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1、国家预算云南大学经济学院财税系2013年8月第一章第一章 国家预算与预算管理国家预算与预算管理本章内容本章内容 第一节第一节 国家预算的界定国家预算的界定 第二节第二节 国家预算管理概要国家预算管理概要 第三节第三节 国家预算管理程序和方法国家预算管理程序和方法 第四节第四节 国家预算管理的基本目标国家预算管理的基本目标v研究问题视角研究问题视角多重学科背景下的多角度多重学科背景下的多角度v研究问题框架研究问题框架v财政预算现状财政预算现状以以20112011年中央预算为例年中央预算为例公共财政与预算的多重学科背景vv广义地说，公共财政与预算的研究对象是有关政府理财问广义地说，公共财政与预算的
2、研究对象是有关政府理财问广义地说，公共财政与预算的研究对象是有关政府理财问广义地说，公共财政与预算的研究对象是有关政府理财问题，泛指对政府收入和开支等财政相关活动的所有研究，题，泛指对政府收入和开支等财政相关活动的所有研究，题，泛指对政府收入和开支等财政相关活动的所有研究，题，泛指对政府收入和开支等财政相关活动的所有研究，包括财政收入和支出两个方面相关的决策、实施以及所产包括财政收入和支出两个方面相关的决策、实施以及所产包括财政收入和支出两个方面相关的决策、实施以及所产包括财政收入和支出两个方面相关的决策、实施以及所产生的社会经济效果等；生的社会经济效果等；生的社会经济效果等；生的社会经济效果
3、等；vv作为公共管理的一个主要分支，其一直以来就是个多学科作为公共管理的一个主要分支，其一直以来就是个多学科作为公共管理的一个主要分支，其一直以来就是个多学科作为公共管理的一个主要分支，其一直以来就是个多学科交叉的综合性研究领域，跨越经济学、管理学、政治学、交叉的综合性研究领域，跨越经济学、管理学、政治学、交叉的综合性研究领域，跨越经济学、管理学、政治学、交叉的综合性研究领域，跨越经济学、管理学、政治学、法学等多种学科；法学等多种学科；法学等多种学科；法学等多种学科；vv包括了公共预算包括了公共预算包括了公共预算包括了公共预算(Public Budgeting)(Public Budgetin
4、g)(Public Budgeting)(Public Budgeting)，公共财政学，公共财政学，公共财政学，公共财政学 (Public Finance),(Public Finance),(Public Finance),(Public Finance),政府会计学政府会计学政府会计学政府会计学(government (government (government (government accounting)accounting)accounting)accounting)等等不同研究方向。这些研究方向代表不同等等不同研究方向。这些研究方向代表不同等等不同研究方向。这些研究方向代表不同
5、等等不同研究方向。这些研究方向代表不同的学科背景，在研究重点和研究方法上也各有不同。的学科背景，在研究重点和研究方法上也各有不同。的学科背景，在研究重点和研究方法上也各有不同。的学科背景，在研究重点和研究方法上也各有不同。公共财政与预算的多重学科背景vv经济学研究视角经济学研究视角政府财政及财政中的预算和税收问题是经济学政府财政及财政中的预算和税收问题是经济学的重要研究课题之一。的重要研究课题之一。vv早在古典经济学行成和发展之初的早在古典经济学行成和发展之初的3 3部传世之作：威廉部传世之作：威廉.配第配第16621662年年出版的赋税论、大卫出版的赋税论、大卫.李嘉图李嘉图18711871
6、年发表的政治经济学及赋年发表的政治经济学及赋税原理，以及税原理，以及17761776年亚当年亚当.斯密发表的国富论都对政府收入斯密发表的国富论都对政府收入和支出等财政活动做了详尽的论述。和支出等财政活动做了详尽的论述。vv1919世纪世纪7070年代后，新古典经济学和公共产品理论促进了财政学的经年代后，新古典经济学和公共产品理论促进了财政学的经济学化和科学化。济学化和科学化。vv2020世纪世纪3030年代，凯恩斯创立的现代宏观经济学为国家干预经济和发年代，凯恩斯创立的现代宏观经济学为国家干预经济和发展财政的作用提供了理论基础。展财政的作用提供了理论基础。vv6060年代以后广泛出现的年代以后
7、广泛出现的“政府失灵政府失灵”问题促进了经济学家对政府作问题促进了经济学家对政府作用的反思。以布坎南和塔洛克为代表的公共选择学派把对政治过程用的反思。以布坎南和塔洛克为代表的公共选择学派把对政治过程的分析也纳入了经济学研究领域，对财政学的发展又产生了深刻的的分析也纳入了经济学研究领域，对财政学的发展又产生了深刻的影响。影响。vv8080年代后，马斯格雷夫在他著名的财政理论与实践一书中把政年代后，马斯格雷夫在他著名的财政理论与实践一书中把政府的财政职能概括为资源配置、收入分配和经济稳定，从而确定了府的财政职能概括为资源配置、收入分配和经济稳定，从而确定了现代财政学研究的实证性和规范性相结合的一个
8、全面完整的框架现代财政学研究的实证性和规范性相结合的一个全面完整的框架 。公共财政与预算的多重学科背景vv管理学研究视角管理学研究视角预算的功能性特征，即预算的控制、管预算的功能性特征，即预算的控制、管理与计划等功能。理与计划等功能。vv从从1919世纪初开始，学者致力于论述预算周期。当时的主要目世纪初开始，学者致力于论述预算周期。当时的主要目标是保证预算的可控制性，因此研究重点主要是周期性、标标是保证预算的可控制性，因此研究重点主要是周期性、标准性和资金依法分配的规范性等。准性和资金依法分配的规范性等。vv后来，预算管理的目标逐步扩展为控制、管理和规划相结合。后来，预算管理的目标逐步扩展为控
9、制、管理和规划相结合。在实践中，相应的理念表现为一系列政府预算改革的尝试，在实践中，相应的理念表现为一系列政府预算改革的尝试，包括包括19501950年代的绩效预算、年代的绩效预算、19601960年代的项目预算、年代的项目预算、19701970年代年代的零基预算等等。总体来说，这些改革的目的都是试图在预的零基预算等等。总体来说，这些改革的目的都是试图在预算相关文献和预算过程中加入更多的信息，力图更好地实现算相关文献和预算过程中加入更多的信息，力图更好地实现预算中控制管理规划的三重目标。预算中控制管理规划的三重目标。vv19901990年代以后，兴起了对绩效预算的新一轮研究热潮，重点年代以后，
10、兴起了对绩效预算的新一轮研究热潮，重点是如何利用政府工作成效的评估来促进政府决策和管理，以是如何利用政府工作成效的评估来促进政府决策和管理，以期提高政府的问责度期提高政府的问责度。公共财政与预算的多重学科背景vv政治学研究视角政治学研究视角 预算过程的政治特征。从分析在一定的政预算过程的政治特征。从分析在一定的政治过程中预算决策如何做出以及预算如何执行入手，着重考察治过程中预算决策如何做出以及预算如何执行入手，着重考察政治制度、政治行为与预算过程、预算结果之间的因果关系。政治制度、政治行为与预算过程、预算结果之间的因果关系。vv在在19601960年代早期，学者深入地分析了美国联邦政府的预算程
11、序年代早期，学者深入地分析了美国联邦政府的预算程序后，对理性预算的可行性进行质疑，并提出渐进预算后，对理性预算的可行性进行质疑，并提出渐进预算 (incrementalism)(incrementalism)理论，开创了相关研究的先河。理论，开创了相关研究的先河。vv后续研究主要侧重于几个方面，包括用统计模型来预测预算的后续研究主要侧重于几个方面，包括用统计模型来预测预算的结果，对当时新设的国会预算体系的研究，以及针对渐进预算结果，对当时新设的国会预算体系的研究，以及针对渐进预算理论是否如实或者是否合理的讨论。总体上看，当时这个学术理论是否如实或者是否合理的讨论。总体上看，当时这个学术流派的重
12、点是对政治过程和政治行为的描述性分析。流派的重点是对政治过程和政治行为的描述性分析。vv最近几十年来，预算研究的重点又有所改变。学者把预算过程最近几十年来，预算研究的重点又有所改变。学者把预算过程和预算结果的研究扩展到了美国州和地方政府甚至于其他国家，和预算结果的研究扩展到了美国州和地方政府甚至于其他国家，从而有了更广阔的研究视野、更多的研究对象和新数据，以及从而有了更广阔的研究视野、更多的研究对象和新数据，以及研究方法上的推陈出新。研究方法上的推陈出新。vv8080年代后，马斯格雷夫在他著名的财政理论与实践一书中年代后，马斯格雷夫在他著名的财政理论与实践一书中专门设立一章讨论专门设立一章讨论
13、“公共选择与财政政治学。公共选择与财政政治学。公共财政与预算的多重学科背景v法学研究视角从社会公众提高立法机构规范政府预算行为的角度出发，循着政府行为法治化的线索，考察法律对政府预算管理各利益相关主体间权利与义务关系的调节与规范。v学者认为，具有法律权威的政府预算将能直接规范、约束与控制政府的具体活动，将政府行为和财政行为纳入法制化的轨道。公共财政与预算的多重学科背景vv上述研究观点虽然都对公共财政与预算管理理论做出了上述研究观点虽然都对公共财政与预算管理理论做出了上述研究观点虽然都对公共财政与预算管理理论做出了上述研究观点虽然都对公共财政与预算管理理论做出了贡献，但也存在不严密之处。贡献，但
14、也存在不严密之处。贡献，但也存在不严密之处。贡献，但也存在不严密之处。vv从经济学角度所做的研究，无法制定出一套实用的标准，从经济学角度所做的研究，无法制定出一套实用的标准，从经济学角度所做的研究，无法制定出一套实用的标准，从经济学角度所做的研究，无法制定出一套实用的标准，以此来判断哪些社会经济活动最适于以政府预算来供给；以此来判断哪些社会经济活动最适于以政府预算来供给；以此来判断哪些社会经济活动最适于以政府预算来供给；以此来判断哪些社会经济活动最适于以政府预算来供给；vv从管理学角度提出的预算管理模式，在实践中又存在着从管理学角度提出的预算管理模式，在实践中又存在着从管理学角度提出的预算管理
15、模式，在实践中又存在着从管理学角度提出的预算管理模式，在实践中又存在着实施障碍的局限；实施障碍的局限；实施障碍的局限；实施障碍的局限；vv从政治学角度所做的研究，总是难以正确描述各个时期、从政治学角度所做的研究，总是难以正确描述各个时期、从政治学角度所做的研究，总是难以正确描述各个时期、从政治学角度所做的研究，总是难以正确描述各个时期、各个单位的政治行为的差异对预算的影响；各个单位的政治行为的差异对预算的影响；各个单位的政治行为的差异对预算的影响；各个单位的政治行为的差异对预算的影响；vv从法学角度对预算程序所做的强调，面临着预算原则从从法学角度对预算程序所做的强调，面临着预算原则从从法学角度
16、对预算程序所做的强调，面临着预算原则从从法学角度对预算程序所做的强调，面临着预算原则从“古典古典古典古典”的强调立法控制向的强调立法控制向的强调立法控制向的强调立法控制向“现代现代现代现代”的强调行政灵活性的强调行政灵活性的强调行政灵活性的强调行政灵活性转化的挑战。转化的挑战。转化的挑战。转化的挑战。公共财政与预算的多重学科背景v上述研究观点的跨学科整和与借鉴，是当上述研究观点的跨学科整和与借鉴，是当代公共财政与预算管理所面临的重要议题代公共财政与预算管理所面临的重要议题之一。之一。第一节第一节 国家预算的界定国家预算的界定一、国家预算的内涵一、国家预算的内涵一、国家预算的内涵一、国家预算的内
17、涵 国国国国家家家家预预预预算算算算是是是是各各各各级级级级政政政政府府府府依依依依据据据据法法法法律律律律和和和和制制制制度度度度规规规规定定定定编编编编制制制制，并并并并经经经经法法法法定定定定程程程程序序序序审审审审核核核核批批批批准准准准后后后后成成成成立立立立的的的的以以以以财财财财政政政政收收收收支支支支为为为为主主主主的政府年度财力配置计划。的政府年度财力配置计划。的政府年度财力配置计划。的政府年度财力配置计划。（一）国家预算是政府的年度财力配置计（一）国家预算是政府的年度财力配置计划划（二）国家预算是依法定程序审批的法律（二）国家预算是依法定程序审批的法律文书文书（三）国家预算
18、的实质应该是体现民意（三）国家预算的实质应该是体现民意（四）国家预算的范围具有宽泛性（四）国家预算的范围具有宽泛性 二、国家预算的产生与发展二、国家预算的产生与发展（一）国家预算的萌芽（一）国家预算的萌芽（一）国家预算的萌芽（一）国家预算的萌芽 国家财政随国家的产生而产生，而国家预算是国家财政随国家的产生而产生，而国家预算是国家财政随国家的产生而产生，而国家预算是国家财政随国家的产生而产生，而国家预算是国家财政发展到一定阶段的产物。奴隶社会就有了国家财政发展到一定阶段的产物。奴隶社会就有了国家财政发展到一定阶段的产物。奴隶社会就有了国家财政发展到一定阶段的产物。奴隶社会就有了较为系统的国家财政
19、收支活动，中国古代和古罗马较为系统的国家财政收支活动，中国古代和古罗马较为系统的国家财政收支活动，中国古代和古罗马较为系统的国家财政收支活动，中国古代和古罗马都有国家财政收支的粗略估计或记账，或有个别的都有国家财政收支的粗略估计或记账，或有个别的都有国家财政收支的粗略估计或记账，或有个别的都有国家财政收支的粗略估计或记账，或有个别的预计收支，这时，国家预算处于萌芽状态，但还没预计收支，这时，国家预算处于萌芽状态，但还没预计收支，这时，国家预算处于萌芽状态，但还没预计收支，这时，国家预算处于萌芽状态，但还没有形成完整、独立的财政预算。有形成完整、独立的财政预算。有形成完整、独立的财政预算。有形成
20、完整、独立的财政预算。1 1 1 1缺乏独立、统一的财政收支计划；缺乏独立、统一的财政收支计划；缺乏独立、统一的财政收支计划；缺乏独立、统一的财政收支计划；2 2 2 2国家财政收支的决定没有法定程序；国家财政收支的决定没有法定程序；国家财政收支的决定没有法定程序；国家财政收支的决定没有法定程序；（二）西方国家预算的产生（二）西方国家预算的产生（二）西方国家预算的产生（二）西方国家预算的产生（三）旧中国国家预算的形成（三）旧中国国家预算的形成（三）旧中国国家预算的形成（三）旧中国国家预算的形成（四）新中国国家预算的产生（四）新中国国家预算的产生（四）新中国国家预算的产生（四）新中国国家预算的产
21、生（五）国家预算产生和发展的基本原因（五）国家预算产生和发展的基本原因（五）国家预算产生和发展的基本原因（五）国家预算产生和发展的基本原因 1.1.1.1.资本主义生产方式的出现是国家预算产生的根资本主义生产方式的出现是国家预算产生的根资本主义生产方式的出现是国家预算产生的根资本主义生产方式的出现是国家预算产生的根本原因；本原因；本原因；本原因；2.2.2.2.加强财政管理和监督是国家预算发展的决定性加强财政管理和监督是国家预算发展的决定性加强财政管理和监督是国家预算发展的决定性加强财政管理和监督是国家预算发展的决定性原因；原因；原因；原因；3.3.3.3.财政分配的货币化是国家预算产生的必要
22、条件。财政分配的货币化是国家预算产生的必要条件。财政分配的货币化是国家预算产生的必要条件。财政分配的货币化是国家预算产生的必要条件。现代预算制度肇始于英国现代预算制度肇始于英国：限制国王收入权l1215年,自由大宪章世界第一部宪法性文件，标志着预算制度的萌芽，第一次以法律形式限制国王收入权，宪章第十二条规定：在国土内，“除非得到共议会的同意”，国王不得征课任何兵役、赋税或补助金。共议会由贵族精英组成，后来逐渐演变为国会。l1314年，英国任命了第一任国库审计长。l1344年，议会要求国王依照议会所决定的用途才能用钱。l1628年议会通过权利请愿书。l1640年，提出了著名的“不开会，不纳税”的
23、口号l16881689年光荣革命，君主立宪国会对预算的控制1689年通过的权利法案,王室与国会的收支区分开来l17世纪的英国定期组织召开财政会议，审批财政法案，财政大臣们带着装满账目的皮包，到议会出席听证政府预算名称起源于皮包政府预算名称起源于皮包中国的预算制度：晚清肇始、民国奠基中国的预算制度：晚清肇始、民国奠基l1887年，驻日公使黄遵宪在他的日本国志一书中最早详细介年，驻日公使黄遵宪在他的日本国志一书中最早详细介绍了西方的预算制度绍了西方的预算制度l早在早在1893年，郑观应在其名著盛世危言中即主张建立中国的年，郑观应在其名著盛世危言中即主张建立中国的“度支清帐度支清帐”制度，说的就是国
24、家预算。制度，说的就是国家预算。20世纪初，流行欧美的世纪初，流行欧美的宪政文化和预算思想已经普遍为中国的知识分子、士大夫阶层、宪政文化和预算思想已经普遍为中国的知识分子、士大夫阶层、政治革新派以及工商业者们所接受，人们开始认识到政治革新派以及工商业者们所接受，人们开始认识到争得私人财争得私人财产权产权、督促政府建立预算制度的重要性。如杨度在、督促政府建立预算制度的重要性。如杨度在1907年指出：年指出：“监督会计及预算之制，其严重如此，是皆国会重要之权，即立监督会计及预算之制，其严重如此，是皆国会重要之权，即立宪国所以建设责任政府唯一之武器也。宪国所以建设责任政府唯一之武器也。l决意改革的光
25、绪皇帝诏令户部着手办理预算制度：决意改革的光绪皇帝诏令户部着手办理预算制度：“近来泰西各近来泰西各国皆有预筹用度之法。着户部将每年出入之款，分门别类，列为国皆有预筹用度之法。着户部将每年出入之款，分门别类，列为一表，按月刊报，俾天下咸晓然于国家出入大计，以期节用丰财，一表，按月刊报，俾天下咸晓然于国家出入大计，以期节用丰财，蔚成康阜，朕实有厚望也蔚成康阜，朕实有厚望也”但因为戊戌变法失败，建立预算但因为戊戌变法失败，建立预算制度终成空想。制度终成空想。2004年首都庆祝全国人大成立五十周年1954年成立全国人大l1949年新中国成立后，在年新中国成立后，在中国人民政治协商会议共中国人民政治协商
26、会议共同纲领中规定同纲领中规定:建立国家预建立国家预算决算制度。算决算制度。l中央人民政府根据以上规定中央人民政府根据以上规定着手编制着手编制1950年财政收支概年财政收支概算草案，即新中国第一个预算草案，即新中国第一个预算。算。1949年的中央人民政府年的中央人民政府第四次会议上，财政部部长第四次会议上，财政部部长薄一波做了关于薄一波做了关于1950年财年财政收支概算编成的报告，政收支概算编成的报告，中央人民政府批准了这个概中央人民政府批准了这个概算草案。算草案。l1956年社会主义改造基本完年社会主义改造基本完成后，社会主义制度确立，成后，社会主义制度确立，中国社会主义政府预算制度中国社会
27、主义政府预算制度也随之建立。也随之建立。l我国我国1982年宪法授权人大对政府预算年宪法授权人大对政府预算进行监督；进行监督；l1994年，通过了预算法年，通过了预算法l1998年全国人大常委会预算工作委员会成年全国人大常委会预算工作委员会成立立l1999年通过关于加强中央预算审查监督年通过关于加强中央预算审查监督的决定的决定l2000年，中央政府要求四个部编制年，中央政府要求四个部编制“部门部门预算预算”l三、国家预算的基本三、国家预算的基本特征特征（一）预测性（一）预测性（一）预测性（一）预测性（二）法定性（二）法定性（二）法定性（二）法定性 （三）集中性（三）集中性（三）集中性（三）集中
28、性（四）完整性（四）完整性（四）完整性（四）完整性 （五）循环性（五）循环性（五）循环性（五）循环性（六）公开性（六）公开性（六）公开性（六）公开性 四、预算年度四、预算年度 预预预预算算算算年年年年度度度度又又又又称称称称财财财财政政政政年年年年度度度度或或或或会会会会计计计计年年年年度度度度，指指指指的的的的是是是是编编编编制制制制和和和和执执执执行行行行预预预预算算算算所所所所依依依依据据据据的的的的法法法法定定定定期期期期限限限限或或或或预预预预算算算算的的的的有有有有效效效效期期期期限限限限，体体体体现现现现预预预预算算算算的的的的时时时时效效效效性性性性。预预预预算算算算年年年年度
29、度度度一一一一般般般般为为为为一一一一年年年年，但但但但各各各各国国国国预预预预算算算算年年年年度度度度的的的的起起起起止止止止日日日日期期期期不不不不尽尽尽尽一一一一致致致致，可可可可分分分分为为为为历历历历年制和跨年制两种。年制和跨年制两种。年制和跨年制两种。年制和跨年制两种。（一）影响预算年度选择的因素（一）影响预算年度选择的因素（一）影响预算年度选择的因素（一）影响预算年度选择的因素（二）历年制和跨年制（二）历年制和跨年制（二）历年制和跨年制（二）历年制和跨年制中期预算中期预算预算年度预算年度v预算年度预算年度政府预算编制和执行的有效起政府预算编制和执行的有效起止时间，通常为一年。止时
30、间，通常为一年。v类型类型历年制和跨年制。我国是历年制。历年制和跨年制。我国是历年制。预算年度预算年度v历年制。即从每年1月1日起至同年12月31日止，把日历年度的起止日期作为预算收支的起止日期。v目前采用历年制的国家最多，包括中国、法国、德国、比利时、奥地利、丹麦、芬兰、希腊、冰岛、意大利、荷兰、西班牙、葡萄牙、挪威和瑞士等国家。预算年度预算年度v跨年制。即人为地确定一个预算年度的起止日期，这样一个预算年度就会跨越两个日历年度，即从某年某月某日起至次年某月某日止，我们称之为跨年制。预算年度预算年度v跨年制包括：跨年制包括：v四月制。从四月制。从4 4月月1 1日起至次年日起至次年3 3月月3
31、131日止为一个财政年日止为一个财政年度的国家主要有：英国、日本、印度尼西亚、新加坡、度的国家主要有：英国、日本、印度尼西亚、新加坡、新西兰、印度、缅甸、不丹和南非等国家；新西兰、印度、缅甸、不丹和南非等国家；v7 7月制。从月制。从7 7月月1 1日起至次年日起至次年6 6月月3030日止为一个财政年日止为一个财政年度的国家主要有：瑞典、澳大利亚、孟加拉、巴基斯度的国家主要有：瑞典、澳大利亚、孟加拉、巴基斯坦、埃及、苏丹、科威特、喀麦隆、肯尼亚、毛里求坦、埃及、苏丹、科威特、喀麦隆、肯尼亚、毛里求斯和坦桑尼亚等国家；斯和坦桑尼亚等国家；v1010月制。从月制。从1010月月1 1日起至次年日
32、起至次年9 9月月3030日止为一个财政日止为一个财政年度的国家主要有：美国、泰国等国家。年度的国家主要有：美国、泰国等国家。预算年度预算年度v跨年制除了上述四种预算年度起止日期外，还跨年制除了上述四种预算年度起止日期外，还有少数国家采取较特殊的起止日期有少数国家采取较特殊的起止日期.v如土耳其的预算年度是从如土耳其的预算年度是从3 3月月1 1日起至次年的日起至次年的2 2月月2828日止；日止；v伊朗的预算年度是从伊朗的预算年度是从3 3月月2121日起至日起至3 3月月2020日日止止；v埃塞俄比亚的预算年度是从埃塞俄比亚的预算年度是从7 7月月8 8日起至次年日起至次年7 7 月月7
33、7日止。日止。预算年度预算年度v影响因素影响因素立法机构会期立法机构会期v 国民经济发展计划的安排国民经济发展计划的安排 收入状况收入状况 历史原因历史原因 宗教、习俗等宗教、习俗等&思考题思考题:存在问题及改革设想存在问题及改革设想预算年度预算年度v存在问题存在问题-预算先期执行预算先期执行v预算先执行后批准预算先执行后批准,人大审批预算流于形式人大审批预算流于形式预算年度预算年度v改革思路改革思路v历年制改为跨年制历年制改为跨年制,4,4月月1 1日日-下年下年3 3月月3131日日v人大会期提前人大会期提前v人大常委会通过临时法案人大常委会通过临时法案五、国家预算体系五、国家预算体系（一
34、）各级政府预算（一）各级政府预算（一）各级政府预算（一）各级政府预算1.1.1.1.中央预算中央预算中央预算中央预算2.2.2.2.地方预算地方预算地方预算地方预算（二）机构预算（二）机构预算（二）机构预算（二）机构预算1.1.1.1.部门预算部门预算部门预算部门预算2.2.2.2.单位预算单位预算单位预算单位预算国家预算按政府级次分国家预算按政府级次分（五级预算用图形显示）（五级预算用图形显示）中央中央县（自治县）县（自治县）设区的市（自治州）设区的市（自治州）省（自治区、直辖市）省（自治区、直辖市）乡（民族乡、镇）乡（民族乡、镇）中央预算由中央主管部门的行政事业单中央预算由中央主管部门的行
35、政事业单位预算、企业财务计划等组成。地方各级总位预算、企业财务计划等组成。地方各级总预算由本级预算及所属的下一级总预算汇总预算由本级预算及所属的下一级总预算汇总组成。组成。中央预算在国家预算中处于主导地位，中央预算在国家预算中处于主导地位，地方预算在国家预算中居于基础性地位。地方预算在国家预算中居于基础性地位。(三）根据经费领报关系，我国预算单位分为一级单位预三）根据经费领报关系，我国预算单位分为一级单位预算、二级单位预算和基层单位预算。算、二级单位预算和基层单位预算。（1）一级预算单位：）一级预算单位：是与财政部门直接发生预算资金缴是与财政部门直接发生预算资金缴拨关系的单位。一般也称主管预算
36、单位。拨关系的单位。一般也称主管预算单位。（2）二级预算单位：）二级预算单位：是与主管预算单位发生预算资金缴是与主管预算单位发生预算资金缴拨关系，下面还有所属单位的单位。拨关系，下面还有所属单位的单位。（3）基层预算单位：）基层预算单位：是与二级预算单位或主管单位发生是与二级预算单位或主管单位发生预算资金缴拨关系的单位。预算资金缴拨关系的单位。国家预算体系国家预算体系六、国家预算的功能六、国家预算的功能（一）国家预算是国家集中和分配资金的主要手段（一）国家预算是国家集中和分配资金的主要手段（一）国家预算是国家集中和分配资金的主要手段（一）国家预算是国家集中和分配资金的主要手段（二）国家预算是保
37、障公共商品供给所需资源的重要（二）国家预算是保障公共商品供给所需资源的重要（二）国家预算是保障公共商品供给所需资源的重要（二）国家预算是保障公共商品供给所需资源的重要工具工具工具工具（三）国家预算是国家对经济社会实施计划管理的重（三）国家预算是国家对经济社会实施计划管理的重（三）国家预算是国家对经济社会实施计划管理的重（三）国家预算是国家对经济社会实施计划管理的重要方式要方式要方式要方式（四）国家预算是国家进行宏观经济调控的重要杠杆（四）国家预算是国家进行宏观经济调控的重要杠杆（四）国家预算是国家进行宏观经济调控的重要杠杆（四）国家预算是国家进行宏观经济调控的重要杠杆（五）国家预算是国民经济运
38、行状态的反映器（五）国家预算是国民经济运行状态的反映器（五）国家预算是国民经济运行状态的反映器（五）国家预算是国民经济运行状态的反映器（六）国家预算是国家实行民主管理的重要形式（六）国家预算是国家实行民主管理的重要形式（六）国家预算是国家实行民主管理的重要形式（六）国家预算是国家实行民主管理的重要形式第二节第二节 国家预算管理概要国家预算管理概要一、国家预算管理的概念一、国家预算管理的概念 国国家家预预算算管管理理是是国国家家依依法法对对公公共共财财力力的的筹筹集集、分分配配、使使用用进进行行组组织织、协协调调和和监监督督的的活活动动，其其基基本本目目标标是是合合理理编编制制预预算算、有有效效
39、完完成预算收支任务和提高预算资金运行效率。成预算收支任务和提高预算资金运行效率。国家预算管理的基本要素国家预算管理的基本要素1.国家预算管理的主体是国家（政府）；国家预算管理的主体是国家（政府）；2.国家预算管理的对象是公共财力运行；国家预算管理的对象是公共财力运行；3.国家预算管理的依据是法规。国家预算管理的依据是法规。二、国家预算管理的地位二、国家预算管理的地位（一）国家预算管理是财政管理的核心（一）国家预算管理是财政管理的核心（二二）国国家家预预算算是是综综合合财财力力管管理理的的重重要要组组成部分成部分三、国家预算管理的原则三、国家预算管理的原则 国家预算管理原则指国家预算管理活动中应
40、遵国家预算管理原则指国家预算管理活动中应遵国家预算管理原则指国家预算管理活动中应遵国家预算管理原则指国家预算管理活动中应遵循的指导思想和方针，它反映预算管理的客观规循的指导思想和方针，它反映预算管理的客观规循的指导思想和方针，它反映预算管理的客观规循的指导思想和方针，它反映预算管理的客观规律和基本要求。律和基本要求。律和基本要求。律和基本要求。（一）预算体制原则（一）预算体制原则（一）预算体制原则（一）预算体制原则 1 1 1 1统一领导、分级管理统一领导、分级管理统一领导、分级管理统一领导、分级管理 2 2 2 2权责统一权责统一权责统一权责统一（二）预算收支管理原则（二）预算收支管理原则（
41、二）预算收支管理原则（二）预算收支管理原则 1 1 1 1依法理财依法理财依法理财依法理财 2 2 2 2公平负担公平负担公平负担公平负担 3 3 3 3量出为入和量入为出相结合量出为入和量入为出相结合量出为入和量入为出相结合量出为入和量入为出相结合 4 4 4 4统筹兼顾，确保重点统筹兼顾，确保重点统筹兼顾，确保重点统筹兼顾，确保重点 5 5 5 5年度平衡年度平衡年度平衡年度平衡 周期平衡周期平衡周期平衡周期平衡,预算平衡预算平衡预算平衡预算平衡 综合平衡综合平衡综合平衡综合平衡第三节第三节 国家预算管理的程序和方法国家预算管理的程序和方法一、国家预算管理程序的组成环节一、国家预算管理程序
42、的组成环节（一）预算编制前的准备工作（一）预算编制前的准备工作（一）预算编制前的准备工作（一）预算编制前的准备工作1中央政府制定经济社会发展规中央政府制定经济社会发展规划，下达编制预算的指示。划，下达编制预算的指示。2财政部门测算预算收支指标。财政部门测算预算收支指标。3财政部制定并颁发国家预算科财政部制定并颁发国家预算科目和表格，具体部署和安排预算目和表格，具体部署和安排预算编制事项。编制事项。（二）编审预算（二）编审预算（二）编审预算（二）编审预算 编审预算包括编制预算和审批预算。编审预算包括编制预算和审批预算。编审预算包括编制预算和审批预算。编审预算包括编制预算和审批预算。（三）执行预算
43、（三）执行预算（三）执行预算（三）执行预算 预算执行是预算管理的中心环节。预算执行是预算管理的中心环节。预算执行是预算管理的中心环节。预算执行是预算管理的中心环节。（四）编制决算（四）编制决算（四）编制决算（四）编制决算 决算是对预算执行的检查、评估和总结。决算是对预算执行的检查、评估和总结。决算是对预算执行的检查、评估和总结。决算是对预算执行的检查、评估和总结。二、国家预算环节的相互分离机制二、国家预算环节的相互分离机制 预算环节的分离机制是指预算编制、审批、预算环节的分离机制是指预算编制、审批、执行、监督相分离的预算管理新机制。执行、监督相分离的预算管理新机制。基本构架如下：基本构架如下：
44、1成立专职预算编制机构。成立专职预算编制机构。2成立预算审核机构，预算审核机构包括财政机关内部和外成立预算审核机构，预算审核机构包括财政机关内部和外部的审核机构。部的审核机构。3成立总预算执行机构。成立总预算执行机构。4建立专职监督与业务管理机构日常监督相结合的双重监督建立专职监督与业务管理机构日常监督相结合的双重监督机制，实现对预算编制、执行全过程的监督。机制，实现对预算编制、执行全过程的监督。三、国家预算的编审程序三、国家预算的编审程序 我国预算草案在当年我国预算草案在当年“人代会人代会”召开之召开之前确定。预算编审的组织程序按前确定。预算编审的组织程序按“自下而上、自下而上、自上而下、两
45、上两下、上下结合自上而下、两上两下、上下结合”的方式进的方式进行。行。（一）单位、部门提出概算（一）单位、部门提出概算（一）单位、部门提出概算（一）单位、部门提出概算 即由单位、部门自下而上向财政部门上报预算建议即由单位、部门自下而上向财政部门上报预算建议即由单位、部门自下而上向财政部门上报预算建议即由单位、部门自下而上向财政部门上报预算建议数。数。数。数。（二）财政部门下达预算指标（二）财政部门下达预算指标（二）财政部门下达预算指标（二）财政部门下达预算指标（三）单位编制、部门和财政自下而上汇总预算三）单位编制、部门和财政自下而上汇总预算三）单位编制、部门和财政自下而上汇总预算三）单位编制、
46、部门和财政自下而上汇总预算 单位根据所下达的预算指标，调整核实本单位各项单位根据所下达的预算指标，调整核实本单位各项单位根据所下达的预算指标，调整核实本单位各项单位根据所下达的预算指标，调整核实本单位各项收支，结合单位的其他收支，按照预算编报的要求，收支，结合单位的其他收支，按照预算编报的要求，收支，结合单位的其他收支，按照预算编报的要求，收支，结合单位的其他收支，按照预算编报的要求，正式编制年度预算和预算外资金收支计划。部门和财正式编制年度预算和预算外资金收支计划。部门和财正式编制年度预算和预算外资金收支计划。部门和财正式编制年度预算和预算外资金收支计划。部门和财政自下而上逐级层层汇总预算。
47、政自下而上逐级层层汇总预算。政自下而上逐级层层汇总预算。政自下而上逐级层层汇总预算。（四）审批预算（四）审批预算 各级政府提交的预算草案要经同级各级政府提交的预算草案要经同级“人代人代会会”审核批准，经审核批准，经“人代会人代会”审批后的预算审批后的预算成为当年的正式预算。成为当年的正式预算。人民代表大会的职权人民代表大会的职权四、标准预算周期制度四、标准预算周期制度（一）标准预算周期制度的含义（一）标准预算周期制度的含义一个标准预算管理的周期由预算编制、预算执行与调整、决算（绩效评价）三个阶段构成，每一阶段具有一定的时每一阶段具有一定的时间跨度，即间跨度，即“预算编制阶段预算编制阶段”（12
48、12个月）、个月）、“预算执行预算执行与调整阶段与调整阶段”（1212个月）、个月）、“决算与绩效评价阶段决算与绩效评价阶段”（6 6个月），从预算编制开始到决算完成形成一个标准周期，个月），从预算编制开始到决算完成形成一个标准周期，并加以制度化。并加以制度化。宣武区标准预算周期宣武区标准预算周期期限为期限为27个月，起始于上年个月，起始于上年3月，终月，终止于次年止于次年5月月1 1 1 1预算编制阶段；预算编制阶段；预算编制阶段；预算编制阶段；2 2 2 2预算执行与调整阶段；预算执行与调整阶段；预算执行与调整阶段；预算执行与调整阶段；3 3 3 3决算与绩效评价阶段。决算与绩效评价阶段。
49、决算与绩效评价阶段。决算与绩效评价阶段。（二）我国标准预算周期制度的实施（二）我国标准预算周期制度的实施（二）我国标准预算周期制度的实施（二）我国标准预算周期制度的实施1 1 1 1实行标准周期预算制度的必要性。实行标准周期预算制度的必要性。实行标准周期预算制度的必要性。实行标准周期预算制度的必要性。2 2 2 2实行标准周期预算制度的举措实行标准周期预算制度的举措实行标准周期预算制度的举措实行标准周期预算制度的举措（1 1 1 1）提前预算编制起始时间。）提前预算编制起始时间。）提前预算编制起始时间。）提前预算编制起始时间。（2 2 2 2）提前预算审批时间。）提前预算审批时间。）提前预算审
50、批时间。）提前预算审批时间。（3 3 3 3）将预算年度由历年制改为跨年制。）将预算年度由历年制改为跨年制。）将预算年度由历年制改为跨年制。）将预算年度由历年制改为跨年制。五、国家预算编制的方法五、国家预算编制的方法（一）基数（一）基数（一）基数（一）基数(cardinal number)(cardinal number)预算法预算法预算法预算法 基基基基数数数数预预预预算算算算法法法法是是是是以以以以过过过过去去去去年年年年度度度度已已已已经经经经达达达达到到到到的的的的预预预预算算算算收收收收支支支支指指指指标标标标为为为为出出出出发发发发点点点点，考考考考虑虑虑虑影影影影响响响响预预预预