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1、1001总结摘要 EXECUTIVE SUMMARY 评估方法 METHODS 总体发现与建议 FINDINGS AND RECOMMENDATIONS 开放数林指数与排名 INDEX AND RANKING 准备度发现 READINESS 平台层发现 PLATFORM 数据层发现 DATA 利用层发现 USE附录 APPENDIX0020060180300340580780981080020030041. 数林概貌截至 2019 年上半年，我国已有 82 个省级、副省级和地级政府上线了数据开放平台。与 2018 年报告同期相比，新增了 36 个地方平台。东南沿海地区的省级平台已经逐渐相连成片
2、，并向内陆地区不断扩散。 广东省和山东省省内的各地市都推出了数据开放平台，形成我国最为密集的省级“开放数林”。 41.93% 的省级行政区、66.67% 的副省级城市和 18.55% 的地级城市推出了数据开放平台，政府数据开放平台已逐渐成为一个地方数字政府建设的“标配”。指数分值较高的省份主要集中在东部沿海地区， 指数分值较高的副省、 地级城市很多都出现在山东和广东两省内， 同时，位于中西部和东北部地区的贵州省、贵阳市、成都市、银川市、哈尔滨市也表现抢眼。2. 数叶：数据层全国开放数据集总量从 2017 年 8398 个迅速增长到 2019 年的 62801 个，增幅近七倍。开放数据集的容量与
3、 2018年报告同期相比，呈现出爆发式增长，一年之内增幅近 20 倍。约三成的平台上开放的数据集总量已超过了一千个，约两成的平台上开放的数据容量已超过 1 亿，但仍有超过三成的平台上开放的数据容量仅在 10 万及以下。仅有约四成的平台开放了优质数据集， 但优质API接口仍屈指可数， 调用难度较高， 能调取到的数据容量小、 更新频率低。近四成的平台缺少专门的数据开放授权协议，只有 16% 的平台在授权协议中明确授予了用户免费获取、不受歧视、自由利用、自由传播和分享数据的权利。目前只有不到一成的平台为每个数据集明确标示了包括有条件开放在内的多种开放类型。只有不到一成的平台能在近两年来的每个季度中都
4、持续上线新增数据集，而超过九成的平台曾出现数据集增长中断或停滞的情况。在 2019 年第一季度内，近五成的平台没有更新过数据集。3. 数果：利用层有一成多的地方举办过类似开放数据创新利用比赛的利用促进活动，但只有上海市和北京市两个地方连续举办。仅在 3.7% 的平台上发现了少量的有效服务应用，主要关于交通出行、教育科技和卫生健康主题。超过六成的平台展示的是由政府部门自身开发而不是政府数据开放后被社会开发利用所产生的应用。超过九成的平台展示的利用成果未标注数据来源，而即使标注了的数据来源，也普遍存在数据链接无效、数据搜索不到或数据不完整等情况。总结摘要0054. 数干：平台层只有一成的平台能按用
5、户使用场景和标签分类进行数据导引。不到两成的平台提供了开放数据目录。提供了数据请求功能的地方平台已超过六成，但其中真正能回复用户数据请求的地方平台寥寥无几。开通了意见建议和数据纠错功能的平台已占六成左右，但没有一个地方真正回复用户的意见建议和数据纠错反馈。尚未有平台真正对有条件开放的数据开通了申请功能。标明了利用成果的数据集来源、数据提供部门和利用者名称等信息的平台只占一成。能提供数据发布者联系方式的平台不到一成。超过三成平台的账户注册过程较为繁琐且要求用户提供的个人信息较多。5. 数根：准备度各地方陆续组建了专门的政府数据管理部门，其中近七成为一级委办局，数据开放工作的组织基础得到加强。尚未
6、有地方出台专门针对数据开放的地方性法规、地方政府规章或规范性文件。仅有 16 个地方的党政领导在公开场合讲话要求开放数据。仅有广东、山东两省制定了专门针对数据开放的地方标准。只有上海市连续制定和公开了专门针对政府数据开放的年度工作计划。6数林建言：数据是数据开放的核心，没有数叶，就不会有枝繁叶茂的数林。一个地方政府数据开放的水平实际上反映了这个地方的政府数据治理能力，各地应不断提升数据质量，开放更多高价值、高颗粒度、动态更新的优质数据集。对不同安全等级和敏感程度的数据可进行分级分类开放，实现数据开放的精细化管理，在保障数据安全的前提下，尽最大可能将政府数据开放出来。利用成果是数据开放的成果，数
7、木不结果，数据开放的价值无法真正得到释放。目前缺少利用成果的根本原因并不是数据利用者没有需求或缺少能力，而是绝大多数高需求、高价值的政府数据仍没有开放出来。因此，促进利用的关键在于增加数据供给。平台是连接数据供给侧和利用端的通道、 开放和获取数据的载体、 传播资讯动态的渠道、 展示利用成果的平台。 没有数干，数叶中蕴藏的能量无法输送给数果。因此，平台应成为一种持续性提供的服务，而不只是一个一次性开发完成的项目。各地平台的常态化运营服务能力亟待加强，才能及时回应用户提出的意见建议和纠错反馈，快速处理用户提出的数据申请和数据请求，定期审核和上传用户开发的利用成果。法规、组织、标准方面的准备度是数据
8、开放的基础，失去了数根，数木终将枯萎。各地应加强针对数据开放的法规、政策和标准的制定，地方政府主要领导应更多公开表态支持数据开放。006007008一、评估方法1.1 背景与目的“中国开放数林指数”由复旦大学数字与移动治理实验室出品，是国内第一个针对地方政府数据开放水平的专业指数，自 2017 年 5 月首次发布以来，每年定期对我国地方政府数据开放进行综合评价，精心测量各地“数木”们的树形、高度、粗细、材质与价值，助推我国政府数据开放生态体系的建设与发展。2018年以来，“中国开放数林指数” 为国家互联网信息办公室信息化发展局监测我国公共信息资源开放情况提供数据支撑。2018 年 4 月，“中
9、国开放数林指数”被国家信息中心数字中国研究院发布的数字中国发展指数采纳，作为其评估地区数据开放能力的依据。 2019年5月， 指数报告被收录为复旦智库报告系列， 成为复旦大学每年重点推出的有社会影响力的报告之一。开放数据，蔚然成林， “开放数林”意喻我国政府数据开放利用的生态系统。一棵棵地方开放“数木”由最初的丛然并生、成荫如盖，直至枝繁叶茂、花开结果，终将成长为一片繁盛多样、枝杈相连、持续循环的中国“开放数林”。0090101.2 基本理念和框架“中国开放数林指数”对数据开放利用的全过程及其整个生态系统开展评估。政府数据从开放、利用到创造价值是一个动态循环的过程，政府、数据利用者和社会公众共
10、同构成了一个生态系统。政府部门作为供给侧将数据开放出来，数据利用者作为需求端对数据进行利用，并以其开发的创新应用服务于社会公众，数据利用者和社会公众又进一步共同推动政府开放数据。在这个生态系统中，政府部门是原材料的提供者，数据利用者是加工者，社会公众是最终受益者（见图 1）。图 1 政府数据开放利用生态体系0111.3 评估指标体系指数出品方邀请国内外政界、学术界、产业界共七十余位专家共同参与，组成“中国开放数林指数”评估专家委员会（名单附后），体现了跨界、多学科、第三方、中立的专业视角和实际需求。专家委员会基于数据开放的基本原则，借鉴国际数据开放评估报告指标体系的经验，立足我国政府数据开放的
11、政策要求与实践现状，构建起一个系统、科学、可操作的中国地方政府数据开放评估指标体系，并为每项指标分配了权重（见图 2）。评估指标体系共包括准备度、平台层、数据层、利用层四个维度及下属多级指标（见图 3）：准备度是“数根”，是数据开放的基础，包括法规与政策、组织与执行、标准规范等三个一级指标。平台层是“数干”，是政府开放数据和用户获取数据的载体，是展示利用成果的中心，也是连接数据开放供给侧和需求端的桥梁，包括数据发现、数据获取、工具提供、利用展示、互动反馈、公众传播和账户体验等七个一级指标。数据层是“数叶”，是数据开放的核心，包括数据数量、数据质量、数据标准、数据覆盖面、数据持续性等五个一级指标
12、。利用层是“数果”，是数据开放的成果。利用层是今年新增加的评价维度，旨在促进政府数据开放后的社会化利用，包括利用促进、成果产出和数据利用等三个一级指标。图 2 评估指标体系构建方法012图 3 评估指标体系0130141.4 评估范围指数出品方根据公开报道，以及使用“数据开放”、“数据公开”、“公共数据”、“政务数据”、“政府数据”、“地名数据”、“地名政府数据”、“地名开放数据”等关键词进行搜索，发现了截至 2019 年 3 月 31 日，我国已上线的地方政府数据开放平台，并从中筛选出符合以下条件的平台：(1) 原则上平台域名中需出现 ，作为确定其为政府官方认可的数据开放平台的依据。(2)
13、平台所代表的地方政府的行政级别为地级及以上。(3) 平台形式为“集中专有式”或“集中嵌入式”。 “集中专有式”是指开放数据集中汇聚在一个专门的平台上进行开放；“集中嵌入式”是指开放数据统一汇聚为一个栏目版块，嵌入在政府门户网站或政务服务网站上。目前，除常州、阳江、阜阳、雅安等少数地方为“集中嵌入式”平台外，其余均为“集中专有式”平台。各个条线部门建设的非集中式开放数据的平台不在指数的评估范围内。有些地市既建设了集中专有式的本地数据开放平台，也在其归属省的省级数据开放平台上开设了本地栏目 , 指数出品方以该地市本地平台为评估对象；对于只在省级平台上开设了本地栏目，未建设本地平台的地市，指数出品方
14、以其在省级平台上开设的地方栏目作为评估对象。(4)平台上确实开放了电子格式、 可通过下载或接口形式获取、 结构化的数据集。 有些地方上线的网站或栏目虽然名为 “数据开放”，但实质上并未开放任何可通过下载或接口形式获取的、结构化的数据集，而只是提供一些非结构化的文件或跳转到其他相关网页的链接。 这类平台并未真正开放数据， 因此未被纳入本次评估范围。 如江苏省人民政府网站上 “数据开放” 栏目、新疆维吾尔自治区政务数据开放网、山西省人民政府网站上“开放数据”模块和徐州市公共数据开放网等。指数出品方共发现符合条件的地方平台 82 个，并将上线了这些平台的地方作为本次评估的对象。具体地方、平台名称和平
15、台域名如表 1 所示。表 1 评估范围（按行政层级及拼音首字母排序）0150161.5 数据采集与分析方法准备度评估主要对相关法律法规、政策、意见、计划、标准规范、新闻报道等资料进行了描述性统计分析和文本分析。搜索方法主要包括以下两种：一是在百度搜索引擎以关键词检索相关法规与政策文本、年度工作计划、有关地方党政领导讲话支持的新闻报道以及数据开放主管部门的信息；二是在地方政府门户网站以及政府数据开放平台上通过人工观察和关键词检索采集数据。指数出品方对法律法规与政策的筛选标准为至少有一节专门针对政府数据开放的内容；对标准规范的筛选标准为有关政府数据开放的地方性标准，行业性的标准规范未纳入本次评估范
16、围。数据采集截止时间为 2019 年 4 月 15 日。平台层评估主要采用人工观察法对各地方政府数据平台上各项功能进行观测并做描述性统计分析，数据采集截止时间为2019 年 3 月 31 日。同时，指数出品方还对平台的回复情况（包括回复时间和回复质量）进行了评估，回复情况采集截止时间为 2019 年 4 月 4 日。 数据层评估主要通过机器自动抓取各地平台上开放的数据结合人工观察采集相关信息，然后对数据进行了描述性统计分析、交叉分析、文本分析和空间分析。数据采集截止时间为 2019 年 4 月 15 日，对“动态更新”这一指标的评测时段为2019 年 1 月 1 日至 2019 年 4 月 1
17、5 日。对于只在省级平台上开设了本地栏目，未建设本地平台的地市，指数出品方以该地市在省级平台本地栏目下开放的数据作为评估对象。对于开设了下属地级市本地栏目的省级平台，指数出品方以其在平台上开放的来自省本级的数据作为评估对象。利用层评估主要对各地政府数据开放平台上展示的利用成果进行了人工观察和测试，对 2017 年以来各地开展的开放数据创新利用比赛信息进行了网络检索，并对采集到的数据进行了描述性统计分析。数据采集截止时间为 2019 年 4 月 4 日。1.6 指标计算方法指数出品方基于各地在各项评估指标上的实际表现从低到高按照 0-5 分共 6 档分值进行评分，其中 5 分为最高分，相应数据缺
18、失或完全不符合标准则分值为 0。对于连续型统计数值类数据则使用极差归一法将各地统计数据结果换算为 0-5 之分间的数值作为该项得分。各地平台在准备度、平台层、数据层、利用层四个维度上的指数总分等于每个单项指标的分值乘以相应权重所得到的加权总和。最终，各地开放数林指数等于准备度指数、平台层指数、数据层指数、利用层指数乘以相应权重的加权平均分。各地开放数林指数计算公式如下：各地开放数林指数017018019020二、总体发现和建议2.1 总体趋势自 2012 年上半年上海市推出全国第一个政府数据开放平台起，截至 2019 年上半年，我国已有 82 个符合政府数据开放基本特征的地级及以上平台陆续上线
19、（如图 2-1 所示）。与 2018 年报告同期相比，增长速度迅猛，新增了 36 个地方平台。截至 2019 年 3 月底，全国各地上线的省级政府数据开放平台的地区分布如图 2-2 所示，副省级和地级政府数据开放平台的地区分布如图 2-3 所示，颜色越深代表平台上线时间越早。从整体上看，我国地方政府数据开放平台的扩散呈现出从东南沿海地区向内陆地区不断发展的趋势，东南沿海地区的省级平台已经逐渐相连成片。另外，各地政府数据开放平台还呈现出“群落式”与“绿洲式”两种分布特征。其中，“群落式”特征以山东省、广东省和长三角地区最为典型。在这些区域中，地市平台竞相开放数据，在广东省、山东省，省内各地市都推
20、出了数据开放平台，形成我国最为密集的省级“开放数林”。相比之下，有些地区的周边均未上线政府数据开放平台，使这些地方成为了所在区域政府数据开放的“绿洲”。图 2-1 各地平台上线时间021图 2-3 各地平台上线时间的地理空间分布（副省级和地级）图 2-2 各地平台上线时间的地理空间分布（省级）报告对全国现有的 82 个政府数据开放平台按行政层级进行了统计（如图 2-4 所示）。其中省级行政区平台（港澳台除外）13个， 占总数的41.93%；副省级城市平台10个， 占总数的66.67%；地级城市平台59个， 占总数的18.55%， 比例相对偏低。0221190607651752019年2018年
21、1310593115318省级副省级地级地方政府总数建有平台总数图 2-5 全国开放的数据集总量图 2-6 全国开放的总数据容量（单位：万）图 2-4 各地平台的行政层级分布自 2017 年开始，报告连续三年跟踪各地数据开放的情况。期间，全国的开放数据集总量从 2017 年 8398 个迅速增长到目前的 62801 个（如图 2-5 所示）；开放数据集的容量从 2018 年开始呈现出爆发式增长，一年之间增幅近 20 倍（如图 2-6所示），全国出现了更多高容量、高需求的优质数据集。839817420628012017年2018年2019年0232019 年各地开放的数据集中满足可机读格式标准的
22、比率为 82%（如图 2-7 所示），与去年同期基本持平。全国数据开放的主题覆盖面与部门覆盖面的比例三年来均稳步增长（如图 2-8），参与数据开放的政府部门越来越多，开放的数据愈加丰富多样。76.0%83.0%82.0%2017年2018年2019年图 2-7 2018-2019 年全国开放的可机读格式数据集比例图 2-8 2017-2019 年全国开放数据的部门覆盖面与主题覆盖面50.0%56.0%67.0%65.6%70.5%71.1%2017年2018年2019年部门覆盖主题覆盖0241.8%26.6%11.6%2017年2018年2019年值得注意的是，与 2018 年同期相比，今年各
23、地数据定期更新的比例出现了下滑（如图 2-9）。图 2-9 2017-2019 年全国开放数据的更新比例图 2-10 指数空间分布（省级）2.2 指数分析从省级地方指数分值的空间分布情况来看（图 2-10），目前分值高的省份主要集中在东部沿海，西部的贵州省也表现亮眼。与去年相比，福建省、天津市在新上线平台的地方中表现最为突出，浙江省则进步迅猛。025从地级（含副省级）的空间分布来看（图 2-11），目前分值较高的地市主要集中在山东省、广东省，但贵阳市、哈尔滨市、成都市、银川市等位于中西部和东北部地区的城市也表现抢眼。报告对 2018 下半年评估报告中的 56 个地方半年以来的指数分值和排名变化
24、情况进行了分析。图 2-12 中的横坐标代表这 56 个地方 2019 年上半年的指数分值，纵坐标代表这些地方相比 2018 年下半年的名次变化情况，正数表示名次上升位数，负数表示下降位数。数据显示，2018 年下半年以来，排名上升幅度最大的地方是浙江省、深圳市和烟台市。2019 年新上线平台的地方，由于没有 2018 年的指数分值和名次可做对比，未在图中出现。图中用排名不变（即为 0）与指数均值作为两条分界线，将各地分为三种类型。右上方的区域为“竹林”，表现为指数分值较高且上升迅速，包括浙江省、深圳市、济南市等地；右下方的区域为“乔木林”，表现为指数分值稳定或小幅下降，但指数分值仍维持在较高
25、水平，主要包括哈尔滨市、成都市、山东省等地；左下方的区域为“灌木丛”，表现为指数分值下滑且指数处于中下水平，目前有大量地方处于该区域。图 2-11 指数空间分布（副省级、地级）026报告发现数据层、平台层、利用层与准备度四个维度之间存在一定程度的相关性。如图 2-13 所示，数据层指数与平台层指数曲线如藤蔓一样上下“缠绕”着准备度指数曲线，其中数据层指数曲线与准备度指数曲线之间的关系尤为紧密。经统计学检验，数据层指数与准备度指数的相关系数为 0.47，平台层指数与准备度指数的相关系数为 0.33，利用层与准备度两个指数的相关系数为 0.49，都在 0.01 水平上显著。也就是说，一个地方的准备
26、度水平越高，其数据层、平台层与利用层的表现也相对更好。图 2-12 56 个地方数据层指数分值与排名变化分析0.005.0010.0015.0020.0025.0030.0035.00贵 阳上 海江 门宣 城? ? 滨青 岛天 津海 南? ? 州滨 州广 东? 州德 州东 营广 州惠 州? 阳? 名清 ? ? 关潍 坊阳 江? ? ? 海南 ?无 ? ? ? 德? 阳? 山? ? ? ? 山? ?武 汉? ? ? 海数据层平台层准备度利用层图 2-13 各地数据层、平台层、利用层与准备度指数曲线0272.3 主要建议加强政策供给，提供组织保障。各地应制定专门针对政府数据开放的地方性法规、地方政
27、府规章或规范性文件，对开放数据治理、开放方式、推动利用、安全保护、保障机制等方面做出明确的规定和要求。地方党政主要领导应更多公开表态支持数据开放，各地应制定和公开专门针对数据开放的标准规范和年度工作计划。优化平台服务，提升运维能力。在数据发现方面，各地平台应改善数据概况和动态的内容及展现方式，提供按用户使用场景和标签分类进行导航的方式，提供按字段名称和多种筛选条件搜索的功能。在数据获取方面，建议平台提供可下载的开放数据目录，对于无条件开放的数据实现分级登陆获取，公开并回复用户对未开放数据的请求，真正开通可申请有条件开放数据的功能。在工具提供方面，平台应注重提高工具的多样性和实用性。在利用展示方
28、面，建议增加提交和展示利用成果的类型，标明利用成果的来源信息。在互动反馈方面，建议平台提供数据发布者联系方式，公开并及时回复用户的意见建议和数据纠错信息，从而在数据提供者和用户之间搭建起真正的供需对接桥梁。在公众传播方面，各地应加大对数据开放工作的宣传力度，探索多渠道、多平台传播。在账户体验方面，建议同时提供面向自然人和法人的账户注册功能，提升账户注册的便捷程度。提高数据质量，分级分类开放。在数据数量方面，各地应不断提升数据集的容量。在数据质量方面，推出更多高容量、高需求的优质数据集，同时减少碎片化和低容量的低质数据集，剔除重复创建、生硬格式转化和无效数据集；建议增加以API 接口的形式开放的
29、容量大、更新频率高的数据集，清理碎片化 API 接口、限制型 API 接口、无效 API 接口和重复 API 接口。在数据标准方面，平台应制定和完善开放授权协议，对用户免费获取、不受歧视获取、自由利用、自由传播与分享开放数据的权利进行明确授权，并且探索对不同类型的数据集分级分类制定开放授权协议。提高 RDF 格式开放数据的比例，降低申请API 接口的难度。平台应推进数据的分级分类开放，对数据集标示不同开放类型，如无条件开放或有条件开放等；提供更为完善的元数据和更加详实的 API 接口调用说明，帮助用户理解、获取和利用数据。在数据覆盖面方面，各地应鼓励和吸引更多的部门参与到数据开放工作中来，丰富
30、数据内容的多样性，不断提高开放数据集的主题覆盖面和部门覆盖面。数据开放工作刚刚起步或水平不高的地方，可以参考先进地方已经开放的常见数据集，积极稳妥地补齐短板。在数据持续性方面，各地应保障平台的持续性管理和运维， 使其成为政府部门的一项常态化工作， 以支撑开放数据集的持续增长、 动态更新和历史存档。促进创新利用，营造有利生态。在开放数据利用促进方面，各地应积极举办并持续开展类似于开放数据创新利用比赛的促进活动，用以提升社会利用政府数据的积极性，营造有利于政府数据开放利用的生态体系。在成果产出方面，平台亟需提升有效、优质利用成果的类型、数量和主题覆盖面，清理政府自身开发的应用，剔除无法获取或正常使
31、用的应用，为利用成果标明数据来源并提供数据集链接。在数据利用方面，地方应鼓励引导多种类型的数据利用者参与政府开放数据的开发利用。开放优质的、高价值的政府数据是推动数据利用的基本条件，各地应把数据供给做实做优，然后在此基础上推动数据利用，提升被利用数据集的数量、容量、主题覆盖面和部门覆盖面。028029030三、中国开放数林指数与排名3.1 省级省级开放数林指数分值与排名如下，上海市排名第一，浙江省和贵州省分列第二、三位，前六名地方获得“数开叶茂”、“数开成荫”、“数开丛生”等奖项，这些地方在准备度、平台层、数据层与利用层方面的综合表现突出。3.2 地级（含副省级）地级 （含副省级） 开放数林指
32、数分值与排名如下， 贵阳市排名第一， 济南市、 哈尔滨市分列第二、 第三， 前五名地方获得 “数开叶茂”、“数开成荫”、“数开丛生”等奖项，这些地方在准备度、平台层、数据层与利用层方面的综合表现突出。除综合奖项外， 今年还新设了单项奖。 浙江省凭借其在数据层的优异表现获得 “独数一帜” 奖；深圳市进步迅速， 获得 “数飞猛进”奖；福建省、成都市在最新开放数据的地方中综合表现最为优异，获得“新数倍出”奖。031032033034四、准备度报告从以下三个维度对准备度进行了评测，发现如下：在法规与政策方面，目前尚未有地方出台专门针对数据开放的地方性法规、地方政府规章或规范性文件，已出台的地方法规与政
33、策或是将数据开放与数据共享合并制定，或是将数据开放作为公共数据资源治理或大数据发展促进的一个组成部分来制定，其文本中关于数据开放的内容较为笼统。从现有地方法规与政策的内容来看：在开放数据治理上，仅有 13% 的地方提出重点开放或优先开放领域，超过 20% 的地方明确要求编制开放数据目录与清单，17% 的地方对开放数据的质量提出了相对全面的要求。在开放方式上，23% 的地方对开放平台的建设作出了要求，但仅有 8.5% 的地方对数据分级分类开放作出了明确要求。在推进利用上，12% 的地方提出要加强宣传推广和促进利用，15.9% 的地方提出要建立与数据利用者之间的沟通机制，但仅有 4.9% 的地方对
34、数据纠错机制提出了要求。在安全保护上，15.9% 的地方明确要求开放前进行数据审查，但仅有 7.3% 的地方对平台安全和开放后的风险管控作出明确规定。在保障机制上，现有法规与政策对协调机制、人员能力、资金保障和考核监督等各项保障机制作出明确要求的地方占比都未超过 10%。在组织与执行方面，在新一轮机构改革背景下，各地纷纷组建了专门的政府数据管理部门，然而超过八成的地方未对数据开放相关部门作出清晰的职责界定。八成地方仍未发现有主要领导在公开发表的讲话中明确支持数据开放，在已发现的 16个地方的高层领导公开讲话中，关于数据开放的讲话内容丰富全面的不到 19%。目前只有上海市连续制定和公开了专门针对
35、政府数据开放的年度工作计划。在标准规范建设方面，目前仅有广东、山东两省制定了专门针对数据开放的地方标准，其中山东省制定的标准体系较为全面，对山东省各级政务部门的数据开放、数据脱敏以及数据开放程度评价工作均制定了标准。贵州省虽未专门针对数据开放制定标准，但在政府数据分级分类的标准规范中也涉及到了有关数据开放的内容。综上所述， 报告建议：在法规与政策方面， 各地应制定专门针对政府数据开放的地方性法规、 地方政府规章或规范性文件，对开放数据治理、开放方式、推进利用、安全保护、保障机制等方面作出明确的规定和要求。地方党政主要领导应更多公开表态支持数据开放，各地应制定和公开专门针对数据开放的标准规范和年
36、度工作计划。0354.1 法规与政策法规与政策是指对政府数据开放相关环节（如开放数据治理、开放方式、推进利用、安全保护以及保障机制）作出规范性要求的法律法规和政策文件，是推进政府数据开放的法治基础和重要依据。目前，国家层面上尚无独立针对政府数据开放制定的单行法律，报告对地方层面现有相关法规与政策的文本效力和内容要求两个方面进行了分析。4.1.1 文本效力文本效力是指法律法规和政策文件所具有的约束力，主要表现在等级和专门性两方面。本部分的评估范围包括专门针对政府数据开放的方案意见，以及文本中至少有一节内容专门针对政府数据开放的法规政策。（1）等级法律法规与政策的等级直接决定了其约束力的强弱。报告
37、将各地有关政府数据开放的法规与政策的等级从高到低划分为地方性法规、地方政府规章、规范性文件、方案意见四级。图 4-1 展示了制定各个等级的法规与政策在地方的分布情况。目前只有贵州省、天津市和贵阳市通过了地方性法规，为当地政府数据开放提供了有力的法律保障。此外，也有地方以政府令的形式发布了与政府数据开放相关的地方政府规章或制定了规范性文件和专门性方案意见。（2）专门性专门性是指法规与政策是否专门为政府数据开放而制定，这也是衡量其效力的重要指标。目前，尚未有地方出台专门针对数据开放的地方性法规、地方政府规章或规范性文件，已出台的法规与政策在内容上主要分为四类：针对公共数据资源共享和开放、针对公共数
38、据资源管理、针对大数据发展应用促进以及针对公共数据和一网通办（或电子政务）管理，整体分布情况如图 4-2。值得一提的是，上海市已于 2019 年 4 月 30 日就上海市公共数据开放管理办法（草案）对外征求公众意见，这或将成为国内首部专门针对政府数据开放的地方政府规章。3578地方性法规地方政府规章规范性文件方案意见贵阳贵州天津图 4-1 各地法规与政策的效力等级情况分布036贵阳市已经出台了四项专门性程度较高的法规与政策，其中贵阳市政府数据共享开放条例是我国首部也是目前唯一针对数据共享和开放的地方性法规。有些地方出台的法规与政策只涉及到政府数据开放的某一两个方面，内容较为简略，例如在“政务信
39、息系统项目管理办法”这类文件中，仅对数据开放平台作出简单规定，这类文件未被纳入本报告的评估范围。表 4-1 中列举的地方政府制定了专门针对数据开放的方案意见，其余地方政府尚未制定专门的规划方案，而只将数据开放列为政务公开、政务信息系统整合共享、 “互联网 +”政务服务等工作下的分支任务，虽对数据开放作出了一些原则性规定，但内容空泛单薄，这类文件未纳入本报告的评估范围。 2274针对公共数据和一网通办管理针对大数据发展应用促进针对公共数据资源管理针对公共数据资源共享和开放贵阳、佳木斯江门、银川图 4-2 高等级法规与政策专门性情况分布表 4-1 各地政府数据开放专门性方案意见列表0374.1.2
40、 内容要求报告对纳入评估范围的法规与政策中的内容进行了分析，内容包括开放数据治理、开放方式、推进利用、安全保护以及保障机制五个方面的要求。如词云分析图 4-3 所示，目前我国各地对数据开放的法规与政策侧重开放数据的标准、质量、社会需求、服务能力、安全、应用、部门分工、管理以及营造社会氛围等方面。（1）开放数据治理开放数据治理是指对开放数据资源进行管理，良好的数据治理是数据开放的基础和保障。报告对各地现有法规和政策中有关开放数据范围、开放数据目录与清单、开放数据质量的内容要求进行了分析。图 4-3 法规与政策内容关键词词云图03822.0%78.0%提出编制开放数据目录与清单无相关要求13.4%
41、3.7%82.9%提出重点开放或优先开放领域简要概述开放范围无相关要求图 4-4 各地有关开放数据范围要求情况分布图 4-5 各地有关开放数据目录与清单要求情况分布开放数据目录与清单目前有 18 个地方提出编制政府数据资源开放目录、实行动态清单管理、及时维护和更新目录的要求，如图 4-5 所示。开放数据范围目前仅有 11 个地方明确提出了政府数据开放的重点开放或优先开放领域， 如天津市规定 “市和区人民政府及其有关部门应当采取措施，推进政务数据集中向社会开放，优先推动信用、交通、医疗、就业、社保、教育、环境、气象、企业登记监管等民生保障服务相关领域的政务数据向社会开放”。如图 4-4 所示，还
42、有个别地方只是简要概述了数据开放的范围，大部分地方未对开放范围作出明确政策规定。天津市促进大数据发展应用条例EB/OL. 2019-01-01. http:/ 11 个地方对开放数据的质量作出了相对全面的要求，提出要符合开放数据资源的真实性、准确性、完整性、及时性、有效性、原始性和可用性等标准。个别地方只对数据质量的某些方面作出要求，大部分未作出明确要求，如图 4-6 所示。（2）开放方式开放数据的方式是指推进数据开放工作的手段和渠道。报告对各地现有法规与政策中有关分级分类开放与开放平台建设的要求进行了分析。分级分类开放根据数据资源的体量、实时性和安全要求等特性，对数据进行分级分类开放，是深入
43、推进政府数据开放的重要手段。如图4-7 所示，目前仅有 7 个地方对数据分级分类开放作出明确要求。如贵州省规定：“政务数据开放应按照无条件开放、依申请开放和依法不予开放三类进行管理”。图 4-6 各地有关开放数据质量要求情况分布贵州省政务数据资源管理暂行办法EB/OL. 2016-11-01. http:/ 4-7 各地数据分级分类开放要求情况分布04012.2%87.8%要求加强宣传推广无相关要求（3）推进利用推进对政府数据的开发与利用是数据开放的根本目的。报告对各地现有政策法规中有关推进数据利用的要求进行了分析，包括宣传推广、利用促进和互动反馈三方面。宣传推广宣传推广是指政府部门通过宣传引
44、导，营造推进数据利用的良好社会氛围。如图 4-9 所示，目前仅有 10 个地方明确提出要引导企业利用政府开放数据开展示范应用，积极营造社会广泛参与和利用开放数据的良好氛围。例如，哈尔滨市提出：“各部门要充分利用各类宣传媒体，大力宣传开放政府数据的相关理念和做法，提升社会大众的关注度、参与度和支持度，并借此与公众就相关主题展开切实有效的双向沟通，积极引导社会力量开发利用公共信息资源，促进信息惠民和社会创新”。其他地方未对此作出明确要求。图 4-8 各地有关数据开放平台的要求情况分布 贵阳市政府数据共享开放实施办法EB/OL. 2018-03-01. http:/ 2017-03-10. http
45、:/ 4-9 各地宣传推广要求情况分布开放平台建设政府数据开放平台是政府开放数据和用户获取数据的载体，是展示应用的中心，也是连接开放数据供给侧和用户端的桥梁。如图 4-8 所示，有 19 个地方对建设或完善数据开放平台，集中统一向社会开放政府数据资源作出要求，其中有些地方还明确了平台功能与运维等具体要求。如贵阳市规定：“开放平台是发布全市开放的政府数据资源目录和向公民、法人及其他组织开放政府数据的公共基础平台。市大数据行政主管部门应当组织实施开放平台的建设、维护管理工作。市大数据行政主管部门可以依法委托具备相应信息技术服务条件的机构对前款规定平台进行运行维护管理，并依法签订委托合同，明确双方权
46、利义务”。04112.2% 3.7%84.1%提出促进利用的具体措施未提出具体措施无相关要求利用促进利用促进是指地方政府采用举办开放数据创新应用竞赛、提供创业孵化服务、设立创新基金、减免税收等举措推进政府数据的社会化利用。如图 4-10 所示，目前有一成多的地方明确提出了利用促进的各项具体措施，如江门市规定：“通过政府购买服务、专项资金扶持和数据应用竞赛等方式， 鼓励和支持公民、法人和其他组织利用政府数据创新产品、 技术和服务，推动政府数据开放工作，提升政府数据应用水平”。其他地方或仅笼统提出要支持企业利用政府开放的数据创新产品、技术和服务，但未提出具体措施，或未对此作出规定。图 4-9 各地
47、宣传推广要求情况分布 江门市政务数据资源共享和开放管理暂行办法EB/OL. 2018-06-15. http:/ 4-10 各地利用促进要求情况分布互动反馈互动反馈是指数据提供者和数据利用者之间的沟通机制和纠错机制。沟通机制是指政府通过各种方式和渠道主动收集并及时回应数据利用者的数据需求。目前只有 10 个地方对此作出了明确规定，如浙江省提出公共数据开放应当采取听证会、座谈会、征求意见等方式公开听取相关公众的意见、建议（如图 4-11）。纠错机制是指当数据利用者对已开放的数据有疑义或发现错误时，可及时向数据提供部门反馈，相关部门接到反馈后，应及时校核并予以纠正。目前，只有 4 个地方对此作出了明确要求。例如，贵阳市政府数据共享开放实施办法规定 :“政府数据使用方对政府数据目录和获取的政府数据有疑义或者发现有错误的，应当及时通过共享平台或者开放平台反馈政府数据提供机关予以校核。政府数据提供机关应当自收到校核信息之日起 5 个工作日内完成校核，进行相应处理，并反馈政府数据使用方”。贵阳市政府数据共享开放实施办法EB/OL. 2018-01-12. http:/ 4-11 各地互动反馈要求情况