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1、四章公共政策分析评估理论及常规方法 Still waters run deep.流静水深流静水深,人静心深人静心深 Where there is life,there is hope。有生命必有希望。有生命必有希望第一节第一节 公共政策系统的构成公共政策系统的构成一、公共政策体系的组成一、公共政策体系的组成政策相关者政策相关者政策环境政策环境公共政策公共政策关系关系图图1 公共政策体系的组成公共政策体系的组成第一节第一节 公共政策系统的构成公共政策系统的构成二二、公共政策的三个基本问题、公共政策的三个基本问题 文本、过程和体系文本、过程和体系三、公共政策的环境三、公共政策的环境 自然环境自然环
2、境 政治环境政治环境 经济环境经济环境 社会环境社会环境 文化环境文化环境第一节第一节 公共政策系统的构成公共政策系统的构成四、公共政策的相关者四、公共政策的相关者图图2 公共政策的主体与客体公共政策的主体与客体公共政策主体公共政策主体执政者执政者(直接主体直接主体)政治家和执政党立法机关行政机关司法机关非执政者非执政者(间接主体间接主体)居民利益集团在野党公共政策客体公共政策客体公公共共政政策策的的承受人承受人个人（居民）企业其他社会组织公公共共政政策策的的利益归宿人利益归宿人政策受益者政策受损者中间者有利于有利于穷人?富人?第二节第二节 公共政策的过程公共政策的过程政策分析政策分析政策政策
3、过程过程问题问题认定认定政策政策规划规划政策政策合法化合法化政策政策实施实施政策政策终结终结图图3 公共政策的过程公共政策的过程第三节第三节 公共政策分析公共政策分析一、政策分析与公共管理的科学化一、政策分析与公共管理的科学化 1.1.引入公共政策分析方法引入公共政策分析方法 2.2.引入政策评估机制引入政策评估机制 3.3.广泛地调查研究广泛地调查研究 4.4.建立行政问责制度建立行政问责制度 5.5.试点试点第三节第三节 公共政策分析公共政策分析二、公共政策的分析的概念和分类二、公共政策的分析的概念和分类 (一一)什么是什么是“公共政策分析公共政策分析”公共政策分析是指公共政策的制定者、实
4、施者或公共政策分析是指公共政策的制定者、实施者或研究者，按一定的程序和方法，对公共政策的科学性，实用研究者，按一定的程序和方法，对公共政策的科学性，实用性进行分析和估价的技术方法。性进行分析和估价的技术方法。(二二)公共政策分析的类型公共政策分析的类型 1.1.公共政策的前期分析公共政策的前期分析 2.2.公共政策的中期分析公共政策的中期分析政策分析与政策评估政策分析与政策评估图图4 4 公共政策的分析和评估公共政策的分析和评估政策政策过程过程政策政策规划规划政策政策合法化合法化政策政策实施实施政策政策终结终结政策政策评估评估结果结果评估评估前期前期分析分析中期中期分析分析中期中期评估评估前期
5、前期评估评估问题问题认定认定政策政策分析分析三、公共政策的分析方法三、公共政策的分析方法 (一一)逻辑分析法逻辑分析法 1.1.对问题认定对问题认定2.2.政策文本的逻辑合理性政策文本的逻辑合理性3.3.政策文本的制度可行性政策文本的制度可行性4.4.政策文本的财政可行性政策文本的财政可行性政策文本政策文本是是是是是是是是否否否否否否否否政策规划政策规划图5 逻辑分析法的分析框架 三、公共政策的分析方法三、公共政策的分析方法 (二二)过程对比法过程对比法 （四种具体模式）（四种具体模式）1.1.简单简单“前前后后”对比分析：对比分析：方法应用较简单，但结论往往泛泛。图中方法应用较简单，但结论往
6、往泛泛。图中AlAl代表政策执行前的代表政策执行前的 值，值，A2A2代表政策执行后的值，代表政策执行后的值，(A2A1)(A2A1)就是政策的效果。就是政策的效果。2 2“投射投射实施后实施后”对比分析：对比分析：通过投影能将一些非政策因素的影响过滤掉，但实际操作有难度。图通过投影能将一些非政策因素的影响过滤掉，但实际操作有难度。图中中QIQ2QIQ2是根据政策执行前的各种情况建立的倾向线，是根据政策执行前的各种情况建立的倾向线，A1A1为该倾向线外为该倾向线外推到政策执行后某一点的投影，代表若无政策影响在这里将会发生的推到政策执行后某一点的投影，代表若无政策影响在这里将会发生的情况。情况。
7、A2A2为政策执行后的实际情况，为政策执行后的实际情况，(A2-A1)(A2-A1)便是政策的效果。便是政策的效果。3 3“有有无无”政策对比分析：政策对比分析：排除了非政策因素的作用，测量比较精确，是测量政策纯效益的重要排除了非政策因素的作用，测量比较精确，是测量政策纯效益的重要方法。图中方法。图中A1BlA1Bl，分别代表政策执行前有无政策两种情况，分别代表政策执行前有无政策两种情况，A2A2和和B2B2分分别是政策执行后有政策和无政策两种情况，别是政策执行后有政策和无政策两种情况，(A2-A1)(A2-A1)为有政策条件下为有政策条件下的变化结果，的变化结果，(B2B1)(B2B1)为无
8、政策条件下的变化结果。为无政策条件下的变化结果。(A2-A1)-(B2-B1)(A2-A1)-(B2-B1)便是政策的实际效果。便是政策的实际效果。4 4控制对象控制对象实验对象实验对象”对比分析：对比分析：是社会实验法在政策分析中的具体应用。将政策前处于同一水平的分是社会实验法在政策分析中的具体应用。将政策前处于同一水平的分析对象分为两组，一组为实验组，即对其施加政策影响的政策对象；析对象分为两组，一组为实验组，即对其施加政策影响的政策对象；一组为控制组，即不对其施加政策影响的非政策对象。图中的一组为控制组，即不对其施加政策影响的非政策对象。图中的A1A1和和B1B1，分别是政策实施前实验组
9、和控制组的情况，分别是政策实施前实验组和控制组的情况，A2A2和和B2B2分别是政策实施分别是政策实施后实验组和控制组的情况，后实验组和控制组的情况，(A2B2)(A2B2)便是政策的效果。便是政策的效果。三、公共政策的分析方法三、公共政策的分析方法 (三三)价值分析法价值分析法 所谓价值分析，就是对政策方案进行功能（效果）所谓价值分析，就是对政策方案进行功能（效果）成本（投入）的比较研究，力求以最低的政策成本，成本（投入）的比较研究，力求以最低的政策成本，获取最大的政策方案的功能，即投入获取最大的政策方案的功能，即投入/产出分析法。产出分析法。要以战略的眼光、全局的观点对各项预选方案及其要以
10、战略的眼光、全局的观点对各项预选方案及其评价结果进行全盘考虑和系统分析。在既定的目标和资评价结果进行全盘考虑和系统分析。在既定的目标和资源约束下，如何正确处理各种可能达到的目标之间的矛源约束下，如何正确处理各种可能达到的目标之间的矛盾，是方案选择的目的、任务和内容。价值分析的思路盾，是方案选择的目的、任务和内容。价值分析的思路就是从总体上找到各种矛盾之间的协调；选择标准是同就是从总体上找到各种矛盾之间的协调；选择标准是同样资源约束下，哪一个方案能够实现最大政策价值，并样资源约束下，哪一个方案能够实现最大政策价值，并且达到政策价值、政策功能和政策成本的最佳结合。且达到政策价值、政策功能和政策成本
11、的最佳结合。第四节第四节 公共政策评估的概念、公共政策评估的概念、意义和分类意义和分类一、什么是公共政策评估一、什么是公共政策评估是指评估主体按一定的标准和程序，运用科学的技是指评估主体按一定的标准和程序，运用科学的技术和方法术和方法,对公共政策的结果与目标的差异程度，投入对公共政策的结果与目标的差异程度，投入和产出效果，以及政策的科学性、合理性进行评议和估和产出效果，以及政策的科学性、合理性进行评议和估价，做出客观、公正判断的活动。价，做出客观、公正判断的活动。二二、公共政策评估的意义、公共政策评估的意义(一一)检验政策效果检验政策效果(二二)总结经验，完善政策总结经验，完善政策(三三)促进
12、公共资源的合理、有效配置促进公共资源的合理、有效配置(四四)促进政府决策的科学化和民主化促进政府决策的科学化和民主化第四节第四节 公共政策评估的概念、公共政策评估的概念、意义和分类意义和分类三三、公共政策评估的分类、公共政策评估的分类(一一)事前评估、事中事前评估、事中(阶段性阶段性)评估与事后评估评估与事后评估(二二)非正式评估与正式评估非正式评估与正式评估(三三)内部评估、外部评估与社会评估内部评估、外部评估与社会评估(四四)常规评估与绩效评价常规评估与绩效评价 绩效评价是指财政部门或财政受托部门根据绩效评价是指财政部门或财政受托部门根据“花钱买花钱买效果效果”理念，按绩效指标和预定程序，
13、对公共政策的业绩理念，按绩效指标和预定程序，对公共政策的业绩和效果进行全面地、综合地评议和估价。和效果进行全面地、综合地评议和估价。第五节第五节 公共政策评估的过程、公共政策评估的过程、标准和影响因素标准和影响因素一、公共政策评估的过程一、公共政策评估的过程（一）评估准备阶段（一）评估准备阶段（二）评估实施阶段（二）评估实施阶段（三）评估总结阶段（三）评估总结阶段二二、公共政策评估的标准、公共政策评估的标准（一）事实标准（一）事实标准 政策的效率；政策的效率；政策的效能；政策的效能；政策的效益；政策的效益；回应回应的充分性；的充分性；政策的执行力。政策的执行力。（二）价值标准（二）价值标准社会
14、生产力的发展；社会生产力的发展；社会健康发展；社会健康发展；社会公正。社会公正。对两个标准的重新定义对两个标准的重新定义图图3-3 政策评估中事实标准与价值标准政策评估中事实标准与价值标准事实事实标准标准价值价值标准标准公共公共政策政策评估评估标准标准以统计数据说明的事实以统计数据说明的事实以以典典型型调调查查(抽抽样样、入入户户调调查查)说明的事实说明的事实政策的直接效果政策的直接效果（经济、社会）（经济、社会）公共资金投入公共资金投入部部分分间间接接效效果果(列举列举)第五节第五节 公共政策评估的过程、公共政策评估的过程、标准和影响因素标准和影响因素三三、影响公共政策评估的主要因素、影响公
15、共政策评估的主要因素（一）政策目标不清晰（一）政策目标不清晰 （二）对政策效果定义过于广泛，评价困难（二）对政策效果定义过于广泛，评价困难（三）易遭到被评估者的抵制或阻挠（三）易遭到被评估者的抵制或阻挠（四）评估者主观上的原因（四）评估者主观上的原因对改善政策评估的几点设想对改善政策评估的几点设想 1 1、政策评估的目的是什么、政策评估的目的是什么 “3E”“3E”理论理论 ：经济、效率、效果：经济、效率、效果（一）对政策运行状况或结果与目标的差异做出评价；（一）对政策运行状况或结果与目标的差异做出评价；（二）对政策的投入和产出效果做出评价；（二）对政策的投入和产出效果做出评价；（三）对公共政
16、策的科学性和合理性程度做出评价。（三）对公共政策的科学性和合理性程度做出评价。2 2、如何看待满意率调查、如何看待满意率调查是政策评估的重要指标之一，在评估体系中处于与是政策评估的重要指标之一，在评估体系中处于与其他指标相互映证的地位。其他指标相互映证的地位。3 3、如何看待结果评价与过程评价、如何看待结果评价与过程评价4E4E原则原则 公共政策评估的意义在于能够将纷繁复杂的政策内容和公公共政策评估的意义在于能够将纷繁复杂的政策内容和公公共政策评估的意义在于能够将纷繁复杂的政策内容和公公共政策评估的意义在于能够将纷繁复杂的政策内容和公共支出绩效，用统一的尺度转化为可比的结果，这一尺度共支出绩效
17、，用统一的尺度转化为可比的结果，这一尺度共支出绩效，用统一的尺度转化为可比的结果，这一尺度共支出绩效，用统一的尺度转化为可比的结果，这一尺度就是评估应坚持的就是评估应坚持的就是评估应坚持的就是评估应坚持的“4E”“4E”“4E”“4E”原则，即原则，即原则，即原则，即经济性（经济性（经济性（经济性（EconomyEconomyEconomyEconomy）、效率性（效率性（效率性（效率性（Efficiency)Efficiency)Efficiency)Efficiency)、有效性（、有效性（、有效性（、有效性（Effectiveness)Effectiveness)Effectiveness)Effectiveness)和平等性和平等性和平等性和平等性（EqualityEqualityEqualityEquality）。四者之间互相区别，又互相联系，共同构。四者之间互相区别，又互相联系，共同构。四者之间互相区别，又互相联系，共同构。四者之间互相区别，又互相联系，共同构成公共政策评估的标准体系。成公共政策评估的标准体系。成公共政策评估的标准体系。成公共政策评估的标准体系。公共资金公共资金投入投入产出产出成效成效经济经济效率效率效益效益 “4E4E”模式图模式图成本成本效益分析效益分析均衡均衡平等平等