我们从转
9、变政府职能入手、简政放权，实现教育的协同共治。厘清政校关系，赋予学校办学自主权，促进学校自主管理。我们在落实学校办学自主权方面进行了如下探索：在教育管理权方面，给予中小学生学籍异动审批及职业学校专业设置审批权限，下发了关于进一步规范顺德区中小学学籍管理的工作意见，取消区镇（街）两级教育行政部门转学、休学、复学的审批权限，只做程序性盖章，将学生的学籍异动权限全权交给学校，区教育局通过电子学籍系统、实行班额规模监控，防止学校超额招生；下放职业技术学校专业设置的审批权限，学校可依照自身实际与市场需求，自行设置专业，专业设置权限下放后，全区中职学校根据区域经济发展动态自主调整了计算机等7个长线专业，新
10、增了印刷等3个短线专业，淘汰了4个落后专业，专业设置对市场需求的快速反应机制得以建立。撤销合并对学校的评比表彰检查活动，全面清理区级教育考核检查、评比表彰项目，共撤销区级教育评比表彰事项9项、合并8项；撤销区级教育考核检查事项3项、合并3项，改变过去“以评促管”的行政管理模式，由直接指令性行政管理转变为宏观指导性调控管理；同时，区教育局各科室开展的日常工作管理与检查指导，统一归口区教育局督导室统筹，并尽量通过书面材料、日常管理途径、信息化渠道了解掌握情况和数据，以减少对学校的行政干预。在人事管理方面，教师聘任权、学校中层干部聘任权、教师行为规范管理权、教师招聘面试权、教师绩效工资制定权、教师校
11、本培训权等全部放给学校，试点校长组阁制，将原来由教育行政部门任命学校行政人员的权利下放给校长，校长围绕学校发展和任期目标，定向进行学校行政班子的组建。在财务管理方面，公用经费按生均标准下达指标到学校，由学校自主编制预算，人员经费、行政运行、教师培训、设备购置、修缮等开支都由学校自主决定。另外，我们尝试厘清社会与学校的关系，实行校服管理市场化运营改革，发挥市场的调节功能，将中小学生的校服管理还给市场，学校完全退出校服运作，政府统一款式和用料标准、对质量进行监管、培育市场，由家长自由选购。2.学校内部治理结构的优化重组校长是学校的法人，依法依章行使学校的治理权，对学校的办学行为负责，对学校的发展负
12、责。保障校长自主管理、自主发展的办学权力，同时须对校长运用权力进行约束，实行民主管理。我们从校长权力的行使方式入手，对学校内部治理结构进行优化重组。强调多元共治，推行协商式直接民主，实现决策、管理的自下而上。青云中学构建起民主治校的组织机构和章程制度，形成以学校为主体，政府、社会、校友、家长共同参与办学的科学治理体系。搭建起校务会、教代会、学代会、家委会、校友会、基金会、参事会、学委会等“八会共治”架构、建立办事程序和监督制衡的运行新机制；学校“集体决策、民主监督”的科学治理机制。学校校务委员会由教师民选代表组成，共15名委员，每个级组5名，实行任期制，有明确的权利义务清单。直接参与行政会，参
13、与级组教育教学管理。在民主监督方面，做到“四有”：有声音，有代表各利益方不同的声音；有表达畅通的渠道；有身影，直接参与学校的决策、管理和监督；有回复，学校制定了各种制度保障。例如：在学代会的常设机构学生会的组织机构上，根据实际需要增加了学生仲裁部，制定了学生违纪行为仲裁流程：学生违规违纪行为的发现当事人提交仲裁事实召开仲裁预备会议仲裁庭开庭辩论休庭讨论做出裁决违纪学生申诉公告。改变学校对学生处分的行政处分方式，变成规范的程序，各方代表参与，学生一方面体验了法治的力量，同时也感悟了民主的魅力。龙山初级中学提出了“一个中心，一条主线，两翼参与”的学校民主治理结构体系：一个中心，是指以校长负责制为中
14、心。确立校长的法人地位，保障依法依章行使学校的治理权，享有学校固定资产的使用和维护权、学校发展事务的事权、学校政策的决策权、执行权、整合和合理使用教职员工的人事权、学校经费的使用财权。一条主线，是指以学校监事会、党支部、校长室、行政班子为主线的相互制衡的学校民主治校运转机制。学校监事会是学校最高的权力决策机构和监督机构，依法依章享有对学校重大事务的参与权、提案权、决策权、表决权、监督权、评价权、审查权、否决权和知情权，履行对校长和行政班子的监督、审查和评价职责。监事会设监事长1名，副监事长2名，秘书长1名，监事15名。监事长由社会参与学校管理理事会会长担任，副监事长由校长和镇教育局住校代表担任
15、，秘书长由副校长担任，监事由参与学校管理的各个委员会选举产生，其名额分配为社会力量参与学校管理理事会8人（社区委员会委员4人，家委会委员3人，校友会1人），校务委员会7人（行政班子代表1人，教职工委员会委员2人，龙园学术研究会会员1人，学生委员会委员2人）。学校监事会决策、议事的程序：监事或校长室、行政班子以及参与学校管理的各个部门根据学校的实际问题提出议题，上交监事会秘书处，属一般日常事务的，转交相应的决策部门进行集体决策，属重大问题的，由秘书处组织监事会会议，按照咨询（议题所涉及的对象）、例会商议、集体决策、一周公示、部门执行的程序进行。校长室是学校治理运作的中心，接受党支部的领导、监督和
16、审查，内设校务公开领导小组和财务公开领导小组。校长是学校事务决策的核心，对其权利制衡与监督，上有监事会，下有行政班子，内有校务委员会，外有社会力量参与学校管理理事会。两翼参与是指校务委员会和学校管理理事会，是社会人士、家长、教师、学生参与学校民主治校的两大监督机构。校务委员会是学校师生参与学校民主管理的群众性组织机构，下属有教职工委员会、学生委员会、龙园学术委员会三个社团组织，内设校务公开监督委员会、学校财务公开监督委员会、教职工申诉委员会、学生申诉委员会。校务委员会依法依章享有学校事务的参与权、提案权、表决权、监督权、审查权、评价权和知情权。学校管理理事会是社会参与学校民主管理的群众性组织机
17、构，其下属家长委员会、社区委员会、校友会三个社团组织，其中家长委员会内设家长申诉委员会。理事会依法依章享有学校事务的参与权、提案权、表决权、监督权、审查权、评价权和知情权。勒流江义初级中学试行扁平化管理，实行分级管理、年级部主任负责制。主任或副主任兼任年级部主任，作为年级的第一责任人，全权管理年级工作。另外选聘两名骨干教师作为年级主任助理(级长），协助年级部主任管理年级。年级设团支部书记负责团和学生会工作，设学科组长负责年级教学工作。团支部书记、学科科组长和班主任作为年级部管理骨干。扁平化管理模式是：“一中心、三横、五纵、三条线、一督查”。“一中心”是指整个管理以校委会为中心，重大活动由校委会
18、布置，年级出现年级部主任无法处理的问题时，上提到校委会，由校委会统一规划集中处理。“三横”指的是把全校分成七年级部、八年级部和九年级部三个管理实体。各年级部全面负责本部工作的布置、检查、指导、评比，形成横向管理通道。“五纵”是指党支部、教学部、德育部、后勤部、资源部实施纵向管理，专项工作由各部负责。“三条线”是指教学、德育和后勤三条线。在纵横交错的管理中，仍以德育为首，以教学为中心，后勤为保障三条线贯穿于整个管理活动始终。“一督查”是指督察组负责对各年级部常规工作的协调，检查督导。下达校委会的命令，对活动过程实施督导检查，检查结果直接向校长汇报。3.引入社会组织与力量参与学校管理的模式研究 学
19、校内部治理结构重组，有效解决了权力的合理划分和相互制衡，而在开放办学的格局中，如何了解教育服务对象及公众需求，协调和综合各种利益，以制度化征询民意和集中民智，实施外部监督，是我们探索现代学校制度的另一维度。我们把社会组织和家长看作“第三方”，赋予独立地位、独立职能和独立监督权，与政府及教育行政部门、学校为平等关系。印发顺德区社会组织参与学校管理实施办法，明确社会组织以参与管理、共同决策、权力制衡、绩效考评等履行职能。规定社会组织可以参与学校发展规划、年度工作计划、重大发展目标、重大改革项目、基础建设等重大事项管理和决策职责。对学校的教育教学质量、学校形象及教师的师德、业务水平乃至校长的工作予以
20、评价，对学校办学行为和学校管理团队的执行能力发挥监督作用。提供社区(社会)对教育的需求信息，提出完善学校管理和学生教育的建设性意见，反映学校服务对象的意见和建议。宣传学校的发展规划、重大决策和办学成效。顺峰中学成立了和美教育促进会，制定并实施了理事会、监事会章程。初步形成了以“和美共治会”为主导的咨询、决策、评议体系。建立了家委会和家长义工组织，开发并实践了联合教育新模式。建立了家长开放日，让家长了解学校运作；创设真人图书馆，以理事会成员的成长经历，激励广大学生；组织家长大讲坛，渗透家庭教育；搭建家长进校义工平台，提升学校服务水平。勒流中心小学创立“教育发展委员会”，作为参与学校管理，协同学校
21、办学，为学校的发展出谋划策，同时对学校工作进行民主监督，科学评价，促进学校办学效益全面提高的社会组织。委员设立具备广泛的代表性，兼顾不同行业，社会声望高的社会人士、社区的人大代表和政协委员、热心教育事业的志愿者、校外辅导员、模范人物以及教育行政部门人员等作为“特邀”委员，参与委员会工作。委员会通过参与校方组织的活动及重大事项，通过审查“校务公开栏”的内容等途径履行监督职责，审视学校各方面工作，监督学校办学行为。委员凭“教育发展委员会监督证”，随时进入学校，通过突击实地考察，对学校各方面工作进行民主监督。与师生座谈，问卷调查、网上评价和个别代表评议会，对学校办学效益进行评价三、实验的成效与思考（
22、一）教育报刊的评述1.顺德教育放权改革两年多来，教育生态发生大变化：校长们感觉手中有了真实的办学自主权，教师们有了一种不被束缚的感觉，学生们在每一个阶段的进步都能得到认可，家长们普遍觉得有了知情权和话语权，对教育的态度从抱怨到支持。这种顺乎民心的改革，实实在在地得到了群众的支持。2.加快推进治理体系和治理能力的现代化，是党的十八届三中全会的重大部署，也是深化教育领域综合改革的重要内容和目标。顺德先行先试，先行探路，为走出一条教育治理体系改革的路径，做了有益探索。3.顺德的探索告诉我们，教育治理体系改革要与区域社会管理改革同步推进。顺德区政府力推社会管理改革，教育放权得其天时与地利，方能畅行无阻
23、。否则，单靠教育部门单兵独进，则如逆水行舟，困难重重。4.顺德的探索告诉我们，教育治理体系改革要求管理者观念先行。从管理到治理，不只是名称的变化，而且是理念的改变。这就要求管理者要放下身段，从用权管卡到放权服务，从闭门拍板到基层调研，从微观管理到宏观管理，从直接管理到间接管理。这些转变，对管理者来说无疑是能力的一种考验。5.顺德的探索告诉我们，教育治理体系改革要打好组合拳。简政与放权密切相关，简政之后的放权才会更彻底。放权之后还要有一套运行有效、多方监管的机制跟进，这样的放权才会放而不乱。6.顺德的探索告诉我们，教育治理体系改革要激发学校活力。确切地说，教育放权的根本是还权于学校，使学校拥有更
24、大的办学自主权。放权的目的，也是为了激发学校的活力、潜力和动力。7.顺德的探索告诉我们，教育治理体系改革要有社会力量的广泛参与。教育改革牵涉到社会的方方面面，牵涉到每一个家庭。教育如果闭门搞改革，社会不知情，难免会有阻力。敞开大门，主动邀请家长和社会力量参与到改革的进程中来，改革就会拥有更多支持者，阻力就会成为动力。8.顺德的探索还告诉我们，有了改革的勇气、决心、思路和行动，推进教育治理体系和治理能力的现代化，任重，但道不远！（本报评论员）（中国教育报2014年3月27日第1版）（二）对构建现代学校制度实验的自我评价顺德开展了构建现代学校制度的实验探索，着力推进现代教育治理体系。在实验的工作实
25、践中，我们感到，应该从政府的层面，落实学校办学自主权；从民主监督的层面，实施权力的重新界定与分配；从社会参与的层面，实施社会公众的监督评价，形成管办评分离，自主开放的教育治理格局。经过几年努力，尽管参与实验只有十几所学校，但产生了示范效应，取得了明显实效。具体表现在：1.改变了学校的管理环境。消除了学校所谓专业性的禁区，推动了开门办学，开放管理。教师、学生、家长、社会人士深入地参与到学校事务中，通过沟通与协调，维护师生权益，构建和谐家校、社校关系，有效地化解矛盾，解决争端，消除摩擦，营造有利于学校发展的良好环境。2.形成了公共治理的管理文化。各类社会组织参与学校管理，确立了民主协商、集思广益的
26、决策程序，在解决教育热点问题，起到预警作用，也发挥了危机公关的效应。3.实现了校长权力的合理制衡。学校内部机构的重组，权力边界设定，避免了集权。社会力量参与学校管理，实施民主监督，通过评价、建言等手段，使校长行使办学自主权是平衡各方权益，达到科学决策。4.构建了新型的政校关系。政府由直接指令性管理转变为宏观指导性调控管理，采用规范、标准、监督等手段管理学校；学校依法自主管理，形成了校本管理机制，凸显特色办学。（三）对构建现代学校制度实验的反思 现代学校制度，关键是增强学校的自治，提高学校的活力，保障学校办学的自主权。但在突破现有的“人、财、物”的管理机制制约，协调规范与自主的关系，需要有更大力度的放权。 学校自主，校长是法人地位。在引进社会力量参与管理，决策权与咨询权的关系，执行权与建议权，需要明晰权限，保障校长的主体地位。对于这些问题，还需要实践中不断进行研究、反思，集思广益予以解决。 现代学校制度建设实验组 2014年12月