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1、第四章第四章国家预算国家预算【本章提要】第一节 国家预算概述 介绍国家预算的分类和职能；我国的国家预算组成；国家预算的理论依据包括年度预算平衡论、周期预算平衡论和财政职能论。第二节第二节国家预算制度介绍国家预算原则和预算的组织形式。第三节 预算程序 介绍预算程序即预算编制、预算批准、预算执行和预算事后监督四个阶段。第四节 国家预算管理体制 介绍国家预算管理体制的概念；收支划分的原介绍国家预算管理体制的概念；收支划分的原则；收支划分的形式。则；收支划分的形式。1第一节第一节国家预算概述国家预算概述 介绍国家预算的分类和职能；我国的国家预算组成；国家预算的理论依据包括年度预算平衡论、周期预算平衡论
2、和财政职能论。2什么是国家预算什么是国家预算国家预算是一国政府编制的每一预算年度内国家预算是一国政府编制的每一预算年度内财政收入、支出和平衡的计划，是国家的基本财财政收入、支出和平衡的计划，是国家的基本财政计划。政计划。它是国家管理社会经济事务、实施宏观经济它是国家管理社会经济事务、实施宏观经济调控的主要手段之一。从具体形式上看，国家预调控的主要手段之一。从具体形式上看，国家预算是一个具有法律地位和技术性的文件，它是所算是一个具有法律地位和技术性的文件，它是所在财政年度的预期收人和支出的一览表，反映政在财政年度的预期收人和支出的一览表，反映政府在年度内进行财政收支活动所应达到的各项收府在年度内
3、进行财政收支活动所应达到的各项收支指标和收支总额之间的平衡关系。在所有政府支指标和收支总额之间的平衡关系。在所有政府活动中财政总是起支配作用，法律要付诸实施，活动中财政总是起支配作用，法律要付诸实施，政策要贯彻执行，都需要通过财政支付，政府资政策要贯彻执行，都需要通过财政支付，政府资金的筹集和支出从根本上规定着政府的活动范围金的筹集和支出从根本上规定着政府的活动范围与方向。与方向。因此，国家预算反映了国家参与一部分社会产因此，国家预算反映了国家参与一部分社会产品或国民收入分配所形成的分配关系。品或国民收入分配所形成的分配关系。3一、国家预算的分类和职能一、国家预算的分类和职能(一一)国家预算的
4、分类国家预算的分类1按按预预算算内内容容分分类类，预预算算可可分分为为总总预预算算和和分分预预算。算。有两种理解方式：有两种理解方式：一一是是如如果果从从预预算算项项目目的的划划分分来来看看，总总预预算算是是指指政政府府财财政政收收支支的的综综合合计计划划，包包括括一一般般经经费费收收支支和和各各类类特特别别收收支支两两个个项项目目；而而分分预预算算则则是是总总预预算算中中一一般经费收支和各类特别收支的明细项目。般经费收支和各类特别收支的明细项目。二二是是如如果果从从预预算算的的部部门门分分类类来来看看，各各部部门门预预算算的的汇汇总总称称为为总总预预算算，而而国国防防预预算算、经经济济投投资
5、资预预算算等等部门预算就称为分预算。部门预算就称为分预算。42按收支范围分类按收支范围分类预算可分为普通预算和特别预算。预算可分为普通预算和特别预算。普通预算普通预算(也称经费预算也称经费预算)是指政府编制的一般财是指政府编制的一般财政收支项目的预算。政收支项目的预算。特别预算特别预算(又称专项预算又称专项预算)是指政府对某些具有特是指政府对某些具有特别意义的项目特别安排的预算。在西方国家；公别意义的项目特别安排的预算。在西方国家；公司企业投资预算、公共工程投资预算、社会保险司企业投资预算、公共工程投资预算、社会保险预算以及各类特种基金预算都属于特别预算。预算以及各类特种基金预算都属于特别预算
6、。53按政府级别分类，预算可分为中央预算按政府级别分类，预算可分为中央预算和地方预算和地方预算在单一制国家里，预算可以分为中央政府预算和在单一制国家里，预算可以分为中央政府预算和各级地方政府预算；在联邦制国家里，预算可以各级地方政府预算；在联邦制国家里，预算可以分为联邦、州分为联邦、州(邦邦)预算和各级地方预算。预算和各级地方预算。4按立法手续划分，预算可分为本预算、临时预按立法手续划分，预算可分为本预算、临时预算和追加预算算和追加预算本预算本预算(又称正式预算又称正式预算)是指政府依法将每年度可是指政府依法将每年度可能发生的财政收支加以预计，经立法机关通过后能发生的财政收支加以预计，经立法机
7、关通过后公布实施的正式预算。公布实施的正式预算。临时预算临时预算是指基于某种原因，在预算年度即将开是指基于某种原因，在预算年度即将开始前预算审案尚未完成立法程序，为了解决预算始前预算审案尚未完成立法程序，为了解决预算成立前的预算开支，有必要事先编制暂时性的预成立前的预算开支，有必要事先编制暂时性的预算。算。6(二二)国家预算的职能国家预算的职能国国家家预预算算是是国国家家宏宏观观调调控控的的一一种种政政策策工工具具，具具有如下职能：有如下职能：(1)实施国家预算法律、行政管理职能。实施国家预算法律、行政管理职能。国国家家预预算算是是在在近近代代议议会会制制度度的的基基础础上上产产生生的的，实实
8、质质上上是是国国家家权权力力、立立法法部部门门对对行行政政部部门门的的控控制制和监督的工具。和监督的工具。国国家家预预算算可可以以通通过过资资金金的的分分配配和和控控制制有有效效地地对对政政府府行行政政活活动动进进行行管管理理，并并以以预预算算的的法法规规制制度度来来确确定定政政府府行行政政的的开开支支标标准准，促促进进各各级级政政府府提提高高行行政效率。政效率。7(2)实施财政政策的职能。实施财政政策的职能。国国家家预预算算是是国国家家权权力力、行行政政机机构构为为合合理理实实现现公公共共财财政政目目标标的的一一种种政政策策表表现现。它它本本身身就就具具有有公公共共财财政政配配置置资资源源、
9、适适度度平平衡衡的的含含义义，它它是是熨熨平平经经济济波动、促进经济稳定增长的重要财政手段。波动、促进经济稳定增长的重要财政手段。(3)实施财政监督的职能。实施财政监督的职能。国家预算收入和支出都是法定的指标，对于政国家预算收入和支出都是法定的指标，对于政府、企业、事业单位的不合理开支或违规行为，府、企业、事业单位的不合理开支或违规行为，可以采用法律手段加以约束。可以采用法律手段加以约束。8二、我国的国家预算组成二、我国的国家预算组成国国家家预预算算的的组组织织是是指指国国家家预预算算体体系系的的组组成成环环节节。我我国国国国家家预预算算的的组组成成是是与与我我国国政政权权结结构构和和行行政政
10、区区域域划划分分密密切切相相联联系系的的，实实行行一一级级政政府府一一级级预预算算的的原则。原则。根根据据我我国国预预算算法法规规定定，设设立立以以中中央央为为第第一一级级，以以省省、自自治治区区、直直辖辖市市为为第第二二级级，以以设设区区的的市市、自自治治州州为为第第三三级级，以以县县、自自治治县县、不不设设区区的的市市、市市辖辖区区为为第第四四级级，以以乡乡、民民族族乡乡、镇镇为为第第五五级级的的五五级级预预算算。不不具具备备设设立立预预算算条条件件的的乡乡、民民族族乡乡、镇镇，经经省省、自自治治区区、直直辖辖市市政政府府确确立立，可以暂时不设立预算。可以暂时不设立预算。9（一）中央政府预
11、算和地方预算组成（一）中央政府预算和地方预算组成从总体上看，我国预算由中央政府预算和地方预从总体上看，我国预算由中央政府预算和地方预算组成。算组成。中央政府预算中央政府预算由中央各部门的预算组成。中央预由中央各部门的预算组成。中央预算还包括地方向中央上解的收入数额和中央对地算还包括地方向中央上解的收入数额和中央对地方返还或者给予补助的数额。方返还或者给予补助的数额。地方预算地方预算由各省、由各省、自治区、直辖市总预算组成。自治区、直辖市总预算组成。地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级总预算组成。下一级只有本级预算的，下一级总总预算组成。下一级只有
12、本级预算的，下一级总预算即指下一级的本级预算。没有下一级预算的，预算即指下一级的本级预算。没有下一级预算的，总预算即指本级预算。地方各级政府预算由本级总预算即指本级预算。地方各级政府预算由本级各部门的预算组成。地方各级政府预算包括下级各部门的预算组成。地方各级政府预算包括下级政府向上级政府上解的收人数额和上级政府对下政府向上级政府上解的收人数额和上级政府对下级政府返还或者给予补助的数额。级政府返还或者给予补助的数额。10三、预算年度三、预算年度预算年度预算年度(又称为财政年度又称为财政年度)是指国家预算的有效是指国家预算的有效起讫日期，它是编制和执行国家预算所应依据的起讫日期，它是编制和执行国
13、家预算所应依据的法定时间期限。法定时间期限。各国预算年度均为一年，但起讫日期却不尽相同，各国预算年度均为一年，但起讫日期却不尽相同，可分为可分为历年制和跨年制历年制和跨年制两种形式。两种形式。历年制历年制是从是从1月月1日起至日起至12月月31日止。采用此种制日止。采用此种制度的国家为数最多，如中国、法国、比利时、荷度的国家为数最多，如中国、法国、比利时、荷兰、西班牙等。兰、西班牙等。跨年制跨年制的起讫日期分为三类，的起讫日期分为三类，第一类从第一类从4月月1日起日起至次年至次年3月月31日止，日止，采用此类制度的国家有英国、采用此类制度的国家有英国、加拿大、加拿大、日本等。第二类从日本等。第
14、二类从7月月1日起至次年日起至次年6月月30日止日止，采用此类制度的国家有瑞典、澳大利亚，采用此类制度的国家有瑞典、澳大利亚等。第三类从等。第三类从10月月1日起至次年日起至次年9月月30日止日止，采用，采用此类制度的国家为美国。此类制度的国家为美国。11四、国家预算的理论依据四、国家预算的理论依据伴随着西方国家预算的发展过程，西方国家预算伴随着西方国家预算的发展过程，西方国家预算的基本理论大体经历了三个发展阶段：年度预算的基本理论大体经历了三个发展阶段：年度预算平衡论、周期预算平衡论和财政职能论。平衡论、周期预算平衡论和财政职能论。（一）第一阶段（一）第一阶段1、大大危危机机前前的的正正统统
15、预预算算理理论论年年度度预预算算平平衡衡论论。早早期期古古典典学学派派的的经经济济学学家家强强调调政政府府应应是是“廉廉价价的的”。因因此此，在在预预算算编编制制上上主主张张实实行行平平衡衡的的预预算算，而而且且要要实实行行严严格格的的年年度度预预算算平平衡衡。预预算算的的原原则则是是“以收定支以收定支”122、年度预算平衡的基本原理、年度预算平衡的基本原理年度预算平衡的基本原理可概括为四个方面：年度预算平衡的基本原理可概括为四个方面：(1)政政府府对对私私人人经经济济部部门门发发行行公公债债会会减减缓缓后后者者的的发发展展，因因为为这这会会造造成成在在私私人人经经济济部部门门的的可可投投资资
16、资资金被政府占用；金被政府占用；(2)政政府府支支出出是是非非生生产产性性的的，政政府府的的赤赤字字支支出出将将带来巨大浪费；带来巨大浪费；(3)政府的赤字支出必然导致通货膨胀；政府的赤字支出必然导致通货膨胀；(4)年年度度预预算算平平衡衡是是控控制制政政府府支支出出增增长长的的有有效效手手段。段。年度预算平衡的基本原理遵循亚当斯密的古典经年度预算平衡的基本原理遵循亚当斯密的古典经济学理论。济学理论。13（二）第二阶段（二）第二阶段1、周期预算平衡论、周期预算平衡论这一阶段是指这一阶段是指1939年的大危机起至年的大危机起至70年代止的正年代止的正统预算理论统预算理论周期预算平衡论。周期预算平
17、衡论。周期预算平衡论的周期预算平衡论的出发点出发点是主张政府财政发挥反是主张政府财政发挥反经济周期的作用，同时也实现预算平衡。但这种经济周期的作用，同时也实现预算平衡。但这种平衡不是年度平衡，而是主张在控制经济周期波平衡不是年度平衡，而是主张在控制经济周期波动的情况下，经济周期内做到预算平衡。动的情况下，经济周期内做到预算平衡。14（三）第三阶段（三）第三阶段1、财政机能论、财政机能论二十世纪二十世纪70年代后发展形成的预算年代后发展形成的预算理论理论财政机能论。财政机能论。70年年代代以以后后，出出现现了了“财财政政机机能能论论的的预预算算理理论取代了论取代了“周期预算平衡论周期预算平衡论”
18、。“财财政政机机能能论论提提出出了了充充分分就就业业预预算算概概念念，它它是是以以一一种种假假定定为为前前提提，即即预预算算的的编编制制要要以以经经济济处处于于所所谓谓“充充分分就就业业”(即即失失业业率率在在4以以内内)时时联联邦邦政政府府所所能能达达到到的的财财政政支支出出和和财财政政收收入入的的水水平平为为标准，而不管现实的财政收支是否平衡。标准，而不管现实的财政收支是否平衡。152、“财政机能论财政机能论的基本理论包括四个的基本理论包括四个方面：方面：(1)平衡预算平衡预算无论是年度的还是周期的，只是次要性无论是年度的还是周期的，只是次要性的问题。国家财政的基本机能是稳定经济，这才是首
19、要的问题。国家财政的基本机能是稳定经济，这才是首要性的问题。性的问题。(2)国家预算的首要目标是提供一个没有通货膨胀的充分国家预算的首要目标是提供一个没有通货膨胀的充分就业，即经济平衡而不是预算平衡。不应为达到预算平就业，即经济平衡而不是预算平衡。不应为达到预算平衡而置经济平衡于不顾。衡而置经济平衡于不顾。(3)如果为达到经济稳定的目的，必须长期坚持盈余或大如果为达到经济稳定的目的，必须长期坚持盈余或大量举债，国家预算盈余或赤字的问题本身与严重的通货量举债，国家预算盈余或赤字的问题本身与严重的通货膨胀或持续的经济危机相比是不重要的。膨胀或持续的经济危机相比是不重要的。(4)鉴于以上所述，国家应
20、该按照鉴于以上所述，国家应该按照“充分就业预算充分就业预算”的概的概念来编制预算，安排财政收支。以充分就业预算的平衡念来编制预算，安排财政收支。以充分就业预算的平衡来代替原财政收支的平衡。可见，来代替原财政收支的平衡。可见，“财政机能论财政机能论”已经已经完全抛弃了预算平衡的原则，而把着眼点放在预算收支完全抛弃了预算平衡的原则，而把着眼点放在预算收支的安排来维持经济的稳定发展上。的安排来维持经济的稳定发展上。16第二节第二节国家预算制度国家预算制度本节提要本节提要预算制度是有关预算的各种法规制度的总和。即预算制度是有关预算的各种法规制度的总和。即预算应有怎么样的结构、应该如何编制、怎样建预算应
21、有怎么样的结构、应该如何编制、怎样建立和执行预算等的全部法规制度。具体地说，预立和执行预算等的全部法规制度。具体地说，预算制度应该包括两方面内容：算制度应该包括两方面内容：一是有关在预算体系内处理各经济主体之间的预一是有关在预算体系内处理各经济主体之间的预算关系的制度，这就是以收支划分为核心的预算算关系的制度，这就是以收支划分为核心的预算体制，其主要问题是中央与地方各级政府之间的体制，其主要问题是中央与地方各级政府之间的集权与分权的问题。集权与分权的问题。其实质就是集中与分散的分其实质就是集中与分散的分配关系。配关系。二是有关预算制度的其他内容，包括预算原则、二是有关预算制度的其他内容，包括预
22、算原则、预算的组织形式、预算的范围和预算的工作程预算的组织形式、预算的范围和预算的工作程序。序。17一、国家预算原则一、国家预算原则国国家家预预算算原原则则是是伴伴随随着着现现代代国国家家预预算算制制度度的的产产生生而而产产生生的的，并并随随着着社社会会经经济济和和预预算算制制度度的的发发展展而而发生变化。发生变化。从从13世世纪纪现现代代国国家家预预算算制制度度形形成成到到20世世纪纪，西西方方国国家家奉奉行行古古典典学学派派的的预预算算平平衡衡论论，所所以以在在编编制制国国家预算时，一般遵循六项原则：家预算时，一般遵循六项原则：18（一）古典学派的预算平衡论的预算原则（一）古典学派的预算平
23、衡论的预算原则(1)完完整整性性原原则则。即即政政府府预预算算应应该该包包括括它它的的全全部部财财政政收收入入和和支支出出，反反映映它它的的全全部部财财政政活活动动。不不应应该该有有预预算算外外的的财财政收支，也不应该有政府预算规定范围以外的财政活动。政收支，也不应该有政府预算规定范围以外的财政活动。(2)包包括括性性原原则则。即即政政府府预预算算应应该该包包括括预预算算单单位位的的一一切切收收支支。预预算算单单位位的的收收支支要要以以总总额额列列入入预预算算，不不应应该该以以收收抵抵支而只列相抵后净额。支而只列相抵后净额。(3)年年度度性性原原则则。即即政政府府预预算算应应该该按按预预算算年
24、年度度编编造造，不不应应该对本预算年度之后的财政收支作出任何事先的规定。该对本预算年度之后的财政收支作出任何事先的规定。(4)可可靠靠性性原原则则。即即政政府府预预算算的的编编制制和和批批准准所所依依据据的的情情况况是可靠的。是可靠的。(5)公公开开性性原原则则。即即全全部部预预算算收收支支必必须须经经过过议议会会审审查查批批准准，并向社会民众公布。并向社会民众公布。(6)分类性原则。即各项财政收支必须依据其性质分类反分类性原则。即各项财政收支必须依据其性质分类反映。映。19结论：结论：上上述述原原则则与与早早期期资资本本主主义义国国家家的的“廉廉价价政政府府”和和“预预算算是是健健全全财财政
25、政最最高高原原则则”的的观观念念相相一一致致。在在这这种种观观念念下下，预预算算原原则则强强调调经经费费使使用用的的节节约约化化、制度化和效率化。着重于预算的控制。制度化和效率化。着重于预算的控制。20（二）垄断资本主义时期西方政府的预算原（二）垄断资本主义时期西方政府的预算原则则20世纪以后自由资本主义过渡到垄断资本主义时世纪以后自由资本主义过渡到垄断资本主义时期，西方政府加强对经济的干预，特别是期，西方政府加强对经济的干预，特别是30年代年代大危机后，凯恩斯主义盛行于西方各国，国家干大危机后，凯恩斯主义盛行于西方各国，国家干预经济活动不仅成为一种政策，而且成为一种社预经济活动不仅成为一种政
26、策，而且成为一种社会思潮。因此，国家预算编制的原则也发生了变会思潮。因此，国家预算编制的原则也发生了变化，具有代表性的预算原则是化，具有代表性的预算原则是1945年美国联邦政年美国联邦政府预算局局长史密斯提出的八项原则：府预算局局长史密斯提出的八项原则：21(1)预预算算必必须须反反映映行行政政计计划划。即即预预算算应应反反映映总总统的施政计划。统的施政计划。(2)预预算算必必须须加加强强行行政政责责任任。立立法法程程序序使使正正式式预预算算成成立立，成成立立后后的的预预算算的的执执行行属属于于行行政。行政应当负有有效执行预算的责任。政。行政应当负有有效执行预算的责任。(3)预预算算的的编编制
27、制、批批准准和和执执行行应应当当以以政政府府各各部门的财政与业务报告为依据。部门的财政与业务报告为依据。(4)预预算算要要具具备备适适宜宜的的“预预算算资资源源”来来支支撑撑。预预算算机机构构要要有有足足够够的的编编制制人人员员和和执执行行人人员员，有有权权规规定定月月度度和和季季度度的的拨拨款款额额，有有权权建建立立预备费。这是执行预算的必要权力。预备费。这是执行预算的必要权力。22(5)预预算算程程序序必必须须多多样样化化。政政府府活活动动种种类类很很多，预算程序应该随之而变。多，预算程序应该随之而变。(6)预预算算要要有有适适度度的的行行政政主主动动权权。对对于于已已批批准准的的支支出出
28、项项目目，不不应应过过分分限限定定，应应让让行行政政机构有一定的自由余地。机构有一定的自由余地。(7)预预算算要要有有一一定定的的弹弹性性。预预算算中中应应包包括括随随经济形势的变化作适当调整的内容。经济形势的变化作适当调整的内容。(8)预算机构必须在预算的编制及执行上相预算机构必须在预算的编制及执行上相互联系和协调互联系和协调。23结论：结论：上述原则是作为对传统预算原则的修改和补充而上述原则是作为对传统预算原则的修改和补充而提出来的。它反映了现阶段资本主义宏观经济理提出来的。它反映了现阶段资本主义宏观经济理论和国家干预经济的实践。现代预算原则的特点论和国家干预经济的实践。现代预算原则的特点
29、是强调政府行政机构在预算上的主动性。它是上是强调政府行政机构在预算上的主动性。它是上述原则的灵魂。述原则的灵魂。24（三）我国国家预算的原则（三）我国国家预算的原则我国国家预算的原则也坚持预算的完整性、包括我国国家预算的原则也坚持预算的完整性、包括性、年度性、可靠性和公开性原则。另外，我国性、年度性、可靠性和公开性原则。另外，我国预算强调以党和国家的路线、方针、政策、年度预算强调以党和国家的路线、方针、政策、年度以及五年国民经济和社会发展计划作为预算编制以及五年国民经济和社会发展计划作为预算编制的依据。强调处理好积累与消费的关系、强调综的依据。强调处理好积累与消费的关系、强调综合平衡的原则。这
30、是我国预算原则的特色。合平衡的原则。这是我国预算原则的特色。25二、预算的组织形式二、预算的组织形式预算的组织形式有预算的组织形式有狭义和广义狭义和广义的区别；的区别；狭义的预算组织形式狭义的预算组织形式仅指预算的技术组织形式。仅指预算的技术组织形式。广义的预算组织形式广义的预算组织形式不仅包括技术组织形式，还不仅包括技术组织形式，还包括行政组织形式包括行政组织形式(即预算级次即预算级次)。主要介绍单一预算和复式预算。主要介绍单一预算和复式预算。重点理解复式预算重点理解复式预算26(一一)单一预算单一预算1、什么是单一预算、什么是单一预算单一预算是传统的预算组织形式。即在每一单一预算是传统的预
31、算组织形式。即在每一预算年度内，将全部的财政收入与支出汇集编入预算年度内，将全部的财政收入与支出汇集编入单一的总预算内，而不去区分各项财政收支的经单一的总预算内，而不去区分各项财政收支的经济性质。济性质。优点优点是符合预算的完整性原则，并且由于把全部是符合预算的完整性原则，并且由于把全部的财政收入和支出分列于预算表上，单一汇集平的财政收入和支出分列于预算表上，单一汇集平衡，从整体上反映了政府年度内财政收支状况，衡，从整体上反映了政府年度内财政收支状况，整体性强，便于立法机关审议批准和社会公众了整体性强，便于立法机关审议批准和社会公众了解。解。缺点缺点是没有把全部的财政收支按性质分列和分别是没有
32、把全部的财政收支按性质分列和分别汇集平衡，不利于进行经济分析和有选择的宏观汇集平衡，不利于进行经济分析和有选择的宏观经济控制。经济控制。273、单一预算的理论基础、单一预算的理论基础在自由竞争时期，西方国家财政领域中主张在自由竞争时期，西方国家财政领域中主张“廉价政府廉价政府”和提倡和提倡“健全财政健全财政”的原则。单一的原则。单一预算正符合这一要求，在当时的历史条件下起到预算正符合这一要求，在当时的历史条件下起到了监督与控制政府财政收支的作用。在大危机以了监督与控制政府财政收支的作用。在大危机以前主要的西方国家均选择了单一预算制度。大危前主要的西方国家均选择了单一预算制度。大危机以后，西方政
33、府职能扩大，国家预算由消极平机以后，西方政府职能扩大，国家预算由消极平衡为目标转向保持经济稳定为目标。大部分西方衡为目标转向保持经济稳定为目标。大部分西方国家都陆续改进或放弃了单一预算方式而采用复国家都陆续改进或放弃了单一预算方式而采用复式预算组织形式。式预算组织形式。28(二二)复式预算复式预算1、什么是复式预算、什么是复式预算复式预算是从单一预算演变而来的。即在每一预复式预算是从单一预算演变而来的。即在每一预算年度内，将全部的财政收入与支出按其经济性算年度内，将全部的财政收入与支出按其经济性质汇集编入两个或两个以上的收支对照表，从而质汇集编入两个或两个以上的收支对照表，从而编制成两个或两个
34、以上的预算。编制成两个或两个以上的预算。2、复式预算的分类、复式预算的分类一般来说，复式预算是由一般来说，复式预算是由经常预算和资本预算经常预算和资本预算两两部组成。经常预算包括政府进行日常政务活动所部组成。经常预算包括政府进行日常政务活动所必需的资金支出和为供应这类支出而筹集的税收必需的资金支出和为供应这类支出而筹集的税收收入和非税收收入。资本预算包括国有企业投资、收入和非税收收入。资本预算包括国有企业投资、公共工程投资、偿还公债本金、归还外国借款等公共工程投资、偿还公债本金、归还外国借款等支出和经常预算收支盈余、公债和国外借款等收支出和经常预算收支盈余、公债和国外借款等收入。入。293、复
35、式预算的理论基础、复式预算的理论基础复式预算是顺应本世纪复式预算是顺应本世纪30年代资本主义经济危机年代资本主义经济危机的需要而产生的。它适应了凯恩斯主义的的需要而产生的。它适应了凯恩斯主义的“周期周期预算平衡预算平衡”理论的要求。将政府一般行政上理论的要求。将政府一般行政上经常经常支出列入经常预算，并主要以税收作为来源，这支出列入经常预算，并主要以税收作为来源，这部分预算要求平衡；部分预算要求平衡；同时，编制一个收入和支出同时，编制一个收入和支出都具有一定弹性的资本预算，并适应当时经济形都具有一定弹性的资本预算，并适应当时经济形势来权宜变化，它只要求在一个经济周期内的长势来权宜变化，它只要求
36、在一个经济周期内的长期预算平衡。期预算平衡。4、复式预算的局限性、复式预算的局限性复式预算把预算分为经常预算和资本预算两个部复式预算把预算分为经常预算和资本预算两个部分，破坏了预算的完整性原则，不利于立法机关分，破坏了预算的完整性原则，不利于立法机关审查和社会公众监督。审查和社会公众监督。30（三）我国复式预算应包括以下内容：（三）我国复式预算应包括以下内容：1政府公共预算政府公共预算收收入入项项目目：主主要要包包括括增增值值税税、消消费费税税、营营业业税税、企企业业所所得得税税、关关税税、农农业业税税、个个人人所所得得税税等等税税种种的的收收入入，以以及及上上级级财财政政转转移移支支付付用用
37、于于本本级级政政府府公公共支出的收入。共支出的收入。支出项目：主要包括教育、科学、文化、卫生、支出项目：主要包括教育、科学、文化、卫生、农业等各项事业费支出，国家行政、国防、外交、农业等各项事业费支出，国家行政、国防、外交、公检法、武警部队等项支出，价格补助支出，抚公检法、武警部队等项支出，价格补助支出，抚恤和社会救济支出，其他社会公共支出，预备费恤和社会救济支出，其他社会公共支出，预备费列支，以及本级预算转移支付给下级的支出和上列支，以及本级预算转移支付给下级的支出和上解上级的支出。解上级的支出。312国有资产经营预算国有资产经营预算收收入入项项目目：主主要要包包括括城城乡乡维维护护建建设设
38、税税、固固定定资资产产投投资资方方向向调调节节税税、资资源源税税、耕耕地地占占用用税税、土土地地使使用用税税、土土地地增增值值税税、证证券券交交易易税税、遗遗产产税税等等税税种种收收入入，国国有有企企业业上上缴缴利利润润及及国国有有企企业业计计划划亏亏损损补补贴，以及经常性预算结余和公债收入等。贴，以及经常性预算结余和公债收入等。支支出出项项目目：主主要要包包括括国国家家预预算算直直接接安安排排的的投投资资建建设设支支出出的的国国家家资资本本金金，企企业业挖挖潜潜改改造造资资金金支支出出的的国国家家资资本本金金、科科技技三三项项费费用用、增增拨拨企企业业流流动动资资金金、地地质质勘勘探探费费、
39、支支援援农农业业生生产产支支出出、城城乡乡维维护护建建设设支支出出、支支援援不不发发达达地地区区发发展展资资金金、商商业业部部门门简易建筑支出和国内外债务还本付息支出。简易建筑支出和国内外债务还本付息支出。323社会保障预算及其他基金预算社会保障预算及其他基金预算在预算管理中，可以设立专项基金预算来对那些在预算管理中，可以设立专项基金预算来对那些具有专门资金来源，并具有指定专门用途的财政具有专门资金来源，并具有指定专门用途的财政资金进行管理。并用这种办法将预算外管理的资资金进行管理。并用这种办法将预算外管理的资金逐渐引导到预算内来，逐步填补预算内外双轨金逐渐引导到预算内来，逐步填补预算内外双轨
40、制产生的裂缝。近几年我国已对一些财政资金实制产生的裂缝。近几年我国已对一些财政资金实行行基金预算管理。基金预算管理。有些在预算内列收列支，有些不列入预算。其他有些在预算内列收列支，有些不列入预算。其他基金预算应包括哪些项目，如何进行预算管理基金预算应包括哪些项目，如何进行预算管理?我国正处在探索实践的过程中。我国正处在探索实践的过程中。33(四四)绩效预算绩效预算1、概念、概念绩绩效效预预算算是是由由政政府府首首先先制制定定有有关关的的事事业业计计划划和和工工程程计计划划，再再依依据据政政府府职职能能和和施施政政计计划划选选定定执执行行计计划划的的实实施施方方案案，确确定定实实行行方方案案所所
41、需需要要的的支支出出费费用用，并依此来编制预算。并依此来编制预算。首首先先进进行行业业绩绩分分类类。把把业业绩绩分分成成职职能能、部部门门、计计划划、最最终终产产品品、成成本本和和目目的的等等类类别别，然然后后评评估估预预算的业绩。算的业绩。考考虑虑按按政政府府职职能能进进行行分分类类；再再考考虑虑不不同同的的职职能能由由不不同同的的部部门门实实施施；而而每每一一部部门门有有其其自自己己的的事事业业或或工工程程计计划划；对对各各项项计计划划从从其其最最终终产产品品成成本本及及目目的的来衡量和评估其业绩。来衡量和评估其业绩。342、绩效预算的特点、绩效预算的特点绩效预算有两大特点：绩效预算有两大
42、特点：第第一一，绩绩效效预预算算与与传传统统的的着着重重投投入入而而忽忽视视产产出出的的“投投入入预预算算不不同同，重重视视对对预预算算支支出出效效益益的的考考察，使得预算可以反映支出所产生的预计效益。察，使得预算可以反映支出所产生的预计效益。第第二二，传传统统的的预预算算是是以以支支出出的的具具体体用用途途分分类类，无无法法表表示示其其计计划划完完成成的的成成本本和和目目的的，更更无无法法考考核核支支出出的的效效益益；而而绩绩效效预预算算能能判判断断支支出出是是否否符符合合经经济济原则。原则。绩效预算起源于美国胡佛任总统时期，后西方国绩效预算起源于美国胡佛任总统时期，后西方国家也采用过类似绩
43、效预算形式，但由于一些部门家也采用过类似绩效预算形式，但由于一些部门支出的成本、效益评估难以进行，绩效预算组织支出的成本、效益评估难以进行，绩效预算组织形式并没有得到普遍推广和运用。形式并没有得到普遍推广和运用。35(五五)设计规划预算设计规划预算1、设计规划预算步骤、设计规划预算步骤反反映映目目标标设设计计、拟拟定定规规划划和和预预算算编编制制三三者者结结合合的的一一种种预预算算组组织织形形式式，以以此此来来达达到到政政府府预预算算管管理理经经济济节节约约与与讲讲求求效效率率的目标。它的编制可分三步骤：的目标。它的编制可分三步骤：(1)政政府府机机构构根根据据国国家家现现有有的的各各种种资资
44、源源、经经济济状状况况和和未未来来政政治治经经济济局局势势等等资资料料来来设设计计长长期期目目标标，并并制制订订达达到到该该目目标标的的各各种种可可行行的的计计划划，然然后后对对这这些些计计划划进进行行评评估估筛筛选选。在在此此基基础础上上排排列列各各种种目目标标和和各各种种计计划划的的优优劣劣顺顺序序。其其衡衡量量排排列列的的标标准准是是在在一一段段较较长长时时间间内内某某项项计计划划所所需需费费用用与与所所产产生生效效益益的的比较。比较。(2)详详细细计计划划的的编编列列。根根据据前前一一阶阶段段设设计计的的计计划划，再再来来预预算算五五年年内内某某项项计计划划可可能能产产生生的的效效果果
45、与与所所需需要要的的费费用用成成本本，并并根根据计划进度在五年内对每个年度作恰当的分配安排。据计划进度在五年内对每个年度作恰当的分配安排。(3)预算的编制。在长期计划设计和详细计划编列的基础上，预算的编制。在长期计划设计和详细计划编列的基础上，编制支出经费预算，并安排筹措所需年度经费的预算，最编制支出经费预算，并安排筹措所需年度经费的预算，最后汇编成年度预算。后汇编成年度预算。362、设计规划预算的特点、设计规划预算的特点从上可知，设计规划预算制度是以从上可知，设计规划预算制度是以“设计设计”为中为中心，以心，以“分析分析为手段，以为手段，以“提高行政事业效提高行政事业效率率”为目的，它与以为
46、目的，它与以“控制控制”为中心的传统预算为中心的传统预算制度和以制度和以“管理管理”为中心的绩效预算制度是不相为中心的绩效预算制度是不相同的。设计规划预算制度虽然具有很多理论上的同的。设计规划预算制度虽然具有很多理论上的优点，但在实施过程中却遇到很多问题，例如某优点，但在实施过程中却遇到很多问题，例如某项行政事业工作所要达到的目标是不易界定的。项行政事业工作所要达到的目标是不易界定的。效益和成本不易数量化，难以精确表示；同时这效益和成本不易数量化，难以精确表示；同时这一制度的决策过程也与很多国家行政管理、监察一制度的决策过程也与很多国家行政管理、监察的机构设立及决策程序不一致。所以这一组织形的
47、机构设立及决策程序不一致。所以这一组织形式除在少数发达国家短期试行过外，几乎没有真式除在少数发达国家短期试行过外，几乎没有真正实施过。正实施过。37(六六)零基预算零基预算1、什么是零基预算、什么是零基预算零基预算是指政府在编制预算时以零为起点，不零基预算是指政府在编制预算时以零为起点，不受以往各年预算的束缚，任何行政部门的支出预受以往各年预算的束缚，任何行政部门的支出预算，都从零开始，重新审定和编制预算内容。算，都从零开始，重新审定和编制预算内容。382、零基预算的特点、零基预算的特点零零基基预预算算的的编编制制程程序序是是：(1)各各基基层层预预算算的的主主管管单单位位要要先先制制订订预预
48、算算需需要要达达到到的的目目标标。(2)根根据据预预定定目目标标，制制订订若若干干个个替替代代方方案案，并并通通过过成成本本效效益益分分析析，说说明明其其成成本本、效效益益、风风险险程程度度。(3)从从几几个个替替代代方方案案中中排排列列先先后后顺顺序序，选选出出最最佳佳方方案案，并并说说明明各各替替代代方方案案的的利利弊弊及及执执行行步步骤骤。零零基基预预算算与与传传统统预预算算相相比比较较，其其优优点点是是：传传统统预预算算是是将将过过去去年年度度预预算算延延伸伸于于今今年年，将将金金额额根根据据过过去去的的支支出出数数额额和和物物价价指指数数节节节节提提高高，并并增增列列新新项项目目，以
49、以致致预预算算逐逐年年膨膨胀胀。而而零零基基预预算算不不受受过过去去项项目目及及金金额额的的限限制制，对对每每一一项项目目及及金金额额都都系系统统地地进进行行成成本本效效益益分分析析，并并进进行行评评估估，按按重重要要程程度度拟拟定定各各方方案案的的先先后后顺顺序序。因因此此，零零基基预预算算有有利利于于节节约约资资金金，剔剔除不必要的项目和效益不佳的项目。除不必要的项目和效益不佳的项目。39(七七)多年预算多年预算多年预算是指政府在编制年度预算以外再编制不多年预算是指政府在编制年度预算以外再编制不同形式的其他年度预算或直接改造原来年度预算同形式的其他年度预算或直接改造原来年度预算而成为多年度
50、预算。即在预算中不仅列出本预算而成为多年度预算。即在预算中不仅列出本预算年度的有关数据，还同时列出上个预算年度和未年度的有关数据，还同时列出上个预算年度和未来若干预算年度的一系列数据。来若干预算年度的一系列数据。多年预算的优点在于：多年预算的优点在于：(1)有利于现在与过去、有利于现在与过去、现在与将来的比较，反映发展趋势。现在与将来的比较，反映发展趋势。(2)有利于有利于预算的编制机构和审查机构用发展的观点和长期预算的编制机构和审查机构用发展的观点和长期的观点看问题，而不是仅局限于某一个预算年度，的观点看问题，而不是仅局限于某一个预算年度，可以减少因为眼前利益与长远利益的矛盾所导致可以减少因