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1、律师实务律师实务李正华李正华 丁春燕丁春燕 编著编著第十一章第十一章 行政诉讼代理行政诉讼代理重点问题重点问题行政相对人和行政主体行政相对人和行政主体行政诉讼的受案范围行政诉讼的受案范围第一审行政诉讼代理第一审行政诉讼代理第二审和再审行政诉讼代理第二审和再审行政诉讼代理第一节第一节 行政诉讼概述行政诉讼概述一、行政诉讼的相关概念一、行政诉讼的相关概念（一）行政诉讼（一）行政诉讼行行政政诉诉讼讼，是是指指由由法法院院主主持持解解决决行行政政纠纠纷纷的的行行为为。具具体体而而言言，就就是是指指行行政政相相对对人人认认为为行行政政主主体体的的具具体体行行政政行行为为侵侵犯犯了了他他的的合合法法权权益
2、益，向向人人民民法法院院提提起起诉诉讼讼，由由人人民民法法院院对对该该具具体体行行政政行行为为是是否否合合法法行行使使司司法审查并作出裁判的法律行为或法律制度。法审查并作出裁判的法律行为或法律制度。行行政政诉诉讼讼是是一一种种行行政政救救济济措措施施，因因为为提提起起诉诉讼讼的的主主体体为为公公民民、法法人人或或其其他他组组织织，而而诉诉讼讼的的对对象象为为行行政政机关，通常被称为机关，通常被称为“民告官民告官”。（二）行政相对人（二）行政相对人行行政政相相对对人人,是是指指行行政政管管理理法法律律关关系系中中与与行行政政主主体体相相对对的的另另一一方方当当事事人人，即即受受行行政政主主体体行
3、行政政行行为为影影响的公民、法人和其他组织。响的公民、法人和其他组织。（三）行政主体（三）行政主体行行政政主主体体,是是指指享享有有行行政政职职权权，以以自自己己的的名名义义行行使使行行政政职职权权，做做出出影影响响行行政政相相对对人人权权利利义义务务的的行行政政行行为为，并并独独立立承承担担责责任任的的组组织织。在在我我国国，行行政政主主体包括国家行政机关和法律法规授权的组织。体包括国家行政机关和法律法规授权的组织。（四）具体行政行为与抽象行政行为（四）具体行政行为与抽象行政行为行政行为以其对象是否特定为标准，分为抽象行政行为和具体行行政行为以其对象是否特定为标准，分为抽象行政行为和具体行政
4、行为。政行为。具体行政行为具体行政行为具体行政行为具体行政行为，是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法，是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织、或者个人在行政管理活动规授权的组织、行政机关委托的组织、或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，做出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的的具体事项，做出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。单方行为。抽象行政行为抽象行政行为抽象行政行为抽象行政行为，是指国家行政机关针对不特定管理对象实施的行为
5、，如制定法，是指国家行政机关针对不特定管理对象实施的行为，如制定法规、规章和有普遍约束力的决定、命令等行政规则，其行为形式体现为行政法规、规章和有普遍约束力的决定、命令等行政规则，其行为形式体现为行政法律文件，其中包括规范文件和非规范文件，可称为律文件，其中包括规范文件和非规范文件，可称为“行政立法行政立法”。一般而言，只有具体行政行为具有可诉性，抽象行政行为只可申请在诉讼中附一般而言，只有具体行政行为具有可诉性，抽象行政行为只可申请在诉讼中附带审查，而不能直接对其提起诉讼带审查，而不能直接对其提起诉讼。二、行政诉讼的基本原则二、行政诉讼的基本原则（一）共有原则（一）共有原则行行政政诉诉讼讼法
6、法是是诉诉讼讼法法中中的的一一种种，同同样样适适用用民民事事诉诉讼讼法法、刑事诉讼法需要遵守的原则。刑事诉讼法需要遵守的原则。（二）独有原则（二）独有原则1.1.1.1.行政行为的合法性审查原则：行政行为的合法性审查原则：行政行为的合法性审查原则：行政行为的合法性审查原则：该原则包含两个层次的该原则包含两个层次的含义。含义。首先，行政诉讼审查的是具体行政行为，不对抽首先，行政诉讼审查的是具体行政行为，不对抽象行政行为做出审查。其次，人民法院审查的是行政行象行政行为做出审查。其次，人民法院审查的是行政行为的合法性，包括主体合法、程序合法、内容合法等内为的合法性，包括主体合法、程序合法、内容合法等
7、内容，极个别情况才对行为的合理性做出审查。容，极个别情况才对行为的合理性做出审查。2.2.2.2.司法最终救济原则司法最终救济原则司法最终救济原则司法最终救济原则:行政复议和行政诉讼都是行政相对人进行救济的途径，行政复议和行政诉讼都是行政相对人进行救济的途径，但司法救济具有终局性。但司法救济具有终局性。但极个别情况下行政复议具终局效力。但极个别情况下行政复议具终局效力。3.3.3.3.行政诉讼期间不停止具体行政行为执行原则行政诉讼期间不停止具体行政行为执行原则行政诉讼期间不停止具体行政行为执行原则行政诉讼期间不停止具体行政行为执行原则:行政行为被推定为有效，因此提起行政诉讼并不能当然行政行为被
8、推定为有效，因此提起行政诉讼并不能当然停止行政行为的执行。停止行政行为的执行。但被告认为需要停止执行的，原告或者利害关系人申请但被告认为需要停止执行的，原告或者利害关系人申请停止执行，人民法院认为该行政行为的执行会造成难以停止执行，人民法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的；人民法院认为该行政行为的执行会给国家利益、利益的；人民法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；或者法律、法规规定停社会公共利益造成重大损害的；或者法律、法规规定停止执行的，应当裁定停止执行。止执行的，
9、应当裁定停止执行。第二节第二节 一审行政诉讼的代理一审行政诉讼的代理一、行政诉讼参加人一、行政诉讼参加人（一）原告（一）原告行行行行政政政政诉诉诉诉讼讼讼讼原原原原告告告告,指指的的是是认认为为行行政政主主体体的的某某一一行行政政行行为为侵侵犯犯了了自自己己的的合合法法权权益益，以以自自己己的的名名义义向向人人民民法法院院起起诉诉要要求求撤撤销销或或改改变变该该行行政政行行为为的的公公民民、法法人人或或者者其其他他组组织织。只只要要公公民民、法法人人或或其其他他组组织织“认认为为”行行政政行行为为侵侵犯犯了了自自己己的合法权益即可提起诉讼。的合法权益即可提起诉讼。（二）被告（二）被告行政诉讼被
10、告行政诉讼被告，是指原告起诉声称其行政行为侵犯，是指原告起诉声称其行政行为侵犯了其合法权益的行政机关或法律法规授权的组织。了其合法权益的行政机关或法律法规授权的组织。（三）共同诉讼人（三）共同诉讼人行行政政共共同同诉诉讼讼，是是指指原原告告为为两两个个以以上上或或被被告告为为两两个个以上的以上的 又或双方都是两个以上的行政诉讼。又或双方都是两个以上的行政诉讼。（四）行政诉讼第三人（四）行政诉讼第三人行政诉讼第三人行政诉讼第三人,是指在原告和被告的行政诉讼活动是指在原告和被告的行政诉讼活动展开后，介入到该诉讼中的公民、法人或其他组织。展开后，介入到该诉讼中的公民、法人或其他组织。第三人是与原告和
11、被告开展的诉讼以及诉讼标的有第三人是与原告和被告开展的诉讼以及诉讼标的有利害关系的人，法院对被诉行政行为的审查结果会利害关系的人，法院对被诉行政行为的审查结果会影响到其利益，介入诉讼的目的是为了维护自己的影响到其利益，介入诉讼的目的是为了维护自己的权益。权益。行政诉讼的第三人主要有以下类型：行政诉讼的第三人主要有以下类型：1.1.1.1.侵害人作为第三人侵害人作为第三人侵害人作为第三人侵害人作为第三人:侵害人作为第三人的行政诉讼案件，侵害人作为第三人的行政诉讼案件，主要为涉治安等行政行为的行政诉讼案件。主要为涉治安等行政行为的行政诉讼案件。2.2.2.2.被侵害人作为第三人被侵害人作为第三人被
12、侵害人作为第三人被侵害人作为第三人:同样发生在涉治安等行政行为所引同样发生在涉治安等行政行为所引发的行政诉讼案件中。发的行政诉讼案件中。3.3.3.3.确权案件中的权利人确权案件中的权利人确权案件中的权利人确权案件中的权利人:通过行政主体的确权而得到权益的一方为通过行政主体的确权而得到权益的一方为权利人，在争执中的另一方称之为权利异议人。权利异议人对行政主体权利人，在争执中的另一方称之为权利异议人。权利异议人对行政主体的裁决不服提起行政诉讼后，权利人可作为第三人参加诉讼。的裁决不服提起行政诉讼后，权利人可作为第三人参加诉讼。4.4.4.4.裁决案件中的一方当事人裁决案件中的一方当事人裁决案件中
13、的一方当事人裁决案件中的一方当事人:行政机关对公民、法人或其他组织行政机关对公民、法人或其他组织间的赔偿或补偿纠纷进行裁决时，若一方当事人认同而另一方当间的赔偿或补偿纠纷进行裁决时，若一方当事人认同而另一方当事人不认同裁决结果，当不认同的一方提起行政诉讼时，则认同事人不认同裁决结果，当不认同的一方提起行政诉讼时，则认同的一方可作为第三人参加诉讼。的一方可作为第三人参加诉讼。5.5.5.5.行政处理案件中的未起诉人行政处理案件中的未起诉人行政处理案件中的未起诉人行政处理案件中的未起诉人:行政机关就同一违法事实处行政机关就同一违法事实处罚了两个或两个以上的行政相对人，若其中某个或某些罚了两个或两个
14、以上的行政相对人，若其中某个或某些被处罚者不服提起诉讼，而其他人没有起诉，这没有起被处罚者不服提起诉讼，而其他人没有起诉，这没有起诉者可以作为第三人参加诉讼。诉者可以作为第三人参加诉讼。二、代理一审行政诉讼应当注意的事项二、代理一审行政诉讼应当注意的事项（一）确定是否行政复议前置（一）确定是否行政复议前置行行政政复复议议前前置置,是是指指行行政政相相对对人人对对法法律律、法法规规规规定定的的特特定定具具体体行行政政行行为为不不服服，在在寻寻求求法法律律救救济济途途径径时时，应应当当先先选选择择向向行行政政复复议议机机关关申申请请行行政政复复议议，不不能能直直接接向向人人民民法法院院提提起起行行
15、政政诉诉讼讼。若若仍仍不不服服行行政复议决定的，才可以向人民法院提起行政诉讼。政复议决定的，才可以向人民法院提起行政诉讼。行行政政复复议议前前置置要要有有法法律律、法法规规的的特特殊殊规规定定，目目前前主要有六种情形。主要有六种情形。（二）确定是否法院受案范围（二）确定是否法院受案范围1.1.1.1.法院受理的案件范围：法院受理的案件范围：法院受理的案件范围：法院受理的案件范围：行政诉讼法行政诉讼法第第1212条列举了条列举了1313种情形（包括兜底条款）。种情形（包括兜底条款）。实际上该条只是列举性规实际上该条只是列举性规定，并不是穷尽性规定，只要符合行政诉讼法第定，并不是穷尽性规定，只要符
16、合行政诉讼法第2 2条条的情况，且不属于法院不受理范围的案件，均可向人民的情况，且不属于法院不受理范围的案件，均可向人民法院提起诉讼。法院提起诉讼。2.2.2.2.法院不受理的案件范围：法院不受理的案件范围：法院不受理的案件范围：法院不受理的案件范围：行政诉讼法第行政诉讼法第1313条条列举列举了了4 4种情形。种情形。最高人民法院关于适用最高人民法院关于适用的解释的解释中规定了中规定了1010种情形。种情形。（三）确定被告（三）确定被告1.1.作出行政行为的行政机关作出行政行为的行政机关公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行
17、政行为的行政机关是被告。行政行为的行政机关是被告。2.2.原机关或者复议机关原机关或者复议机关经经复复议议的的案案件件，复复议议机机关关决决定定维维持持原原行行政政行行为为的的，作作出出原原行行政政行行为为的的行行政政机机关关和和复复议议机机关关是是共共同同被被告告；复复议议机机关关改改变变原原行政行为的，复议机关是被告。行政行为的，复议机关是被告。3.3.不复议的复议机关不复议的复议机关复复议议机机关关在在法法定定期期限限内内未未作作出出复复议议决决定定，公公民民、法法人人或或者者其其他他组组织织起起诉诉原原行行政政行行为为的的，作作出出原原行行政政行行为为的的行行政政机机关关是是被被告；起
18、诉复议机关不作为的，复议机关是被告。告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。4.4.共同行政行为的机关共同行政行为的机关两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。的行政机关是共同被告。5.5.委托行政行为的机关委托行政行为的机关行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。是被告。6.6.撤销行政机关的决定机关撤销行政机关的决定机关行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。政机关是被告
19、。（四）确定管辖（四）确定管辖行政诉讼管辖，行政诉讼管辖，行政诉讼管辖，行政诉讼管辖，是指人民法院在受理行政案件中的内部是指人民法院在受理行政案件中的内部分工和各人民法院在受理行政案件中的权限划分。分工和各人民法院在受理行政案件中的权限划分。1.1.1.1.级别管辖：级别管辖：级别管辖：级别管辖：上下级人民法院间在手里一审行政案件中上下级人民法院间在手里一审行政案件中的分工。的分工。2.2.2.2.地域管辖：地域管辖：地域管辖：地域管辖：同一级别的不同地区或者不同区域人民法同一级别的不同地区或者不同区域人民法院受理第一审行政案件的分工，包括一般地域管辖和特院受理第一审行政案件的分工，包括一般地
20、域管辖和特殊地域管辖。殊地域管辖。3.3.3.3.裁定管辖：裁定管辖：裁定管辖：裁定管辖：人民法院自行决定管辖权的情况，是人民人民法院自行决定管辖权的情况，是人民法院对自由裁量权在管辖权处理上的行使。包括移送管法院对自由裁量权在管辖权处理上的行使。包括移送管辖、指定管辖以及管辖权的转移。辖、指定管辖以及管辖权的转移。（五）收集证据（五）收集证据被被告告对对作作出出的的行行政政行行为为负负有有举举证证责责任任，应应当当提提供供作作出出该该行行政政行行为为的的证证据据和和所所依依据据的的规规范范性性文文件件。被被告告不不提提供供或或者者无无正正当当理理由由逾逾期期提提供供证证据据，视视为为没没有有
21、相相应应证证据据。但但是是，被被诉诉行行政政行行为为涉涉及及第第三三人人合合法法权权益益，第第三三人人提提供供证证据据的的除除外外。原原告告可可以以提提供供证证明明行行政政行行为为违违法法的的证证据据。原原告告提提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。在在起起诉诉被被告告不不履履行行法法定定职职责责的的案案件件中中，原原告告应应当当提提供供其其向向被被告告提提出出申申请请的的证证据据。但但被被告告应应当当依依职职权权主主动动履履行行法法定职责的，原告因正当理由不能提供证据的除外。定职责的，原告因正当理由不能提供证据的除外。在在行行政政赔赔偿偿、补补偿偿
22、的的案案件件中中，原原告告应应当当对对行行政政行行为为造造成成的的损损害害提提供供证证据据。因因被被告告的的原原因因导导致致原原告告无无法法举举证证的的，由被告承担举证责任。由被告承担举证责任。以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。(六六)注意起诉期限注意起诉期限公公民民、法法人人或或者者其其他他组组织织直直接接向向人人民民法法院院提提起起诉诉讼讼的的，应应当当自自知知道道或或者者应应当当知知道道行行政政行行为为作作出出之之日日起起六六个个月月内内提提出出。法法律律另另有有规规定定的的除除外外。因因不不动动产产提提起起诉诉讼讼的的案
23、案件件自自行行政政行行为为作作出出之之日日起起超超过过二二十十年年，其其他他案案件件自自行行政政行行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。公公民民、法法人人或或者者其其他他组组织织不不服服复复议议决决定定的的，可可以以在在收收到到复复议议决决定定书书之之日日起起十十五五日日内内向向人人民民法法院院提提起起诉诉讼讼。复复议议机机关关逾逾期期不不作作决决定定的的，申申请请人人可可以以在在复复议议期期满满之之日日起起十十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。第三节第三节 二审和再审行政
24、诉讼的代理二审和再审行政诉讼的代理一、相关概念的界定一、相关概念的界定（一）第二审程序（一）第二审程序（一）第二审程序（一）第二审程序1.1.第二审程序第二审程序:上级人民法院对下级人民法院就第一审上级人民法院对下级人民法院就第一审行政案件所作出的判决和裁定，在其发生法律效力之前行政案件所作出的判决和裁定，在其发生法律效力之前由于当事人的上诉请求，依法对案件进行审理的程序。由于当事人的上诉请求，依法对案件进行审理的程序。2.2.上诉上诉:第一审行政案件的原告或被告或第三人或原第一审行政案件的原告或被告或第三人或原被告双方和第三人不服第一审判决结果，在判决结果被告双方和第三人不服第一审判决结果，
25、在判决结果生效前请求人民法院重新审理该行政案件的行为。上生效前请求人民法院重新审理该行政案件的行为。上诉是启动二审程序前提，没有上诉就没有二审。诉是启动二审程序前提，没有上诉就没有二审。（二）审判监督程序（二）审判监督程序1.1.1.1.审判监督程序审判监督程序审判监督程序审判监督程序:人民法院对已经发生法律效力的判决或人民法院对已经发生法律效力的判决或裁定，发现有违反法律法规的情形时，再次进行审理并作裁定，发现有违反法律法规的情形时，再次进行审理并作出裁判的特殊程序。原审法院的院长对本法院作出的生效出裁判的特殊程序。原审法院的院长对本法院作出的生效判决或上级人民法院对下级人民法院作出生效的判
26、决可以判决或上级人民法院对下级人民法院作出生效的判决可以决定再审，人民检察院对人民法院的生效判决可以提出抗决定再审，人民检察院对人民法院的生效判决可以提出抗诉，当事人只能通过申诉的方式，请求人民法院重新审理诉，当事人只能通过申诉的方式，请求人民法院重新审理以改变原判决。以改变原判决。2.2.2.2.申诉申诉申诉申诉:行政诉讼当事人对人民法院已经发生法律效力的行政诉讼当事人对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定认为确有错误，依据法律规定要求人民法院重判决、裁定认为确有错误，依据法律规定要求人民法院重新审理以改变原判决、裁定的行为。申诉并不必然启动再新审理以改变原判决、裁定的行为。申诉并不必然启动
27、再审程序。审程序。二、代理行政诉讼二审的注意事项二、代理行政诉讼二审的注意事项（一）上诉的期限（一）上诉的期限判决的上诉期限是判决的上诉期限是1515日，裁定的上诉期限是日，裁定的上诉期限是1010日。若上诉人日。若上诉人在上诉期限内因不可抗力或者其他特殊情况耽误上诉期限的，在上诉期限内因不可抗力或者其他特殊情况耽误上诉期限的，可以在障碍消除后可以在障碍消除后1010日内，向人民法院申请延长上诉期限。日内，向人民法院申请延长上诉期限。是否准许，由人民法院审查后根据具体情况作出决定。是否准许，由人民法院审查后根据具体情况作出决定。（二）提起上诉的条件（二）提起上诉的条件上诉标的是尚未发生法律效力
28、的第一审判决、裁定。上诉标的是尚未发生法律效力的第一审判决、裁定。上诉人和被上诉人必须适格。上诉人和被上诉人必须适格。按其他当事人或诉讼代表人的人数提出上诉状副本。按其他当事人或诉讼代表人的人数提出上诉状副本。三、代理行政诉讼再审的注意事项三、代理行政诉讼再审的注意事项（一）申诉的期限（一）申诉的期限（一）申诉的期限（一）申诉的期限当事人申请再审的应当在判决、裁决发生法律效力后两年当事人申请再审的应当在判决、裁决发生法律效力后两年内提出。当事人对已经发生效力的行政赔偿调解书，提出内提出。当事人对已经发生效力的行政赔偿调解书，提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反申请证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反申请规定的，可以在两年内申请再审。规定的，可以在两年内申请再审。（二）申诉的标的（二）申诉的标的（二）申诉的标的（二）申诉的标的申诉的标的必须是已经生效的判决或裁定。申诉的标的必须是已经生效的判决或裁定。（三）申诉的对象（三）申诉的对象（三）申诉的对象（三）申诉的对象申诉可以向原审法院提出，也可以向原审法院的上级人民申诉可以向原审法院提出，也可以向原审法院的上级人民法院提出。法院提出。