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1、20 年月日 分类号 _ 密级 _ UDC _ 学位论文 论文題目 : 遗 ; 义工輕款权备 _ 螫 述 碑 戌 ？ 1 汗 _ 作 者 姓 名 ： 杯，明 - 指导教师姓名、职务职 ,， . , _ 称、学位及单位地址： 此外昏 if敦段 _ 砑勒政竑大 /章 _ 申请学位级别 ： M 专业名称： 滅 _ 碎士 论文提交日期； 2004年 0月 /日 论文答辩日期 ： 200/年月曰 学位授予单位和日期 ： 西 南 政 法 大 学 _ _ 答辩委员会主席： _ 评阅人 ： _ ： _ 西南政法大学硕士学位论文 建设工程承包人工程款权益 法律保障机制研究 导 师 ： 沈 萍 副 教 授 作者：
2、杨前明 中国 重庆 二 00四年四月 内容摘要 .我国建筑行业工程款拖欠问题非常严重，其影响已不限于建筑 行业本身。立法的特别关注表现在合同法第 286条，但因其规 定过于原则而缺乏可操作性，在实践中它没有起到防止工程款拖欠 大量发生的作用。而作为司法解释的最髙人民法院的有关批复又不 可能超出法律界限而与之相冲突，因此，总体上看，我国现行立法 对建设工程承包人权益的保护有很大缺陷。近些年学者对于建设工 程承包人权益的关注主要体现在集中分析合同法第 286条所规 定的权利的属性上，而立足于法律之公正、秩序、效益价值及实践 之可操作性基础上的研究承包人工程款权益保障问题的文章则极其 少见。 本文认
3、为，造成工程款巨额拖欠的真正原因在于现行有关法律 法规的不健全。承包人垫资并非造成工程款拖欠的真正原因。首先， 发包人往往在建设资金未能有效落实的情况下开工建设；其次，工 程竣工后，即使发包方违约未付清工程款，却仍可即使取得该建设 工程，而法律没有赋予合同 相对人即承包人相应的制衡权利。因此 应该通过立法创设相关制度，完善承包人工程款权益保障机制： 第一，通过设立开工前建设资金审验制度和开工后的建设资金 监管制度，完善建设资金监管法律体系，保证建设资金的有效落实 和专款专用。 第二，明确垫资承包（施工 ） 的合法性，使专用于工程建设的 垫资款作为工程款受到法律明确保护。 第三，修改相关法律，规
4、定不动产留置担保制度，使承包人工 程款权益得以更加便捷有效的途径实现。在此基础上，选择以下方 式之一加以规定以全面保障承包人对工程款享有优先受偿权 ： （ 1 ) 对不可留置的工程 ，立法明确规定不动产法定抵押担保制度，既保 障承包人工程款优先受偿，又保证工程的社会经济效益不受影响。 (2) 继续完善承包人优先权立法，参照我国已有的特别优先权形式， 再创设一个建设工程优先权制度，详细规定其内容和实现方式，以 保障建设工程承包人工程款的优先受偿。 ABSTRACT It is very serious that the project reward being in arrears in the
5、 industry of construction in our country, the influence of this problem is other than the construction industry itself. The special attention of legislation manifestoes on the article 286 in the “Contract Law” whose sense of principal of stipulation is too strong to be lack of manipulation, thus in
6、real practice, it cannot take effect to prevent the lots of project reward from being in arrears, the supreme peoples court, as the judicial interpretations, whose relevant replication cannot go beyond the law limitation and conflict to it. Totally to see, the current legislation of our own country
7、has drawbacks on the part of protection of contractor right and interests in construction project. The attention of scholars writings in recent years are deficient to this point mainly present on the property of stipulation rights on the article 286 in the “Contract Law ” ， and on basis of laws just
8、， order, beneficial value and manipulation. The article holds that the true reason of project reward being in arrears is current law and regulations imperfect rather than the contractors fill up the money. To begin with, anti-contractor often goes into operation under the fact that construction fund
9、s don put into effect. Moreover, the contractor has not corresponding right of making balance to which the law endowment, the man can still acquire this construction project forthwith even though the other party default and might fail to pay in full for the project after completing. Thus relevant in
10、stitution should be set up by legislation in order to consummate the protection mechanism of contractors project reward right: Firstly, guarantee the construction fund to ascertain effectively and special fund use for special purpose by way of perfecting law system of taking change of construction f
11、und through creaturing examine and approve system before going into operation and system of watch and control construction fund after it. Secondly, make clear the legitimacy of contracting and fill up money which special used for construction project as project fund to safeguard explicitly. Finally,
12、 amend pertinent law and stipulate means of assumption of real estate detainment in order to fulfill nimbly to rights and interests of project fund of contractor, on the basis of which to select one of the following ways to ensure the priority of repayment right of project fund of contractor: (1) Le
13、gislate explicitly to stipulate real estate legal mortgage right about project undetainment, not only ensure the preference of repayment right of project fund of contractor, but also the social economic benefits of project cannot be affected . (2) Continue to perfect the contractors priority legisla
14、tion and refound a syst em of construction project preference consulting chinas extraordinary priority form, prescribe in detail its contents and the way of realization in order to safeguard the preference of repayment right of project fund of contractor. 目 录 t . 1 第一部分完善建设资金监管法律体系 . 3 一、 建立建设资金监管法律
15、体系的必要性 . 3 二、 建设资金监管现状 . 4 三、 建设资金监管法律体系创新 . 6 (一） 开工前的建设资金审验制度 . 6 1、 中介组织审验制 . 7 2、 金融机构审验制 . 8 3、 两种审验制度的对比分析 . 8 (二） 开工后的建设资金监管制度 . 8 1、 资金的监管权与普通金融账户的管理权 . 9 2、 监管建设资金的中介机构 . 10 3、 监管人与监理人的关系 . 4、 监管人的职责 . 10 (三） 建设资金监管法律关系中的委托人 . 11 1、 商品房预售款监管的委托人 . U 2、 金融机构贷款和国家投资款监管的委托人 . 12 3、 建设单位自有资金监管的
16、 委托人 . 12 (四） 开工后资金监管与开工前资金审验制度的衔接 . 13 第二部分明确垫资施工的合法性 . 14 一、 垫资的类型 . 14 ( )硬塾 _软整 . 14 (二）立约垫资与履约垫资 . 14 二、 垫资的风险 . 16 ( )金融风险 . 16 (二）承包方经营风险 . 16 三、 垫资的实践合理性和法理根据 . 16 (一） 垫资的实践合理性 . 16 (二） 垫资的法理依据 . 17 四、 垫资风险的控制 . 19 五、垫资构成工程款的条件 . 20 第三部分完善担保立法 . 21 一、 关于不动产留置担保 . 21 (一） 相关观点及其评析 . 21 1、 留置权肯
17、定说 . 21 2、 留置权否定说 . 21 3、 对两种观点的评析 . 22 (二） 立法建议：创设不动产留置担保制度 . 24 1、 我国立法禁止不动产留置担保的原因分析 . 24 2、 规定不动产留置担保的必要性 . 25 3、 不动产留置担保的可行性 . 25 二、 关于不动产法定抵押担保 . 28 (一） 相关观点及其评析 . 28 1、 法定抵押权肯定说 . 28 2、 法定抵押权否定说 . 29 3、 对两种观点的评析 . 29 (二） 立法建议：规定不动产法定抵押担保制度 . 32 1、 规定不动产法定抵押担保的必要性 . 32 2、 不动产法定抵押担保的相关内容 . 32 三
18、、 关于完善建设工程优先权立法的问题 . 35 (一） 相关观点及其评析 . 35 1、 优先权肯定说 . 35 2、 优先权否定说 . 35 3、 对两种观点的评析36 (二） 立法建议：完善建设工程优先权制度 . 38 1、 建设工程优先权的特殊性分析 . . . 38 2、 建设工程优先权的主要内容 . 39 . 43 参考文献 . 45 引言 自计划经济体制有所松动以来，工程建筑领域的资金混乱情况就愈演 愈烈。建筑行业发包人拖欠工程款总额不断增长，形势严峻，就是这一问 题的突出反映。据国家统计局统计，到 2001年底全国拖欠工程款达 2787 亿元，比 1996年的 1360亿元翻了
19、一番还多。 2002年底全国拖欠工程款 3366 亿元。据调查，实际拖欠工程款的情况可能比上述统计数据还要严重 我国关于建设工程承包人工程款权益保护的立法，最为重要的是 1999 年 3月 15日九届全国人大二次会议通过的中华人民共和国合同法（以 下简称合同法）第 286条。该条规定： “ 发包人未按照约定支付价款的， 承包人可以催告发包人在合理期限内支付价款。发包人逾期不支付的，除 按照建设工程的性质不宜折价、拍卖的以外，承包人可以与发包人协议将 该工程折价，也可以申请人民法院将该工程依法拍卖。建设工程的价款就 该工程折价或者拍卖的价款优先受偿。 ” 当然，除 了合同法及其第 286 条以外
20、，其他法律如民法通则、建筑法等相关法律中都包含着对作 为法律关系主体一方的建设工程承包人地位及权利和义务的规定，即其他 基本法律的原则及其中相关规定同样也是适用于建设工程承包人，因为建 设工程承包人仍然属于一般民事法律关系的主体。 无疑，合同法第 286条关于建设工程承包人对折价或拍卖工程所得享 有优先受偿的权利，是针对多年来工程建设领域严重拖欠工程款危及社会 经济基本秩序的严重情况而作的规定，其保护承包人工程款权益的立法意 图和精神非常明显，以致被誉为承包人的 “ 尚方宝 剑 但这一规定的尴尬 在于，它一方面正视了实践中工程款严重拖欠的现实，从而有意以立法解 决，另一方面又为照顾法律现有规定
21、（不动产不能留置的担保法规定）而 不突破，规定过于原则，与有关权利的冲突未能协调，使得该规定在实践 中缺乏可操作性，从而又不能解决严重拖欠工程款的问题。尤其值得关注 的是，拖欠工程款爆发式增长的情形竟然发生在中华人民共和国合同法 颁布施行之后，这就使我们不得不对合同法第 286条以及其他相关法 律法规就建设工程承包人工程款权益的保护所作的规定的完善性和实效性 建设部建筑市场管理司调 研组： “ 关于建设领域工程款拖欠问题的调研报告 ” ，资料来源：中国房地产网 http:/www.rea 丨 estfltegovexnJnews asp ? Record no28099i&teamno=104
22、line&=ni. 产生疑问一一这种看起来非常实惠的权利规定并未起到真正的实效，为什 么？ 防止拖欠工程款的立法还表现在国家有关部门关于禁止承包人带资承 包和垫资施工的规定上。建设部、原国家计委、财 政部于 1996年 6月 4 曰联合发布的关于严禁带资承包工程和垫资施工的通知规定： “ 任何建 设单位都不得以要求施工单位将此类内容（即垫资）写入工程承包合同， 不得要求施工单位垫资施工，施工单位不得以带资承包作为竞争手段承揽 工程 ” 。笔者认为，工程款的来源就是建设单位即发包方的建设资金。工程 款被拖欠是因为建设资金的供应出现了问题，这个问题表现为开工前建设 资金可能根本未到位或者少量到位；
23、开工后建设资金仍未到位或被发包方 挪用，从而使工程建设依赖于承包方的垫资。建筑市场上资金运作的混乱 正是由于整个建设资金的 统一监管制度没有建立。在这一点上，不能将因 果关系颠倒。我们经常本末倒置地将工程款拖欠的原因归结为承包人带资 承包或垫资施工，而没有从严格资金监管的角度约束发包人挪用建设资金 的违法违规行为，并在制度建设上有所作为。在市场化改革不断引导市场 主体之间以合同约束自己的行为的社会环境中，我们也没有严肃约束作为 发包方的建设单位违反建设工程合同的行为，而是一味地禁止带资承包或 垫资施工，这与市场化改革的进程是不相符合的。多年禁止垫资施工的行 政措施被实践证明是没有实际效果的，应
24、该反思。 合同法第 286条在司法实践中也遭遇了困难。该条所规定的承包 人权利的属性及其与其他法律关系的主体之间权利冲突的协调和解决方 面，学者和实务部门分歧很大。 2002年最高人民法院针对上海市高级人民 法院关于合同法第 286条理解与适用问题的请示作出了关于建设工 程价款优先受偿权问题的批复，该批复对合同法第 286条规定的权利 的属性界定为 “ 建设工程价款优先受偿权 ” ，该优先权 “ 优于抵押权和其他 债权 ” 。表面上，对于建设工程承包人工程款权益的保护问题在立法与司法 实践上得到了相对较好的协调，但是因作为司 法解释的最高人民法院的批 复，其内容不可能超出立法的原则和界限，所以
25、它也不可能完全就实践中 的相关问题作出比较全面的规定。因此该批复及其所本据的合同法第 286条的规定所引起的一系列争论，尚未得到全解。尤其是在实践中承包 人履行了自己的义务之后难以有效地依照有关法律的规定实现自己应有的 权利，致使合同法第 286条规定所体现的通过立法解决工程款严重问 2 题的初衷远未实现，工程款拖欠仍在大量发生并严重影响着经济的健康和 社会的稳定。 法律的制定应该顺应社会发展趋势，以追求公正、秩序、效益为核心， 体现法律的公正、秩序和效益的终极价值和理念。严重拖欠工程款与公正 理念完全相悖；发包方大肆挪用工程款所引发的资金运作的混乱与秩序理 念格格不入；工程款被拖欠导致承包方
26、的扩大再生产难以为继以及立法上 否定工程留置权而导致的承包人实现权利的成本大大增加等与效益理念也 相去万里。我们深切感觉到，现行立法对建设工程承包人的权益的保护是 非常有缺陷的，立法和司法实践中还缺乏一个相对完善而有效的保障机制。 因此，我们必须立足于实践需求，正视现实，完善立法。 过多地强调社会 因素等客观方面，而不在立法方面积极完善相关法律制度，与现代社会的 法治目标格格不入。建设工程承包人工程款权益的法律保障问题仍然需要 学者、立法机关、司法实务界以及全社会的进一步关注。是到必须反思以 往做法的合理性和有效性的时候了，是到寻求一种能在立法这一根本上解 决相关问题的路径的时候了。 本文拟通
27、过对工程款拖欠原因的分析从法律角度就建设资金的落实、 拨付、有效清偿加以研究，指出：工程款拖欠的原因在于发包方建设资金 没有落实或被挪用，而不在于承包人垫资施工，并认为应通过立法完善监 管体系，力 P强对建设资金的监管；应顺应社会发展趋势和市场经济要求， 承认垫资施工的合法性，使承包人对工程的垫资所形成的债权能得到法律 明确的保护；应通过多种途径保障合同法第 286条已作出规定的承包 人优先受偿权的实现，在承认不动产留置担保的基姑上规定不动产法定抵 押担保制度或完善建设工程优先权制度，力求在制度上尝试新的更加有效 的资金监管、拨付和最终清偿的法律制衡机制，解决长期以来未曾真正有 效解决的工程款
28、拖欠问题。 第一部分完善建设资金监管法律体系 一、建立建设资金监管法律体系的必要性 (一）保护贷款人利益的需要：我国基本建设投资人主要是国家。国 家的基本建设投资主要经财政通过国有商业银行发放贷款给建设单位。金 融机构也会将自己的法人财产依合同贷给建设单位作为建设资金。贷款人 的行为和利益具有多重性。贷款人是贷款合同法律关系中的债权人，更是 代表国家投资利益的实际责任人，贷款的安全使用和安全回收与贷款人国 有商业银行具有最为直接的关系。 (二） 保护承包人利益的需要：建设工程承包人作为建设工程合同的 当事人，是建设工程合同法律关系的最重要主体之一 ，其通过建设工程合 同与发包人发生权利义务关系
29、。所有权利义务实际上都是围绕工程款这一 核心而规定的。失去了建设资金的依托，建设单位发包工程无异于欺骗； 失去了工程款的依托，承包人承包工程也就丧失了任何意义。因此同样有 必要从承包人利益角度考虑加强建设资金监管法律体系建设的重要性。 (三） 保护购房人利益的需要：这一点是就商品房买卖而言。在房地 产开发和交易中，预售款和销售款的使用往往在事先由有关各方做出了约 定和安排。预售款或销售款的去向要根据开发商在房地产开发中筹集资金 的来源定 。一 般说，如果开发商开发资 金的一部分来自于金融机构的贷款， 则对预售款或销售款就会在贷款合同中作出清偿约定。但因为商品房预售 有其特别的风险，承购人预交了
30、购房款后，由于各种原因，可能会无法实 现合同规定的得房入住的权利。其中最为重要的也是最为突出的一点就是 开发商对预售款的使用违法违约，致使商品房开发无法启动或中途停建成 为 “ 烂尾 ” 工程，承购人可能钱房两空，利益严重受损。因此，对于房地 产开发中商品房预售款的监督变得异常重要。 (四） 保护社会整体 益的需要：这是从综合以上三方面的角度而言。 建设工程法律关系的主体都是社会经济关系主 体，与建设工程有关的任何 一方的利益都会影响到相关方的利益 。 推而广之，这种关系无限交织，构 成社会关系的整体。工程款拖欠引起的一系列连锁反应从整体上影响到了 整个社会健康有序的运行和发展。银行呆坏账的累
31、积、建设单位挪用资金 造成的混乱、建筑招投标市场的混乱和施工质量方面的隐患、工资拖欠造 成的社会不稳定因素等，无不重大而关键。因此，加强建设资金的有效监 管已是刻不容缓了。 二、建设资金监管现状 (一）法律无相应规定，立法空白点多。有关内容主要散见于部门规 章以及地方性法规规章中。广东省曾在 1998年颁布过类似的地方性法规， 上海市也有类似的地方立法规划。在基本法层面上，尚没有对建设资金监 管进行规制的内容，这主要是由于对建设工程资金混乱情况以及建设资金 监管的重要性的认识不足所导致。建筑法等法律中都未将建设资金的监 管问题予以考虑并做出适当的安排，使建筑市场的治乱找不到权威的法律 根据。
32、(二）商业银行作为监管主体，与其职能定位有冲突。我国法律法规 赋予国有商业银行（主要是建设银行）监督建设资金落实到位与拨付使 用 的职能，这种监管法律关系主体主要有金融机构、发包方、承包方，它是 与我国当时计划经济体制密切相联的一种资金监管方式。金融业专业化经 营的要求使建设资金的运行必须通过金融机构，金融机构以其特殊的地位 和便利条件取得了建设资金监管人的身份资格，但不可否认的是，监管方 金融机构进行资金监管的权力实际上是国家行政监管职能的延伸，其主要 目的并非为了承包人的利益，而首先是为了国家投资的安全。这种行政权 在企业中的延伸与存在体现的是严格的国家计划性，与企业作为经济主体 应摆脱行
33、政权力束缚和干预的市场化趋势有所不容。 在市场经济环境中， 行政权对市场经济活动主体的约束应该宏观化，在微观上的具体约束要曰 趋弱化，对多元利益冲突应该运用市场和法律的手段加以解决。市场经济 是法治经济的共识也要求我们将视角定位于 “ 市场 ” 来观察行政权力和职 能的界限延伸的合理性问题。金融机构本身属市场经济主体，同时亦是一 般民事法律关系主体，以金融机构作为建设资金监管人，使其背负监管的 行政职责，协调建筑市场各方行为的措施和机制，造成自己监管自己的局 面。这种自我监督的效果的确令人怀疑。 金融机构自身有其利益诉求，与国家利益并非同一。在计划经济体 制 下，国家作为建设项目的最终投资者和
34、所有者，对承担不同职能、具有不 同角色的社会生产与流通企业的项目投资计划进行统一调度安排，各职能 主体之间缺乏竞争，各自的利益冲突也不特别明显。但随着市场经济体制 的建立和发展，竞争机制的引入使社会各职能主体之间的利益冲突逐渐明 晰化、表面化。目前，国有资产的现实是存在着名义产权和实质产权。名 义产权归国家和人民，实质产权归经营者 国有企业。两种产权归属概 念在实践中不协调，作为资产的实际所有者，国有企业并未以国有资产的 保值增值为经营理念以使名义产权人利益最大化，相反 却是利用名义产权 与实质产权的冲突空间，急剧膨胀了自身的利益诉求，在建立和完善市场 经济的过程中，利用各种机会扩充自身的利益
35、需求，当自身与国家利益发 生冲突时，作为企业的国有金融机构往往首先考虑自身利益而舍弃、牺牲 国家利益，最终导致作为建设资金监管者的商业银行往往与资金使用者一 起损害国有资产所有者的利益。因此，目前由国有金融机构担负监管建设 资金的任务，实在类似于要求花花公子们自我约束。实践中商业银行违背 中央银行告令，为拉拢客户增加自身收益，不惜违规发放贷款的事实足以 证明此点。 (三） 监管主体的责任约束机制缺失，监管不力。在建设资金监管方 面，作为监管人的金融机构是否完全履行了监管职责，如何保障其认真履 行监管职责而不欺上瞒下，现有制度中找不到答案。监管人只有权力而无 责任，监管失职造成资金不到位、不落实
36、而损害承包人等相关方利益的， 应否承担责任，如何承担责任，同样没有答案。 建立监管人责任约束机制，就是要使监管人在行使监管权的同时也要 承担相应的监管不力的责任。要改变目前商业银行作为监管人实际上不承 担 任何责任而将责任和风险转嫁国家或他人 （ 主要表现是发包方挪用建设 资金后，经营的风险便转嫁给了作为承包人的施工人，由施工方承载了工 程拖欠带来的一系列风险和损失）的不合理情形。因此，重新构建建设资 金监管法律体系，将权利、义务、责任落实在法律机制中，无疑更具有现 实意义。 三、建设资金监管法律体系创新 工程款拖欠最重要的原因是发包方资金不落实，立法应主要规范发包 方行为，应通盘考虑一般工程
37、与房地产开发项目，明确规定独立承担责任 的监管主体。 针对建设工程开工前，发包方资金不能落实到位而影响工程款的中间 支付的情况，在建设资金监管中，需要引入两种制度：一是开工前的资金 审验制度，二是开工后的资金监管制度。 (一）开工前的建设资金审验制度 建设工程开工前的资金审验制度是指在建设工程开工前，由法律规定 的有关专门机构或组织对该工程建设资金是否全部到位或按审批总价比例 到位、落实情况进行强制性审查并出具具有法律效力的验资证明以保证建 设工程承包人在工程施工中能及时得到工程款支付从而有效防止工程款拖 欠的一种法定程序。这一程序应该成为法律法规的强制性规定，以免建设 单位利 用市场优势地位
38、，在建设资金上与承包方讨价还价，规避其法律义 务。 建设资金的审验主体可以由中介组织或金融机构来充任。 1、中介组织审验制 (1) 验资机构 在项目报建前，建设资金是否落实应设立一个专门的资金审验确认程 序。验资机构由政府部门还是社会中介机构来充任，取决于现行社会经济 体制状况。目前，适应建立和完善社会主义市场经济体制和行政体制改革， 大量社会事务的管理向中介机构转移并由中介机构承担责任的趋势，建设 资金的验资机构也应由中介组织来充任（会计师事务所为宜 )。 (2) 专门账户 工程建设资金通常来源于建设单位自有资金、金融机构贷款、国家投 资拨款等方面，房地产开发项目中还会存在一个来源即商品房预
39、售款、销 售款。应该就每一个建设项目设立一个专门账户（托管账户），不同来源的 项目建设资金都要进入该账户统一结算。 (3) 进行审验 设立建设资金专户后，建设单位需要委托中介组织对其资金到位情况 进行审验，其法理与公司法上设置的审验股东出资情况的验资制度相同， 是为了保障利益相关人的合法权益及社会经济秩序。建设单位需要与验资 中介机构签订委托验资协议，明确双方在建设资金审验这一过程中享有的 权利和应 履行的义务及应承担的责任。在可行性研究报告经批准后，中介 机构应根据法律的规定及双方约定，向设立该建设资金账户的金融机构进 行独立调查，确认建设资金是否充分到位或按要求到位，并区分应当全部 到位还
40、是分期到位的情况出具验资报告。资金到位的审验证明或确认书以 及双方所签承包合同应作为项目报建的必要文件提交政府部门备案或批 准，然后进入下一阶段的招标及开工建设。 (4) 审验机构的法律责任 作为审验人的中介机构，如果因故意或过失造成建设资金到位情况的 审验结论与实际不符从而导致承包人无法获得工程款的，应在不实范围内 向承包人承担工程款的补充支付责任，以约束审验人违反法律规定或合同 约定，疏于职责，损害承包人利益。 2、 金融机构审验制 所谓金融机构审验制度是指由建设单位的开户金融机构对建设资金进 行审验，并由其提供审验报告或书面证明。金融机构审验制度的很多方面 与中介组织审验类似，只是相对于
41、过去的做法，要特别强调对作为审验人 的金融机构的责任约束问题。为了使金融机构对自己所出具的证明材料负 责，保障相关方的权益，应该通过相关立法规定：金融机构应对其所出具 的建设资金落实到位的 证明向承包方或监管方提供书面保证，审查不实的， 由其承担不实范围内的资金补充责任。这样，在资金到位这一环节上，就 可以完全改变过去那种建设资金到位情况无法确定的状况，使建设工程承 包人工程款的受偿有了支付的前提保障。 3、 两种审验制度的对比分析 以上两种建设资金审验制度，最为重要的就是建立了资金审验者的责 任制度，使审查、验资的真实性更加可靠。相对于过去金融机构基本不承 担责任，建设单位利用法律法规漏洞肆
42、意报建无可靠资金保障的项目的状 况，这种以责任约束为基础的资金审验制度显然更加合理。 两种审验制度也各 有所长：第一，中介机构验资制度成本较高，但权 利方行使权利追究责任的成本要小；金融机构审验制度成本较低，但由于 金融机构在资金融通中的特殊地位，追究其违约或者违法责任的成本会高 得多。第二，金融机构的产权制度也使其在生存压力上无法与中介机构相 比一一中介机构因生存压力的鞭策而谨慎为事的态度和责任感是众多金融 机构所无法比拟的。 笔者认为，这两种制度至少应存在其中之一，也可以两者并存，由当 事人选择适用。在并存时，因为委托关系中有支付报酬的问题，受利益驱 动，中介机构与金融机构之间可能因不正当竞争而使制度设计 在执行中走 样，设计初衷无法实现。不过，这是任何一个行业任何一个领域都存在的 普遍性问题，关键的解决办法仍然在于落实法律责任。违法违约的赔偿责 任仍然是不可替代的遏制手段。当然对恶意进行不正当竞争并造成严重损 失的验资者，还应予以相应的行政