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1、广东省危险废物处置行业的现状及建议广东省危险废物处置行业的现状及建议朱丰华【摘【摘 要】要】概述并分析了广东省危险废物的产生及处置情况，解读了政府相关政策，根据现行管理体制和市场配置的一些缺陷，指出政府干预和市场竞争是促进行业良性健康发展的关键手段。%The paper summarizes and analyzes thegeneration and disposal cases of hazardous wastes in Guangdongprovince and unscrambles the relevant government policies.Based on thedefec
2、ts of the current administrative system and market colocation,thepaper points out that the government intervention and marketcompetition are the key means in promot-ing the industrys healthydevelopment.【期刊名称】【期刊名称】中国环保产业【年【年(卷卷),),期】期】2016(000)006【总页数】【总页数】5 页(P63-67)【关键词】【关键词】广东省;危险废物;政府干预;市场竞争【作【作
3、 者】者】朱丰华【作者单位】【作者单位】广东省环境保护产业协会，广州 510045【正文语种】【正文语种】中 文【中图分类】【中图分类】X3271.1 危险废物的产生情况据 2014 年省环境统计公报，2014 年全省危险废物产生量 169.41 万吨。20102013 年危险产生量保持稳步增长，平均增长率为 4.1%；2014 年危险废物产生量急剧增长，比 2013 年增长了 27.3%。主要是因为 2013 年最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释的出台，加大依法惩治有关环境污染犯罪的力度，使得违法倾倒、丢弃危险废物等现象明显减少，导致广东全省危险废物显
4、现出产生量激增的现象。2014 年广东省典型危险废物的经营情况见表 1，其中典型危险废物包括 6 大类 9种，总规模约为 41，456 万吨+117 万桶，约占 2014 年危险废物总量的 24.5%。典型危险废物中，电镀污泥的产生量最多，其次是废矿物油，占总重量的85.6%。因此，广东省典型危险废物中的电镀污泥和废矿物油产生量最多，是主要的两类危险废物。广东省的危险废物产生量大、种类繁多、性质复杂，具有分布上相对广泛和数量上相对集中的特点，尤其是珠江三角洲和粤东地区。根据2015 年国家重点监控企业名单，广东全省拥有危险废物国家重点监控企业 163 家，共分布在南部和中部地区的广州市、深圳市
5、、珠海市、惠州市、东莞市等 15 个城市。从城市分布来看，产生企业的排名依次是深圳市 43 家、广州市34 家、惠州市 17 家、东莞市 16 家、珠海市 13 家，佛山市 9 家。仅中部和南部地区共 152 家占 93.3%。因此，广东省危险废物的产生源主要集中在经济发达的珠三角地区（广东省南部和中部地区）。1.2 危险废物处置情况根据广东省环保厅网站信息公布，截至 2015 年 10 月，广东省持有危险废物经营许可证的企业共计 116 家，其中广州市 23 家、深圳市 8 家、珠海市 9 家、汕头市 1 家、佛山市 6 家、韶关市 9 家、河源市 2 家、梅州市 1 家、惠州市 11 家、
6、东莞市 8 家、中山市 6 家、江门市 9 家、阳江市 1 家、湛江市 2 家、茂名市 8 家、肇庆市 4 家、清远市 6 家、潮州市 2 家。全省危险废物经营许可企业总核准处置规模约 384.4 万吨。从地域分布上看，全省各市危险废物经营单位中占比最高的是广州市，其次是惠州市、韶关市、佛山市和珠海市，与危险废物产生源有较高的地域重叠性。其中，填埋处置的持证单位有 6 家，焚烧处置的持证单位有 5 家（详见表 2），典型危险废物经营许可证单位主要集中在废矿物油、电镀污泥以及废有机溶剂、废镉镍电池、废弃的印刷电路板和含有或直接沾染危险废物的废弃包装物、容器的处置上（见表3）。这与典型危险废物的产
7、生量情况相对应，即产生量越多，处置企业越多，处置企业数量相对集中在产生量多的行业里。这也表明危险废物处置市场存在一定的竞争性，有利于危险废物处置行业良性发展。危险废物管理政策法规体系框架包括国家政策、法律法规、部门规章、标准规范、地方法规和国际公约。广东省颁布的地方法规主要有广东省环境保护条例、广东省固体废物污染环境防治条例（2004 年颁布）、广州市固体废物污染环境防治规定以及深圳经济特区实施的中华人民共和国固体废物污染环境防治法。广东省最新发布的一些有关政策为：（1）关于印发 2015 年国家重点监控企业名单的通知（环办2014116号）。环境保护部根据关于开展 2015 年国家重点监控企
8、业名单动态更新工作的通知（环办函20141441 号）中规定的筛选原则和方法，最终形成 2015 年国家重点监控企业名单。在该名单中，包括广东省 163 家危险废物国家重点监控企业，其中有广州市 33 家、深圳市 41 家、珠海市 14 家、东莞市 16 家等危险废物处置企业。按有关要求，该名单中所列企业必须纳入 2014 年度环境统计的重点调查范围，切实加强监督管理。（2）关于进一步提升危险废物处理处置能力的通知（粤环 201526 号）。2015 年 1 月 1 日新环境保护法实施后，对危险废物的环境监管提出更严格的要求，危险废物处理处置能力不足的问题进一步凸显，环境监管的责任和风险不断加
9、大。该通知要求：推进源头减量。加强对危险废物产生企业固体废物分类工作的指导，加强危险废物鉴别工作，避免将不属于危险废物的一般工业固体废物作为危险废物处理或混入危险废物中。加快推进处置设施建设。鼓励危险废物产生量较大的钢铁、石化等企业自建危险废物处理处置设施。对“十二五”固体废物污染防治规划外的项目，要鼓励其建设危险废物填埋和焚烧的综合处理处置项目。鼓励现有危险废物经营许可企业扩建或技术改造。对现有的危险废物经营单位，可指导企业开展环境影响评价并按规定报批，科学合理地确定危险废物经营规模。充分挖掘现有设施的能力。可根据企业申请，对实际情况进行评估，经专家评审后，适度增加企业危险废物经营许可量。对
10、企业自建的焚烧处理处置设施，有富余处置能力且获得危险废物经营许可证，可对外经营同种类的危险废物。（3）广东省环境保护厅关于进一步加强危险废物处理处置管理工作的通知（粤环201385 号）。该通知指出，广东省危险废物处理处置能力不足的问题凸显，环境监管的责任和风险不断加大。为强化危险废物处理处置管理工作，防范环境风险、保障环境安全，提出了五点要求：1）源头减量，积极化解风险和压力。加强危险废物申报登记工作，开展产生危险废物企业的摸底调查，逐家核清涉危险废物企业产生的危险废物种类和数量，建立完善危险废物动态管理数据库。对年产生危险废物量 100 吨以上的企业，鼓励其采取改进工艺、清洁生产等措施减少
11、危险废物的产生量。积极和卫生计生部门配合，建立合作机制，加大对医疗卫生机构的指导监督，完善医疗废物分类制度，推进医疗废物源头减量。2）挖潜增效，提升合法处理处置能力。组织对辖区内持有危险废物经营许可证企业的实际处理处置能力进行评估，挖掘潜力，进一步提升危险废物处理处置能力。可根据实际情况进行评估，在高于危险废物经营许可证核定量的一定范围内审批危险废物转移处置量。3）突出重点，加快推进项目工程建设。依托现有的危险废物处理处置单位，积极培育危险废物处理处置龙头企业，加快危险废物处理处置示范基地建设，提升危险废物处理处置水平。重点推进列入广东省固体废物污染防治“十二五”规划（粤环201232 号）的
12、茂名粤西危险废物处理中心、粤北危险废物处理处置中心和江门危险废物处理处置中心等项目建设。4）创新机制，开展收集、贮存试点示范。综合考虑辖区内的企业布局、危险废物经营单位处置能力以及运输覆盖范围等因素，积极推荐和扶持危险废物收集、贮存试点项目。5）强化监管，严厉打击环境违法行为。深入开展危险废物规范化管理工作，对纳入监管重点源名单的危险废物产生单位和经营单位，年抽查率不低于 30%。加强危险废物重点产生行业、重点区域以及中小型产生单位的执法监管，严厉打击非法转移、随意处置等违法行为。（4）为强化危险废物处理处置管理工作，缓解危险废物利用处置能力不足的压力，广东省环保厅陆续出台了相关政策，缓解危险
13、废物长距离运输对环境的风险隐患。（5）广东省环境保护厅关于进一步加强危险废物处理处置管理工作的通知（粤环201385 号）。2013 年最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释颁布实施以来，广东省针对危险废物处理处置能力不足的问题，于 2013 年 12 月 17 日印发了广东省环境保护厅关于进一步加强危险废物处理处置管理工作的通知，提出积极培育危险废物处理处置龙头企业，加快危险废物处理处置示范基地的建设，提升危险废物处理处置水平。（6）关于进一步提升危险废物处理处置能力的通知（粤环 201526 号）。针对 2015 年 1 月 1 日新环境保护法实施后对危
14、险废物的环境监管提出了更严格的要求，危险废物处理处置能力不足的问题及不断加大的环境监管的责任和风险，2015 年 3 月 24 日，广东省环保厅印发了关于进一步提升危险废物处理处置能力的通知（粤环201526 号），提出加快推进处置设施建设。各地要协助辖区内危险废物综合处理处置企业完善相关环保审批手续。对已完成的建设工程，我厅将依法加快验收并核发经营许可证。鼓励危险废物产生量较大的钢铁、石化等企业自建危险废物处理处置设施。对“十二五”固体废物污染防治规划外的项目，但目前已具备建设条件的，要鼓励其建设危险废物填埋和焚烧的综合处理处置项目，抓紧依法受理并审批环评报告，同时一并纳入“十三五”环境保护
15、规划。随着新环保法的实施及环境管理的进一步强化，市场上危险废物的产生种类和数量也明显增多，因而对危险废物的管理必须是全过程监控。广东省政府通过有关制度的构建，已初步形成了危险废物的交易市场。广东省固废处置中心也建立了危险废物电子转移联单管理信息平台，从危险废物的产生、交易、收集、转移、贮存、利用、处理处置到产品的去处、二次危险废物的处理处置等环节，都做了明确的规定。目前，广东省危险废物交易市场面临的主要困难和存在问题有：（1）产废企业面临的主要困难是部分类别的低值或负值危险废物产生量大于处理处置量，造成经营企业蓄意抬高处理费价格，市场价格偏高，增加了产废企业的经营成本，不利于稳定发展。经营企业
16、面临的主要困难是部分类别的生产处理工艺落后，技术升级缺乏技术人才支撑、管理人才储备和资金积累。（2）行政干预导致危险废物处理处置的市场化运作受到一定程度的制约。出于对本地区的环境安全与利益的考虑，有些地级市不允许其他城市的危险废物转入，造成区域之间的处理处置资源失衡，产废企业的部分类别危险废物得不到及时妥善处理。（3）部分产废单位不能如实申报危废的种类和数量。在利益的驱动下，一些产废企业将高值危险废物卖给了无危废经营许可证的厂家处理，低值和负值危险废物卖给了无证商贩，甚至违法将未经过处理处置的危险废物直接倾倒或填埋，严重破坏了生态环境的安全。（4）在收集环节，无证收集现象严重，特别是对数量少或
17、分散的危险废物（如对废旧铅酸蓄电池等的收集；再如，广东省贵屿镇废弃旧家电的家庭作坊式拆解回收，利用效率很低，且污染严重）。对废弃旧家电的收集应推行生产者延伸责任制度和补贴收集制度，尽可能地集中收集，集中规范拆解，回收利用。（5）在交易环节，由于存在行政干预，一些地区的市场交易价格不能公开透明，甚至有的暗箱操作。交易信息渠道不畅、信息公布不及时、区域产废总量与处置总量不明晰等，都会影响政府的决策和企业的投资信心。危险废物市场交易混乱、市场交易监管存在空白和死角，危险废物转移行政手续烦琐，也在一定程度上制约了危险废物处理处置市场的发育，容易导致区域建设规划和资源配置不平衡等问题。（6）在转移环节，
18、由于经营危险废物运输的车辆挂靠在其他运输公司的居多，管理极不规范。运输危险废物的车辆超载严重，很多都没有密封防遗撒措施，没有设立明显的警示标志等。（7）在处理处置环节，一些经营企业超项目、超数量经营。有些经营企业的设施处理能力不能达标生产。处理处置能力不足，特别是焚烧和填埋处置危险废物的能力不足，需要跨区转移交易处理。综合利用能力不均衡，有些地区利用高值危险废物能力过剩，利用低值或负值危险废物处理能力严重不足，也需要通过市场跨区转移交易处理。处理处置水平不高，有的甚至是家庭作坊式手工生产，二次污染严重。台账管理混乱，规范化管理不到位，应急预案不按规定操作，安全措施不落实，敷衍应付检查。更为严重
19、的是有些处理处置企业无危险废物经营许可证，非法收购、收集、处理处置经营，严重破坏了市场正常秩序，导致有证企业无法正常良性运营。市场竞争和政府干预是两种基本的资源配置方式，是现代市场经济体系中两个重要手段，各有长处又功能不同。政府是一只“看得见”的手，市场是一只“看不见”的手，都能对资源配置产生作用，但资源配置和利益调节的机理、手段、方式不同。市场方式主要通过供求、价格、竞争等机制功能配置资源，调节利益关系，市场主体自主决策、自主经营和自担风险。在政府危险废物管理制度的供给下，危险废物处理处置交易市场已初步形成，在市场上，价格是价值的的货币表现形式，负价值危险废物在交易市场上表现为补偿价格，正价
20、值危险废物在交易市场上表现为交换价格，通过市场价值规律、价格机制、市场竞价的作用，危险废物处理处置交易市场就从初步形成、发育、成长阶段逐步迈向成熟。通过市场竞争，降低交易成本，优胜劣汰，区域危险废物处理处置需求和处理处置供给的上下波动就逐步达到了平衡，从而达到了危险废物的最优化配置（处理处置）。在此市场发育成长过程中，营造公开、公平、公正、高效透明的危险废物交易市场环境是实现危险废物最优化配置的重要保障，是市场力量发挥决定性作用的基础性工作。同时也要看到，市场调节有某些自发性、盲目性、局限性、功利性和事后性等特点，存在市场失灵情况，因而不能把资源配置全部交由市场。必须通过政府干预、监管来纠正。
21、政府对于市场的管理，一是通过制度的有效供给，国家通过国内立法（宪法、刑法、环境保护法、法律、部门规章、行政法规、地方法规、国家名录、国家标准、国家技术、国家规划等），签订国际条约（巴塞尔公约、鹿特丹公约、关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约）构建危险废物的法律体系。二是通过对市场的有效监管。建立危险废物管理的“三大”原则：风险预防、全过程管理、多成次管理（减量化、资源化、无害化）以及危险废物管理的八项制度。政府作为公共权力的行使者、社会经济活动的管理者，最重要的职能是从宏观上引导方向，主要负责具有战略性、全局性、方向性、社会性的义务，进行宏观调控。保持整个经济社会持续健康稳步发展。按照包括市场
22、规律在内的客观经济规律，对重大社会经济活动作出战略规划与宏观决策，可以对重大社会经济活动作出预先安排，进行有目的、有计划的引导和调控。发挥政府作用的主要长处在于，有可能从社会整体利益和长远利益来引导市场和社会经济发展方向，从宏观层次和全局发展上配置重要资源，促进经济总量平衡，协调重大结构和优化生产力布局，维护市场秩序，促进公平正义，弥补市场缺陷和不足。危险废物处理处置交易市场中，对于高值危险废物（有利用价值）一般能自发形成交易市场，但由于利益的驱动，无证经营企业收购价往往高于有证企业，导致产废企业把高值危险废物卖给了无证企业（无证企业通常没有环评报告、没有环境治理设施，污染严重，生产成本相对较
23、低）。因此必须对产废企业加强监管，根据企业的生产原料、生产工艺、生产产品来核算企业的危险废物产生种类、数量。坚决打击无证经营企业，发现一家取缔一家；由于低值、负值危险废物不能自发形成交易市场，政府须统筹协调，加强低值、负值危险废物的处理处置能力建设，使其能满足市场的基本需求。强化对产废企业和经营企业的监管，保证区域产废量与处理处置量的总需求与总供给基本平衡，制定危险废物处理处置产业战略目标与实施步骤；根据社会经济技术发展水平，制定危险废物处理处置产业规划与产业政策；危险废物处理处置交易市场健康有序的发展离不开政府的宏观引导和政策支持，充分发挥市场配置资源的决定性作用和政府监管市场的有效作用，有
24、必要建立公开、公正、高效的危险废物电子竞价信息在线交易平台，尊重自然发展规律、社会发展规律、经济发展规律。针对广东省危险废物市场存在的问题，建议采取如下措施：（1）打造公开、透明、高效运作的危险废物处理处置交易市场，建设广东省危险废物电子交易信息平台，与已使用的广东省危险废物电子转移联单管理信息平台无缝对接。企业通过在广东省危险废物电子交易信息平台上的公开竞价、有效竞争，淘汰落后产能，扶持强化先进生产工艺的企业做大做强。不留监管空白死角，实现危险废物从“摇篮”到“坟墓”的全过程监管，多层次监管。（2）修订现有的危险废物管理办法，取消广东省内危险废物转移行政审批，清除危险废物市场流动的行政障碍，
25、配套出台危险废物电子交易平台使用的相关规则与监督办法，此举亦有利于吸引社会资本在土地指标和环境容量较为宽松的粤东西北地区投资建设低值危险废物处置项目。（3）加强对产废企业的源头监管，使企业产生的危险废物能应报尽报。坚决打击非法转移、无证收购、收集、处理处置危险废物的行为；严查严惩产废企业以高价将高值危险废物出售给无证企业处理，或以低价将低值、负值危险废物卖给无证商贩，以及处废企业非法倾倒或填埋。（4）向社会公开产废企业和处废企业的信息（包括产生的废物、处理处置种类、数量，交易种类、数量、成交结果等），充分发挥行业协会的作用，通过重点监管企业的试点示范，逐步探索建立排污者付费、第三方治理、政府监管、社会监督的治污新机制。