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1、试析国家审计与国家治理的关系及其定位蔡守宇蔡守宇一、本文写作背景 刘家义审计长指出，国家审计是国家治理的重要组成部分，国家审计对完善国家治理具有重要作用。刘家义这一重要论断，是关于“审计是保障经济社会健康运行的免疫系统”的重要观点之后，对国家审计本质认识的进一步深化和发展，业已引起审计理论界与实务界的高度关注和强烈反响。二、国家审计在国家治理框架内的定义和内涵1 1、要弄清国家治理的定义，就要弄清国家治理的本质属性：、要弄清国家治理的定义，就要弄清国家治理的本质属性：、要弄清国家治理的定义，就要弄清国家治理的本质属性：、要弄清国家治理的定义，就要弄清国家治理的本质属性：华东师范大学陈春常博士指
2、出，“国家治理是自有阶级社会以来最重要的政治现象之一。国家治理的本质在于通过其属性及职能的发挥,协调和缓解社会冲突与矛盾,以维持特定的秩序。阶级性和社会性是国家治理的根本属性,在阶级社会,主要体现为阶级性。在社会主义社会中,国家治理既强调其阶级性也突出其社会性,社会性主要通过政治、经济、文化以及社会职能的发挥来实现治理”。（一）关于国家治理的定义及其内涵（一）关于国家治理的定义及其内涵2 2、要弄清国家治理的内涵，就要弄清治理的内涵、要弄清国家治理的内涵，就要弄清治理的内涵、要弄清国家治理的内涵，就要弄清治理的内涵、要弄清国家治理的内涵，就要弄清治理的内涵让我们从治理与统治的关系来进行分析：“
3、统治”“治理”“治理”是与“统治”相对的治理概念，是更高层次的社会管理形式。从统治走向治理，是民主与法制发展的必然结果，是国家管理的理性选择。统治与治理的区别在于：统治与治理的区别在于：（1 1）从实现的途径看，统治通过发号施令制定和实施政策，而治理不仅仅依靠政府的权威和制裁。（2 2）从实现的主体看，统治的主体是社会的公共机构，治理的主体是多元化的。（3）从实现的向度看，统治对社会公共事务实行单一向度的管理，其权力运行方向总是自上而下的；而治理主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，它的权力向度是多元的、相互的。3 3、关于国家治理的定义与内涵、关于国家
4、治理的定义与内涵、关于国家治理的定义与内涵、关于国家治理的定义与内涵 弄清了国家治理的本质属性和治理的基本内涵，就不难对国家治理做出一个相对完整科学的定义与内涵（1 1）国内领导和专家关于国家治理的定义）国内领导和专家关于国家治理的定义 刘家义审计长指出，“国家治理就是通过配置和运作国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全、捍卫国家利益、维护人民利益、保持社会稳定、实现科学发展。”中山大学教授郭小聪认为，国家治理是指主权国家的执政者及其国家机关为了实现社会发展目标，通过一定的制度安排和体制设置，协同经济组织、政治组织、社会团体和公民社会一起，共同管理社会公共事务、推动经
5、济和社会其他领域发展的过程。它是多层管理主体共同管理社会公共事务、处理社会冲突、协调不同利益的一系列制度、体制、规则、程序和方式的总和。（2 2）综上所述，国家治理具有以下基本内涵：）综上所述，国家治理具有以下基本内涵：是属于政治学领域的概念，是社会发展到一定阶段的国家统治的必然选择和转型升级；是既体现国家统治的阶级性，也体现公共治理的社会性；是既体现国家执政机关治理的强制性，更体现国家执政机关与公民社会治理的协同性,治理产生的互惠共生的正和博弈关系，代替了统治产生的此消彼长的零和博弈关系；是注重引进现代企业治理的相互牵制与相互制衡的先进理念和科学模式，有权必有责，用权受监督；是一系列治理体制
6、设置和制度安排的总和，需要通过一系列体制、机制和制度来实施。(3)(3)本文综合形成的国家治理的定义：本文综合形成的国家治理的定义：国家治理是以国家执政机关为主体、公民社会共同参与的通过一系列体制设置和制度安排的对经济社会公共事务的多元化多向度的协同治理。(二二)国家审计的定义演变及在国家治理框架内新的内涵国家审计的定义演变及在国家治理框架内新的内涵审计是基于委托经济责任产生的。国家审计是伴随阶级社会产生而产生的，是国家实施统治和治理的产物。1 1、新新新新中中中中国国国国审审审审计计计计制制制制度度度度建建建建立立立立以以以以来来来来，理理理理论论论论界界界界对对对对审审审审计计计计定定定定
7、义义义义进进进进行行行行了了了了多多多多次次次次研研研研究究究究，不断赋予和拓展了审计定义新的内涵。不断赋予和拓展了审计定义新的内涵。不断赋予和拓展了审计定义新的内涵。不断赋予和拓展了审计定义新的内涵。（1 1）1989年4月，中国审计学会在贵州安顺召开审计基本理论研究会，第一次对审计进行了定义，即审计是由专职机构和人员，依法对被审计单位的财政、财务收支及其有关经济活动的真实性、合法性、效益性进行审查，评价经济责任，用以维护财经法纪，改善经济管理，提高经济效益，促进加强宏观调控的独立性经济监督活动。（2 2）1995年10月，由审计署办公厅、中国审计学会、审计科研所和中国审计出版社四家单位在山
8、东省青岛市发起召开第二次审计定义研讨会，提出了简明的审计定义，即审计是独立检查会计账目，监督财政、财务收支真实、合法、效益的行为。（3）1997年审计法实施条例从法规条文上确定了审计定义，即审计是指审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表（2010修订后条例将“会计报表”更改为“财务会计报告”）以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为。这两次审计定义研究，对审计性质的认识主要停留在监督职能上，同时也涉及帮促服务要求。（4）2004年，现任国家政协副主席、时任审计署审计长李金华在中央财经大学法律系主办的“中国财经法律论坛”演讲
9、时首次提出，“国家审计是国家治理的工具，要在国家治理过程中发挥不可替代的作用”。（5 5）2008年3月，刘家义审计长在中国审计学会五届三次理事会上阐述了审计作为国家经济社会运行“免疫系统”的重要观点，指出审计本质上是一个国家经济社会运行的“免疫系统”。（6）2011年7月，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上提出，“在国家治理中，国家审计实质上是依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的免疫系统，是国家治理的重要组成部分”。前后两任审计长的多次重要论述，逐步将审计提升到国家治理的工具、国家经济社会运行“免疫系统”和国家治理重要组成部
10、分的政治高度，无疑将审计的性质和内涵从简单的监督、服务发展到预防、揭示、抵御、清除等多个层面，有助于进一步提升国家审计的地位，更好地发挥国家审计的作用。2 2、作为国家治理的重要组成部分，应当将国家治理的内涵赋予国家、作为国家治理的重要组成部分，应当将国家治理的内涵赋予国家、作为国家治理的重要组成部分，应当将国家治理的内涵赋予国家、作为国家治理的重要组成部分，应当将国家治理的内涵赋予国家审计，国家审计应当体现国家从统治到治理转型的全新内涵。审计，国家审计应当体现国家从统治到治理转型的全新内涵。审计，国家审计应当体现国家从统治到治理转型的全新内涵。审计，国家审计应当体现国家从统治到治理转型的全新
11、内涵。（1）要实现国家审计的转型升级，紧紧围绕科学发展这个主题，牢牢把握转变发展方式这条主线，将绩效审计、资源环境审计、信息化审计、数字化审计作为突破口，实现国家审计工作创新发展，为实现国家良治提供更好的审计服务。（2）要体现国家审计的社会性，提高审计工作的开放度和社会公众的参与度，发扬光大无锡“参与式审计”模式，审计事务广泛向公众敞开，审计项目请市民“点菜”，审计结果向社会公开，实现国家审计与公众治理的互动共赢。（3）要加强国家审计的柔性监督和行政指导，国家审计不仅要依法审计、依法处理，而且要帮助健全完善制度、机制和体制，加强法律法规的普法宣传，以促进提高国家对经济社会的管理水平，进一步发挥
12、审计保障经济社会运行的预防和抵御功能。（4）是加快国家审计体制改革，逐步清除审计工作中存在的体制性障碍和缺陷，切实发挥国家审计在国家治理中“依法用权力监督制约权力”的“免疫系统”功能。三、国家审计与国家治理的关系及其角色定位三、国家审计与国家治理的关系及其角色定位 只有弄清国家审计与国家治理相互之间的辩证关系，才能准确界定国家审计在国家治理框架内的角色定位，从而科学发挥国家审计在国家治理框架内应有的治理作用。（一）把握国家审计与国家治理起源的一致性，深化认识把握国家审计与国家治理起源的一致性，深化认识国家审计的本质特征国家审计的本质特征首先，国家审计与国家治理的起源是一致的首先，国家审计与国家
13、治理的起源是一致的1 1 1 1、国家治理是随着国家产生、基于委托代理关系产生的、国家治理是随着国家产生、基于委托代理关系产生的、国家治理是随着国家产生、基于委托代理关系产生的、国家治理是随着国家产生、基于委托代理关系产生的国家统治是国家治理的初级形式国家治理是国家统治的高级形式和艺术手段2 2 2 2、国家审计也是基于委托关系和代理关系产生的、国家审计也是基于委托关系和代理关系产生的、国家审计也是基于委托关系和代理关系产生的、国家审计也是基于委托关系和代理关系产生的 国家所有者将国家治理责任委托给国家的执政者后，为了保证和促进国家治理的经济责任的充分履行，需要建立一种强化国家执政者受托经济责
14、任的监督机制，这就促使国家审计的产生。国家审计是国家所有者监督国家执政者受托经济责任的代理人。在古代奴隶社会和封建社会，国王或皇帝是国家审计的委托者，国家审计监督国家执政者受托的经济责任；在现代资本主义社会和社会主义社会，纳税人和公众是国家审计的委托者，国家审计监督国家执政者受托的经济责任，并在公众产生绩效审计需求后，扩大到监督国家执政者受托的相应社会责任。3 3 3 3、把把把把握握握握国国国国家家家家审审审审计计计计与与与与国国国国家家家家治治治治理理理理起起起起源源源源的的的的一一一一致致致致性性性性，对对对对在在在在新新新新时时时时期期期期新新新新阶阶阶阶段段段段国国国国家家家家治理框
15、架内更好发挥国家审计作用，具有十分重要的现实意义。治理框架内更好发挥国家审计作用，具有十分重要的现实意义。治理框架内更好发挥国家审计作用，具有十分重要的现实意义。治理框架内更好发挥国家审计作用，具有十分重要的现实意义。（1）是有助于认清国家审计的本质特征，即监督国家执政者受托履行的经济责任，评价国家执政者履行受托经济责任的有效性，促进国家执政者时刻不忘受托的经济责任。（2）是有助于坚持依法独立审计，真实披露和全面揭示审计发现的问题，并依法稳妥并坚定地推进审计结果公开工作，落实社会公众对国家审计事务的知情权和参与权，解决国家所有者与国家执政者之间的信息不对称问题，增加国家治理工作的透明度，达到用
16、权力监督制约权力的目的。（二二）把把握握国国家家审审计计是是国国家家治治理理的的重重要要组组成成部部分分，深深化化认识国家审计的目标任务认识国家审计的目标任务 国家审计是国家治理的一种制度安排，审计在监督范围和监督关系上不同于其他经济监督，审计监督是具有独立性的更高层次的综合监督，以其特有的方式在国家治理中居于不可替代的地位，是国家治理内生的、不可或缺的组织细胞。把握国家审计是国家治理的重要组成部分，有助于国家审计机关在国家治理的框架内认识和履行国家审计职能职责，紧密围绕国家治理的目标和标准开展国家审计工作。广泛认可的良好国家治理的标准主要体现为：有效维护国家安全，对外维护主权，对内维持政局稳
17、定;有效制约权力运行，建立问责机制，遏制权力腐败;有效维护法律和社会秩序，保障公平正义;促进科学发展，摆脱贫困和增进福利。1 1、结结结结合合合合具具具具体体体体国国国国情情情情，我我我我国国国国当当当当今今今今国国国国家家家家治治治治理理理理的的的的目目目目标标标标主主主主要要要要是是是是构构构构建建建建责责责责任任任任政政政政府府府府、法法法法治治治治政政政政府府府府、服务政府、高效政府、廉洁政府和透明政府。服务政府、高效政府、廉洁政府和透明政府。服务政府、高效政府、廉洁政府和透明政府。服务政府、高效政府、廉洁政府和透明政府。2 2 2 2、与与与与良良良良好好好好国国国国家家家家治治治治
18、理理理理相相相相适适适适应应应应的的的的国国国国家家家家审审审审计计计计应应应应着着着着力力力力把把把把握握握握和和和和着着着着重重重重加强以下三个环节的审计工作：加强以下三个环节的审计工作：加强以下三个环节的审计工作：加强以下三个环节的审计工作：（1）要将审计目标关注点放在国家财政安全、金融安全、国有资产安全、民生安全、资源与生态环境安全、信息安全上；（2）要将审计工作着力点放在领导干部经济责任审计、财经法纪审计、大案要案审计、宏观政策和预算执行审计、政府投资审计、民生审计、绩效审计、资源环境审计上；（3）要将审计治理提升点放在审计结果公开、满足公众审计知情权、促进加强改进管理、帮助健全完善
19、制度、促进改革创新体制机制上，努力发挥好国家审计揭示、纠正、清除和抵御、预防的保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能作用，促进实现国家的良好治理和健康发展、科学发展。（三三）把把握握国国家家治治理理的的发发展展进进程程决决定定国国家家审审计计的的发发展展进进程，深化认识国家审计服从服务于国家治理的必要性程，深化认识国家审计服从服务于国家治理的必要性1 1 1 1、国国国国家家家家治治治治理理理理的的的的发发发发展展展展进进进进程程程程决决决决定定定定国国国国家家家家审审审审计计计计的的的的发发发发展展展展进进进进程程程程，国国国国家家家家审审审审计计计计不不不不可可可可能超越国家治理的发展
20、进程而先行发展能超越国家治理的发展进程而先行发展能超越国家治理的发展进程而先行发展能超越国家治理的发展进程而先行发展 国家治理始终对国家审计起主导作用，特别是国家治理发展的阶段性和所处的地域性，直接或间接影响国家审计发挥作用的大小。国家治理与国家审计是主与从、决定与隶属、作用与反作用的关系。2 2 2 2、作作作作为为为为国国国国家家家家治治治治理理理理重重重重要要要要组组组组成成成成部部部部分分分分的的的的国国国国家家家家审审审审计计计计，必必必必定定定定要要要要在在在在国国国国家家家家治治治治理理理理的的的的框框框框架架架架内内内内开开开开展展展展工工工工作作作作，必必必必然然然然随随随随
21、着着着着国国国国家家家家治治治治理理理理的的的的发发发发展展展展变变变变革革革革而而而而不不不不断断断断赋赋赋赋予予予予审审审审计计计计工工工工作新内涵、新目标、新任务、新重点、新方式。作新内涵、新目标、新任务、新重点、新方式。作新内涵、新目标、新任务、新重点、新方式。作新内涵、新目标、新任务、新重点、新方式。3 3 3 3、科科科科学学学学把把把把握握握握“国国国国家家家家治治治治理理理理的的的的发发发发展展展展进进进进程程程程决决决决定定定定国国国国家家家家审审审审计计计计的的的的发发发发展展展展进进进进程程程程、国国国国家家家家治理对国家审计起主导作用治理对国家审计起主导作用治理对国家审
22、计起主导作用治理对国家审计起主导作用”的两者关系的两者关系的两者关系的两者关系(1)适应我国具体国情和经济社会发展现状，在现行行政型审计体 制下主动顺应、奋发有为。(2)顺应新时期国家治理的新要求，开拓创新国家审计工作，通过国家审计工作的转型升级，为转变经济发展方向、建设法治责任政府、构建和谐社会提供审计服务。（四四）把把握握国国家家审审计计对对完完善善国国家家治治理理具具有有反反作作用用，深深化化认认识国家审计的建设性作用识国家审计的建设性作用1 1 1 1、国家审计对完善国家治理具有反作用。、国家审计对完善国家治理具有反作用。、国家审计对完善国家治理具有反作用。、国家审计对完善国家治理具有
23、反作用。国家政协副主席、审计署原审计长李金华指出，“国家审计是民主与法制的产物，促进民主与法制是国家审计的不懈追求”。刘家义审计长强调，“当今世界，无论各个国家国体和政体如何不同，国家审计作为国家基本政治制度的重要组成部分，通过发挥预防、揭示和抵御的免疫系统功能，在不断完善国家治理，进而实现国家的可持续发展等方面发挥着积极的作用。”（1）通通过过坚坚持持依依法法审审计计和和审审计计结结果果公公开开，促促进进政政府府部部门门依依法法理理财财和和依依法法行行政政，推推进进民民主主管管理理和和民民主主监监督督，维维护护国国家家法法律律法法规规的的权权威威性性，保保障障国国家家各各项项治治理理措措施施
24、落落到到实实处，推动依法治国方略的实施。处，推动依法治国方略的实施。（2）通通过过狠狠抓抓审审计计发发现现问问题题的的纠纠正正整整改改，促促进进改改进进和和加加强强经经济济社社会会管管理理，提提高高经经济济社会运行质量和绩效，推进经济社会全面协调可持续发展。社会运行质量和绩效，推进经济社会全面协调可持续发展。（3）通通过过开开展展对对审审计计发发现现问问题题的的原原因因分分析析，深深入入揭揭示示国国家家治治理理中中存存在在的的体体制制性性障障碍碍、机机制制性性缺缺陷陷和和制制度度性性漏漏洞洞，充充分分发发挥挥审审计计意意见见和和建建议议的的建建设设性性作作用用，持持续续推推动动国国家家治理深化
25、改革。治理深化改革。2 2 2 2、把把把把握握握握国国国国家家家家审审审审计计计计对对对对完完完完善善善善国国国国家家家家治治治治理理理理具具具具有有有有反反反反作作作作用用用用，有有有有助助助助于于于于深深深深化化化化认认认认识识识识国国国国家审计对完善国家治理具有建设性作用。家审计对完善国家治理具有建设性作用。家审计对完善国家治理具有建设性作用。家审计对完善国家治理具有建设性作用。（1）进一步解放思想，牢固树立科学审计理念，努力培养战略的、辩证的、开放的和创新的审计思维，科学谋划审计工作发展的新思想、新思路，准确界定国家审计在国家治理框架内的角色定位，不断调整和校正国家审计服务国家治理的努力方向。（2）进一步突出重点，紧紧围绕当前国家治理服务科学发展、促进改善民生、推进法治建设、推动深化改革、促进反腐倡廉的任务要求，努力在更宽领域、更广范围、更高层面上发挥更大作用、实现更大作为。（3）进一步加强法制建设，适时修改不适应审计作用发挥的审计法律法规，着力构建系统完备的审计法律法规规章体系，适时推进国家审计机制与体制改革，不断提高国家审计的独立性和开放度，充分发挥在国家治理框架内保障国家经济社会健康运行“免疫系统”的积极作用。谢谢观看