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1、预算法修正案主要变化解预算法修正案主要变化解读读山东财经大学财政税务学院邱文琦n2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议以161票赞成、2票反对、7票弃权表决通过全国人大常委会关于修改预算法的决定,国家主席习近平签署第12号主席令予以公布。至此,酝酿十年、跨越三届人大、历经四次审议,素有“经济宪法”之称的预算法实现了出台20年后的首次大修。n修改后的预算法在明确立法宗旨、细化全口径预算管理制度、预算公开制度、赋予地方政府有限发债权，以及完善预算审查、监督和强化预算责任等方面作出明确规定，凸显全面规范、公开透明的预算制度改革方向，并将于2015年1月1日起施行。n张德江委员长在闭幕会
2、的讲话中强调指出，预算法修改是贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神、深化财税体制改革、推动建立现代财政制度的一项重大举措，有助于推进国家治理体系和治理能力现代化。n专家称，预算法修改是中国步入精细化立法时代之后收获的又一法律硕果。作为财税领域的“龙头法”，修改后的预算法解决了现行预算法存在的一系列问题，通过建立严密的预算制度，防止权力滥用，将引领新一轮财税体制改革开启大幕。n什么是预算？n经法定程序审核批准的国家年度集中性财政收支计划。规定了财政收入的来源数量，财政支出的各项用途和数量，反映着整个国家政策、政府活动的范围和方向。n预算的本质？n计划、技术、工具、资源配置？！n1、预算不仅是经
3、济领域的问题！n更是政治问题：国家的钱袋子、政治权力的核心、政治体制的血液循环系统n2、预算是连接政府与国民的纽带，是社会各阶层、各集团的利益中枢n-了解一个国家，看预算就可以n3、预算是一国政府治理社会的工具，也是一国社会治理政府的工具n-把权力关在笼子里n现代预算的作用，就是给国家的预算体制装一个刹车装置n4、预算是立法机构对政府的授权，也是政府对立法机构的责任状n-缺乏预算约束的政府是不负责任的n-预算只能在法治的轨道上行进n预算法？财政法的核心，民主的财政是法治国家的基石，经济宪法n预算法的作用就是控制公权力的滥用n我国预算法的历史n1951年，政务院颁布的预算决算暂行条例n1991年
4、，国务院颁布的国家预算管理条例n1994年3月，八届人大二次会议通过预算法，从1995年1月1日起施行n修订原因：n原预算法自1995年施行以来，对于规范预算管理，推进依法理财，加强国家宏观调控，促进经济社会发展发挥了重要作用。n90年代中前期，市场经济初创时期。n目前，公共财政改革已经从最初的构建框架到现在较为完善的公共财政体制，无论从实践还是理论上，预算法的修订势在必行。n随着我国社会主义市场经济体制和公共财政体制的逐步建立，原预算法已不能完全适应形势发展的要求，主要是对预算内容的完整性、预算编制的科学性、预算执行的规范性、预算监督的严肃性和预算活动的公开性等重大问题缺乏明确而严格的规定。
5、n近年来在推进部门预算、国库集中收付、收支两条线、政府收支分类和预算公开等改革方面积累了一些成功经验，也需要用法律的形式确定下来。n十八届三中全会确立了全面深化改革的总体目标，强调财政是国家治理的基础和重要支柱，提出要完善立法、建立现代财政制度。预算是财政的核心，现代预算制度是现代财政制度的基础，是国家治理体系的重要内容。n修改预算法，是规范预算行为，推进预算管理科学化、民主化、法治化的迫切需要，是深化预算制度改革、建立现代财政制度的必然要求，是依法治国、提高国家治理能力的重要保障。一、立法宗旨以政府从管理主体，变为被监督对象n第一条为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家
6、宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。n第一条为了规范政为了规范政府收支行为，强化预府收支行为，强化预算约束，加强对预算算约束，加强对预算的管理和监督，建立的管理和监督，建立健全全面规范、公开健全全面规范、公开透明的预算制度，保透明的预算制度，保障经济社会的健康发障经济社会的健康发展，根据宪法，制定展，根据宪法，制定本法。本法。n预算法牵涉到国家近20万亿元巨量预算资金的管理问题。财政部数据显示，2014年国家一般公共财政预算收入将超过13.9万亿元，支出将超过15万亿元。进一步明确立法宗旨被认为是新预算法的一大亮点。n预算法以前是一部“帮助政府管钱袋子”的法律，现在则是一部
7、“规范政府钱袋子”的法律。也就是说，政府从管理主体，变为被监督对象，用法律约束行政权力，让人民监督政府花钱。二、增强了预算的完整性n第四条预算由预算收入和预算支出组成。预算由预算收入和预算支出组成。n政府的全部收入和支出都应当纳入预算。政府的全部收入和支出都应当纳入预算。n第五条预算包括一般公共预算、政府性基金预预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。n一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政
8、府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。基金预算应当与一般公共预算相衔接。n全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员尹中卿指出，党的十八大、十八届三中全会对全口径预算体系都提出了明确要求，但从法律层面确立全口径预算，这是第一次。修改后的预算法，明确政府的全部收入和支出都应当纳入预算，同时要求政府的支出必须以已经批准的预算为依据，没依据的不得支出，这实际上确立了政府全口径预算的基本原则。n尹中卿认为，“修改后的预算法明确了四本预算是什么、怎么编、什么关系，通过这样的规定就确立了全口径预算的体系。这为走向全口径预算，完
9、善中国特色的预算体系奠定了法制基础。”n被认为是腐败温床的“小金库”经过多轮清理仍然普遍存在于一些党政机关之中。“小金库”的形成就源于现行的预算法未将政府全部收入纳入预算之中,让体外循环的财政资金有了可乘之机。n“政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”“政府的全部收入应当上缴国家金库,任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。”“各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行,不得虚假列支。”相对于现行预算法,修改后的预算法的这些表述让人眼前一亮。n同时还应看到，全口径预算体系还有待完善。修改后的预算法留出了很大的完善空间，比如修改后的预算法界定了四本账，但并没有界定哪些收支应纳入四本
10、账，只提到政府的一切收支要纳入，但没有界定哪些是政府的收支。政府收支是否全部纳入预算管理，是堵住“小金库”等支出漏洞的关键。n多年来，政府通过许多行政法规，甚至党委文件和地方性法规都规定了收费标准，而这类收费标准实际是政府性基金的直接来源，都应纳入政府性基金预算。政府性基金、行政事业性收费、专项收费等，亟待清理、整合和规范。n目前国有资本经营预算方面，收入范围仅仅涵盖企业国有资本，不包括金融企业国有资本，更不包括其他国有资产和国有资源。党的十八届三中全会决定提出，要加强人大“国有资产监督职能”，实现这一目标还需要付出更多的努力。n修改后的预算法规定，政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基
11、金预算应当与一般公共预算相衔接。n8月31日，财政部部长楼继伟在谈到纳入预算的四本账的时候表示，新的预算法制定以后，要加强资金的统筹使用。“2014年预算中，已经对国有资本经营预算调入一般公共预算的比例作了提高，今后还要继续提高，这也是统筹使用的一个方面。”n目前国有资本经营预算已有资金调入一般公共预算，一般公共预算也有资金调入社会保险基金预算。但地方或中央的政府性基金预算是否有资金调入一般公共预算，目前尚不明朗。财政部在今年的预算执行情况的报告中指出，将建立政府性基金调入公共财政预算的机制。从占比看，国有资本经营预算收入调出资金仅占收入总额的4.52%，比例尚小，还待进一步提高。n删除了原法
12、中的第七十六条“各级政府、各部门、各单位应当加强对预算外资金的管理。预算外资金管理办法由国务院另行规定。各级人民代表大会要加强对预算外资金使用的监督。”n删除了原法中的第二十九条的相关表述“按照规定必须列入预算的收入，不得隐瞒、少列，也不得将上年的非正常收入作为编制预算收入的依据。”n1952年提出的预算外资金概念结束使命。n第九条政府性基金预算是对依照法律、行政法政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。业发展的收支
13、预算。n政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支。际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支。n第十条国有资本经营预算是对国有资本国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。收益作出支出安排的收支预算。n国有资本经营预算应当按照收支平衡的原国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。公共预算。n第十一条社会保险基金预算是对社会保社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的
14、资金，专项用于社会保险的收支预算。集的资金，专项用于社会保险的收支预算。n社会保险基金预算应当按照统筹层次和社社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制，做到收支平衡。会保险项目分别编制，做到收支平衡。把地方政府债务纳入预算n第二十八条地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。n除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。n第三十五条第三十五条地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。n经国务院批准的省、自治区、直辖市的经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可预算中必需的建设投资的部分资金，可以在
15、国务院确定的限额内，通过发行地以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益和稳定的偿还资金来源，只能
16、用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。性资本支出，不得用于经常性支出。n除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。n除法律另有规定外，地方政府除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供和个人的债务以任何方式提供担保。担保。n国务院建立地方政府债务风险国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施财政部门对地方政府债务实施监督。监督。n原预算法规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。
17、但实际上，地方政府出于发展需要，采取多种方式融资，已经形成较大规模的地方政府债务。这些债务多数未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，存在一定的风险隐患。n为规范地方政府债务管理，按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，新预算法增加了允许地方政府举借债务的规定，同时从五个方面作出限制性规定：n一是限制主体，经国务院批准的省级政府可以举借债务；n二是限制用途，举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；n三是限制规模，举借债务的规模，由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准，省级政府在国务院下达的限额内举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准；n四是限制方式，举
18、借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措，除法律另有规定外，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；n五是控制风险，举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。n这样既坚持了从严控制地方政府债务的原则，又适应了地方经济社会发展的需要，从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题，有利于把地方政府融资引导到阳光下，建立起规范合理的地方政府举债融资机制；有利于人大和社会监督，防范和化解债务风险。n专家评价说，预算法此番修改，可以说是对地方举债“开明渠、堵暗道，开正门、堵偏门”，既适度“开口子”
19、满足发展融资需求，又依法从严从紧规范举债行为，加强了风险预防，具有较强引领性和创新性，将对全国财税体制改革和财政预算管理产生重大的积极影响。三、增强了预算的透明度n第十四条经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。移支付安排、执行的情况以及举
20、借债务的情况等重要事项作出说明。n经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。安排、使用情况等重要事项作出说明。n各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。n本条前三款规定的公开事项，涉及国家秘密的除外。本条前三款规定的公开事项，涉及国家秘密的除外。n公开透明是现代财政制度的基本特征。该规定
21、从内容、时间、主体上分别表明了预算公开的要求。n机关运行经费，主要是指三公经费，但不限于此。各级财政部门公开政府预算；各部门公开部门预算。（信息谁制作谁公开）n涉密，按保守国家秘密法相关规定执行。n20日是指自然日，不是工作日。1、保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权的重要前提n目前，知情权己成为公众和政府承认的基本人权之一。西德是首次在法律中规定知情权的国家，这是在世界范围内第一次在宪法中明确认可了知情权。我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。人民按照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”宪法第27条第2款规定：“一切国家机关和
22、国家机关工作人员必须依靠人民的支持，经常同人民群众保持密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”我国宪法规定的人民权利的实现条件是国家必须为人民提供相关信息，保障人民的知情权。n推进政府预算公开，保障公民的知情权，实际上是我们行使民主权利的前提条件。政府预算信息公开不仅是一个政治层面的问题，还是一个体制机制的问题，更是关系到民主法制能否实现的问题。同时，政府预算信息公开，就是要把公众看不见的东西变为充分了解的信息，切实保障公民的知情权、参与权和监督权，这有利于推动社会主义和谐社会建设。2推进政府预算信息公开是遏制腐败的客观要求n现代政府发展的重要标志之一，是国家权力的中
23、心从议会转移到政府，并且在“能动法治主义”的影响下，行政机关的能动性大大加强了，突出表现是行政自由裁量权的不断扩大。n在这种情况下，加大对政府预算信息监督的力度，防止政府滥用自由裁量权尤为重要。“阳光是最好的防腐剂。”政府预算信息公开将财政资金置于公众的监控之下，把财政资金的来源和用途，向人民代表交代清楚，才能更好地综合各个方面的意见，避免因少数人专断决策可能发生的失误，保障人民当家作主。3推进政府预算信息公开是推动财政体制改革、提高财政管理水平的重要途径n包括政府预算信息公开在内的公共财政体制改革可以从管理角度切入推动创新，进一步打开改革的制度创新空间。从财政管理的角度，虚心倾听公众的建议，
24、努力在公众诉求、各方需求和可用财力之间寻求一种平衡，促进政府预算决策的科学化和民主化，切实提高财政管理水平，使有限的财政资金用在人民群众最需要的地方，真正做到“取之于民，用之于民”。因此，推动政府预算信息公开，不仅是财政体制改革的内在要求，也是促进政府依法民主理财、提升预算管理水平和加强财政管理的重要途径。n倒逼财政改革，“打扫房间”n公开透明是现代财政制度的基本特征，是建设阳光政府、责任政府的需要。n建议：预算收入公开细化到目级科目，预算支出公开，按功能分类细化到项级科目，按经济分类细化到款级科目。项目支出按项目公开。资产负债按规范的会计科目公开。各级政府财政部门负责总预算，本级预算以及所属
25、各部门预算的集中公开。n自2008年5月政府信息公开条例实施以来，我国政府逐步扩大预算信息公开的范围。2009年3月，财政部首次向社会公布中央财政部分预算表。此后，在2010年3月，财政部将内容更全、范围较广、解释更细的“国家账本”向社会公布。同时，财政部印发了关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见，这是我国政府预算信息公开的重要一步。公开措施n一是要细化政府预决算公开内容，除涉密信息外，政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目，专项转移支付预决算按项目按地区公开。积极推进财政政策公开。n二是要扩大部门预决算公开范围，除涉密信息外，中央和地方所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算。
26、n三是要细化部门预决算公开内容，逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出。按经济分类公开政府预决算和部门预决算。n四是要加大“三公”经费公开力度，细化公开内容，所有财政资金安排的“三公”经费都要公开。对预决算公开过程中社会关切的问题，要规范整改、完善制度。四、规范公平的转移支付制度n第十六条国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、公国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。n财政转移支付包括中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府财政转移支付包括中央对地方的转移支付和地方
27、上级政府对下级政府的转移支付，以为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的的转移支付，以为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。一般性转移支付为主体。n按照法律、行政法规和国务院的规定可以设立专项转移支付，用于办按照法律、行政法规和国务院的规定可以设立专项转移支付，用于办理特定事项。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争理特定事项。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。n上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金。上级政府在安排专项转移支付
28、时，不得要求下级政府承担配套资金。但是，按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项除外。但是，按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项除外。n基本公共服务，指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。n基本公共服务范围，一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国
29、防安全等领域的公共服务。n基本公共服务标准，指在一定时期内为实现既定目标而对基本公共服务活动所制定的技术和管理等规范。n基本公共服务均等化，指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化。n基本公共服务体系，指由基本公共服务范围和标准、资源配置、管理运行、供给方式以及绩效评价等所构成的系统性、整体性的制度安排。n财政转移支付问题一直是公众关注预算法修改的一大焦点。在预算法的历次审议中，也经常会有常委会委员提出，专项转移支付的比重比较大，甚至高过一般性转移支付（2011年前）。n转移支付是各级政府之间通过一定的形式和途径转移财政资金，用以补充公
30、共物品而提供无偿支出的活动，也是我国为了弥补“支出高度分权，税收中央集权”的财政体制特点所带来财力缺口的重要手段。中央对地方财政转移支付看似离百姓很远，实际关系百姓福祉的教育、医疗、社保等很多民生资金都出自转移支付。专项转移支付过多会助长地方“跑部钱进”的风气,引发腐败浪费的同时,又加重地方配套负担,成为改革难题。但现行预算法中并未对此进行相应的规范和管理，因此也带来一些资金滥用、“跑部钱进”、资金使用效率不高等问题。n修改后的预算法对财政转移支付作出规定，首次明确了转移支付的法律地位，是一大进步。特别是此次预算法修改与中央提出的“增加一般，减少专项”的政策基调保持一致，强调专项转移支付的退出
31、机制，把专项转移支付的后续管理问题法制化，成为预算法的修法亮点。n对于一般性转移支付所占比例，全国人大常委会在审议时因意见不一致，修订后的预算法仅规定“一般性转移支付为主体”，没有规定具体比例。n关于深化预算管理制度改革的决定则明确规定，完善一般性转移支付增长机制，增加一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上。n2013年，中央对地方的一般性转移支付约2.44万亿元，专项转移支付1.86多万亿元。一般性转移支付占全部转移支付的56.7%，比2012年提高3.4个百分点。n决定提出，要大力清理、整合、规范专项转移支付，在合理界定中央与地方事权的基础上，严格控制引导类、救
32、济类、应急类专项转移支付，属地方事务的划入一般性转移支付。n对竞争性领域的专项转移支付逐一进行甄别排查，凡属“小、散、乱”以及效用不明显的要坚决取消，其余需要保留的也要予以压缩或实行零增长，并改进分配方式，减少行政性分配，引入市场化运作模式，逐步与金融资本相结合，引导带动社会资本增加投入。n决定提出，研究建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。在明确中央和地方支出责任的基础上，认真清理现行配套政策，对属于中央承担支出责任的事项，一律不得要求地方安排配套资金；对属于中央和地方分担支出责任的事项，由中央和地方按各自应分担数额安排资金。n第三十八条一般性转移支付应当按照国务院规第三十八条一般性
33、转移支付应当按照国务院规定的基本标准和计算方法编制。专项转移支付应定的基本标准和计算方法编制。专项转移支付应当分地区、分项目编制。当分地区、分项目编制。n县级以上各级政府应当将对下级政府的转移支付县级以上各级政府应当将对下级政府的转移支付预计数提前下达下级政府。预计数提前下达下级政府。n地方各级政府应当将上级政府提前下达的转移支地方各级政府应当将上级政府提前下达的转移支付预计数编入本级预算。付预计数编入本级预算。n目前，中央对地方的一般性转移支付已经按照公式法来编，基本原则和方法中央有关部门已经制定，有统一的公开的计算公式。n“各地区按照同样的标准、同样的方法编制，就能够知道一般性转移支付有多
34、少。这样中央预算就能尽早进入到地方预算。”财政部财政科学研究所所长刘尚希n在专项转移支付方面，此前的专项转移支付一般是先确定一个专项的项目，然后具体分到省、市、县，等预算批准后具体再操作。刘尚希说，“由于专项转移与各部门关联，在监督、管理和绩效考核上都难以到位，甚至因此产生腐败问题。”对此，新预算法要求分地区、分项目编制，先告知要做什么项目，需要多少钱，这些钱具体用到哪里，分到哪个地区，都要事先明确，而不能等到预算编出来拿着钱再去找项目。n目前，在专项转移支付方面，大部分做不到分地区编制。审计署审计检查90个县，50的编了转移支付预算；有30个县一点没编。原因是有的上级没告诉，临时下达；有的告
35、诉了，但数额相差很大。所以要求上级政府按预计数提前下达。n第五十二条第五十二条各级预算经本级人民代表大会批准后，本级政府财政部门应当在二十日内向本级各部门批复预算。各部门应当在接到本级政府财政部门批复的本部门预算后十五日内向所属各单位批复预算。n中央对地方的一般性转移支付应当在全国人民代表大会批准预算后三十日内正式下达。中央对地方的专项转移支付应当在全国人民代表大会批准预算后九十日内正式下达。n省、自治区、直辖市政府接到中央一般性转移支付和专项转移支付后，应当在三十日内正式下达到本行政区域县级以上各级政府。n县级以上地方各级预算安排对下级政府的一般性转移支付和专项转移支付，应当分别在本级人民代
36、表大会批准预算后的三十日和六十日内正式下达。n对自然灾害等突发事件处理的转移支付，应当及时下达预算；对据实结算等特殊项目的转移支付，可以分期下达预算，或者先预付后结算。n县级以上各级政府财政部门应当将批复本级各部门的预算和批复下级政府的转移支付预算，抄送本级人民代表大会财政经济委员会、有关专门委员会和常务委员会有关工作机构。n这是对各级政府（不仅是财政部门）的极大挑战。有二次分配权的部门，资金到位率很低，仅为百分之十几，近几年因为屡次催促，达到百分之二三十。五、改进预算的控制方式，建立跨年度预算平衡机制n第三条各级预算应当做到收支平衡。n第十二条各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲
37、求绩效和收支平衡的原则。n各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。n原预算法规定预算审查的重点是收支平衡，同时要求预算收入征收部门完成上缴任务。于是在客观上带来预算执行“顺周期”问题，容易导致收入征收部门在经济增长放缓时，为完成任务收“过头税”，造成经济“雪上加霜”；而在经济过热时，为不抬高基数搞“藏富于民”，该收不收，造成经济“热上加热”。这既不利于依法征税，也会影响政府“逆周期”调控政策效果。n根据经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要，建立跨年度预算平衡机制。n中央一般公共预算执行中如出现超收，超收收入用于冲减赤字、补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金、削减支出或增
38、列赤字并在经全国人大或其常委会批准的国债余额限额内发债平衡。n地方一般公共预算执行中如出现超收，用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。如采取上述措施后仍不能实现平衡，省级政府报本级人大或其常委会批准后增列赤字，并报财政部备案，在下一年度预算中予以弥补；市、县级政府通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算中归还。政府性基金预算和国有资本经营预算如出现超收，结转下年安排；如出现短收，通过削减支出实现平衡。n第三十三条各级政府预算应当按照国务院的规定设置预算周转金。n第四十一条第四十一条各级一般公一般公共共预算按照国务
39、院的规定可以设置预算周转金，用用于本级政府调剂预算年度于本级政府调剂预算年度内季节性收支差额。内季节性收支差额。n各级一般公共预算按照国各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。以后年度预算资金的不足。n第六十六条各级一般公共预算年度执行中有超收收入的，第六十六条各级一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。n各级一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基各级一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金。金。n省、自治
40、区、直辖市一般公共预算年度执行中出现短收，省、自治区、直辖市一般公共预算年度执行中出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，省、自治区、直辖市政府报本级人民代表大收支平衡的，省、自治区、直辖市政府报本级人民代表大会或者其常务委员会批准，可以增列赤字，报国务院财政会或者其常务委员会批准，可以增列赤字，报国务院财政部门备案，并应当在下一年度预算中予以弥补。部门备案，并应当在下一年度预算中予以弥补。六、增强了预算执行的规范性n1、贯彻勤俭节约方面n第十二条、三十七条、九十四条的有关规定n第十二条各级预算应当遵循统筹兼顾、
41、勤俭节约勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。n各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。n第三十七条第三十七条各级预算支出应当依照本法规定，按其功能和经济性质分类编制。n各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约贯彻勤俭节约的原则，严格控制各部门、严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。n各级一般公共预算支出的编制，应当统筹兼顾，在保证基本公共服务基本公共服务合理需要合理需要的前提下，优先安排国家确定的重点支出。n第九十四条各级政府、各部门、各单位违反本法规定举借债务或者为他人第九十四条各级政府、各部门、各单位违反本法规定举借债
42、务或者为他人债务提供担保，或者挪用重点支出资金，或者在预算之外及超预算标准建设债务提供担保，或者挪用重点支出资金，或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给楼堂馆所的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。予撤职、开除的处分。n2、规范收支政策的出台n32条第二款各级政府依据法定权限作出决定或者制定行政措施，各级政府依据法定权限作出决定或者制定行政措施，凡涉及增加或者减少财政收入或者支出的，应当在预算批准前提出并凡涉及增加或者减少财政收入或者支出的，应当在预算批准前提出并在预算草案中作出相应安排。在预算草
43、案中作出相应安排。n要求提前决策、预先谋划，不能在预算执行中随意拍脑袋、做决策。要求提前决策、预先谋划，不能在预算执行中随意拍脑袋、做决策。n第六十八条在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入第六十八条在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施；必须或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施；必须作出并需要进行预算调整的，应当在预算调整方案中作出安排。作出并需要进行预算调整的，应当在预算调整方案中作出安排。n对于不可预见的、不可抗力增加的支出的特殊规定。n在权责发生制的使用方面，n第五十八条各级预算的收入和支出实行
44、收付实现制。第五十八条各级预算的收入和支出实行收付实现制。n特定事项按照国务院的规定实行权责发生制的有关情况，应当向本级特定事项按照国务院的规定实行权责发生制的有关情况，应当向本级人民代表大会常务委员会报告。人民代表大会常务委员会报告。n防止虚列支出。n3、国库管理方面n第六十一条国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对第六十一条国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。n第五十六条第五十六条政府的全部收入应当上缴国家金库（以下简称国库），任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。n对于法律有明确规定或者经国务院
45、批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户。n设立财政专户的权限在全国人大、国务院n近年来，由于专户太多太滥，引起许多反对的呼声n合法的：社会保险法中规定的五险、外国政府贷款、外币、非税收入的收缴、粮食风险基金等。n财政部驻山东专员办一处处长刘忠庆等撰文称，抽查的某省五个县（市）普遍存在国库集中支付制度改革推进缓慢的问题。这反映在五县（市）对财政部拨补的专项资金，均采取财政专户管理的落后模式，进而出现了一个县财政部门拥有几十个财政专户的“奇观”。n财政专户弊端很多，财政资金运用不透明、缺乏监督，截留、挤占、挪用等问题时有发生。有的财政局大量虚列资金，导致账表不符，表表不符，财政信息严
46、重失真。另外，财政专户过多也容易导致出现腐败现象。n财政部近些年一直在加强财政专户管理，压缩财政专户数量。财政部2013年4月颁布的财政专户管理办法规定，县级财政部门开设社保基金财政专户原则上不超过3个；财政部门开设非税收入财政专户在同一家银行只允许开设1个；其他性质形同或相似的资金原则上应在1个财政专户中分账核算。n2014年5月底财政部公布的关于进一步加强财政支出预算执行管理的通知更明确要求，从2014年6月1日起，一律不再新设专项支出财政专户；目前已设立的专项支出财政专户要逐步取消，确需保留的经财政部审核后报国务院批准。n3、国库现金管理制度n59条第五款各级政府应当加强对本级国库的管理
47、和监督，按照各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。n国库管理权的博弈，同样激烈。原预算法确定的是“央行经理制”，“中央国库业务由人民银行经理，地方国库业务依照国务院有关规定办理。”但二审稿、三审稿都删除了这个条款，改为“国库管理具体办法由国务院规定”。n围绕国库管理权，财政部曾致函中编办；央行副行长潘功胜、国库局局长刘贵生曾公开表态，阐述各自理由。财政部认为“央行经理制”应改为“代理制”，否则有职能重叠、越位现象；央行则强调，央行经理国库才能体现出职责分离和权力制衡。n中央国库现金管理
48、（简称国库现金管理），是指在确保中央财政国库支付需要前提下，以实现国库现金余额最小化和投资收益最大化为目标的一系列财政管理活动。n国库现金管理的操作方式包括商业银行定期存款、买回国债、国债回购和逆回购等。在国库现金管理初期，主要实施商业银行定期存款和买回国债两种操作方式。n财政部会同中国人民银行开展国库现金管理工作。财政部主要负责国库现金预测并根据预测结果制定操作规划，中国人民银行主要负责监测货币市场情况，财政部与中国人民银行协商后签发操作指令；中国人民银行进行具体操作。n今年以来，面对经济下行压力，中央财政加大国库现金管理操作力度，累计操作9期，资金达4400亿元，有力支持了实体经济的融资需
49、求。财政部目前正会同中国人民银行积极推进地方国库现金管理工作。n4、预算批准前的规定n第五十四条第五十四条预算年度开始后，各级预算草案在本级人民代表大会批准前，可以安排下列支出：可以安排下列支出：n（一）上一年度结转的支出；（一）上一年度结转的支出；n（二）参照上一年同期的预算支出数额安排必须支付的本年度部门基（二）参照上一年同期的预算支出数额安排必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出；本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出；n（三）法律规定必须履行支付义务的支出，以及用于自然灾害等突发（三）法律规定必须履行支付义务的支出，以及用于自然灾害等突发事件处理的支出
50、。事件处理的支出。n根据前款规定安排支出的情况，应当在预算草案的报告中作出说明。根据前款规定安排支出的情况，应当在预算草案的报告中作出说明。n预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行。n建议：预算年度开始后，各级预算草案在本级人民代表大会批准前，可以安排下列支出：（一）上一年度结转的支出；（二）法律规定必须履行支付义务的支出。其余支出需编制临时预算，经人大常委会批准后执行，临时预算仅限于部门必须支付的基本支出，已经审批过的常规性项目支出以及与此相关的对下级政府的转移性支出。预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行。n5、规范结余结转n第四十二条第四十二条各级政府上一年预算的结转