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1、第第十二十二章章 财政预算与财政预算与预算管理体制预算管理体制上海立信会计学院财政教研室2023/3/10公共财政学2第一节第一节 政府预算概述政府预算概述第二节第二节 分税制预算管理体制分税制预算管理体制第三节第三节 预算管理制度改革预算管理制度改革第四节第四节 财政平衡与赤字财政平衡与赤字一、政府预算的含义 政府政府预算预算是指经法定程序审核批准、具有法律效力的政府年度基本财政收支计划，是政府筹集、运用和管理预算资金的重要工具。二、政府预算的分类（一）单式预算和复式预算单式预算是指在预算年度内，不区分收支的经济性质，将全部预算收支统一编制在一个预算里，它是一种传统的预算编制形式。复式预算是
2、在预算年度内，将全部预算收支按照经济性质，分别编成两个或两个以上的预算。2023/3/10公共财政学32023/3/10公共财政学4（二）基数预算和零基预算 基数预算又称为增量预算，是指预算年度的各项财政收支计划指标的确定，是以上一年度各该项财政收支的执行数作为基数，考虑新的年度国家社会经济发展的需要和财政要完成的目标后加以调整确定零基预算是不考虑基期预算指标的实现情况，一切从“零”出发，根据预算年度各部门、单位的实际情况和需要确定预算方案的预算编制方法。小资料：零基预算的思想与实践零基预算的思想u零基预算的思想源于V.O.Key在1940年的提问。Key在The Lack of Budget
3、ary Theory一文中提出：在编制公共支出预算时，根据什么标准或方法来确定把一定数额的资金分配给部门A，而不是分配给部门B,分配给部门A而不分配给部门B可能产生什么不一样的结果？他的结论是，公共预算是一个价值选择的问题，预算并非“科学”或具有“逻辑”。但尽管如此，Key仍然希望建立政府预算规范性理论，将预算理性化。1952年，美国人维恩刘易斯在他的一篇文章预算编制理论新解中提出了一个预算编制中的新论点，他认为只有通过“非传统的编制方法”才能解决这一问题。这种“非传统的编制方法”就是后来形成的零基预算编制法。u预算从“零”开始，则理论上相对于以前财政拨款基础的任何预算改变都需要经过比较分析才
4、能做出。在这一意义上，零基预算应该是对“渐进增长主义”预算的一种隐含批评。零基预算法则是理性预算决策理论之一种，主张政府在预算决策过程中应该经过谨慎而科学的计算，比较各施政方案的效用与效率，以理性的抉择方式来对公共资源做最有效的配置。零基预算法的核心就在于一切从头开始的思想，有利于政府摆脱传统和历史的影响，一切按照形势发展需要进行规划。2023/3/10公共财政学5零基预算的实践u零基预算首先是在私人部门中发展起来的。1973年，卡特在担任佐治亚州州长时将其引入美国的政府部门。在竞选总统时，卡特宣称，零基预算可以提供一种有序的机制将公共资源配置到社会最需要的领域，从而将政府机构的预算要求减少1
5、%15%。1976年，已经当选为美国总统的卡特正式宣布在美国联邦政府实施零基预算。此后，零基预算开始影响美国的地方政府，并被其他发达国家和发展中国家引入它们各自的预算改革中去。u到1982年，美国已经大约有18个州采用了零基预算编制法。目前世界上其它国家的零基预算体系也大致完成，从理论上制定出了一系列科学的预算定编、定额、定标准等的方法。在部门预算改革中，零基预算被视为一种最佳的预算编制模式。在中国实际上，从1993年开始，一些地方政府就已经开始进行零基预算的试验。1995年11月2日我国颁布中华人民共和国预算法实施条例，这标志着部门预算和零基预算正式成为我国法定的预算编制模式。2023/3/
6、10公共财政学62023/3/10公共财政学7（三）中央预算和地方预算 中央预算是经法定程序审查批准的，反映中央政府活动的年度财政收支计划，在国家预算体系中处于主导地位地方预算是指经地方各级人大审查批准的地方各级政府的年度财政收支计划的总称，它是组织、管理国家预算的基本环节2023/3/10公共财政学8（三）中央预算和地方预算中央预算是经法定程序审查批准的，反映中央政府活动的年度财政收支计划，在国家预算体系中处于主导地位地方预算是指经地方各级人大审查批准的地方各级政府的年度财政收支计划的总称，它是组织、管理国家预算的基本环节2023/3/10公共财政学9自下而上提出概算自上而下下达预算收支控制
7、指标自下而上汇编预算草案自上而下审核批复预算四、政府预算的编审、执行和决算（一）预算编审2023/3/10公共财政学10（二）预算执行预算执行是指组织预算收支任务实现的过程，包括组织预算收入、拨付预算支出、动用预备费以及进行预算调整等内容。这一阶段是预算管理的中心环节。2023/3/10公共财政学11（二）预算执行预算执行是指组织预算收支任务实现的过程，包括组织预算收入、拨付预算支出、动用预备费以及进行预算调整等内容。这一阶段是预算管理的中心环节。2023/3/10公共财政学12预算管理体制是处理中央财政和地方财政以及地方各级财政之间财政关系的一项根本制度，是财政管理体制的主导。它是政府预算编
8、制、执行、决算和监督管理的制度依据。第二节第二节 分税制预算管理体制分税制预算管理体制2023/3/10公共财政学13（1）新中国建立之初国民经济恢复时期实行统收统支的体制。（2）19531979年实行“统一领导，分级管理”的体制。（3）19801993年实行以“分灶吃饭”为标志的分级包干财政体制。（4）1994年至今，实行分税制预算管理体制。我国先后实行过四种类型的预算管理体制：2023/3/10公共财政学14一、分税制的含义与特征分税制，也可称为分级预算管理体制，是指在明确各级政府职责权限范围的前提下，按照事权与财权相统一的原则，以分税法划分各级财政收入，并实行政府间转移支付以平衡各级财政
9、收支的预算体制，也是市场经济条件下西方国家普遍采用的预算体制。分税制预算管理体制包括分税、分权、分征、分管等多方面的内容。分税是分税制的核心内容。2023/3/10公共财政学15分税制的主要特征有：（1）分税制的前提，是以法律化形式明确划分各级政府的职责范围即支出范围。（2）分税制的基础，是以分税方法划分各级财政收入。（3）分税制的核心，是中央预算和地方预算相互独立，自求平衡。（4）分税制的调节器是转移支付制度。2023/3/10公共财政学161.正确处理中央与地方的分配关系2.合理调节地区之间财力分配3.坚持统一政策与分级管理相结合的原则4.坚持整体设计与逐步推进相结合的原则二、分税制改革的
10、指导思想2023/3/10公共财政学17（一）中央与地方事权和支出的划分(二)中央与地方收入的划分(三)中央财政对地方税收返还数额的确定（四）原体制中央补助、地方上解以及有关结算事项的处理三、分税制改革的主要内容2023/3/10公共财政学18中央财政支出中央财政支出地方财政支出地方财政支出1 1国防费国防费2 2武警经费武警经费3 3外交和援外支出外交和援外支出4 4中央级行政管理费中央级行政管理费5 5中央统管的基本建设投资中央统管的基本建设投资6 6中央直属企业的技术改造和新产品试制费中央直属企业的技术改造和新产品试制费7 7地质勘探费地质勘探费8 8由中央财政安排的支农支出由中央财政安
11、排的支农支出9 9由中央负担的国内外债务的还本付息支出由中央负担的国内外债务的还本付息支出1010中央本级负担的公检法支出中央本级负担的公检法支出1111中央本级负担的文化支出中央本级负担的文化支出1212中央本级负担的教育支出中央本级负担的教育支出1313中央本级负担的卫生支出中央本级负担的卫生支出1414中央本级负担的科学支出中央本级负担的科学支出1 1地方行政管理费地方行政管理费2 2公检法支出公检法支出3 3部分武警经费部分武警经费4 4民兵事业费民兵事业费5 5地方统筹的基本建设投资地方统筹的基本建设投资6 6地方企业的技术改造和新产品试制经费地方企业的技术改造和新产品试制经费7 7
12、支农支出支农支出8 8城市维护和建设经费城市维护和建设经费9 9地方文化支出地方文化支出1010地方教育支出地方教育支出1111地方卫生支出地方卫生支出1212价格补贴支出价格补贴支出1313其他支出其他支出 19941994年中央与地方支出划分表年中央与地方支出划分表2023/3/10公共财政学19中央固定收入中央固定收入地方固定收入地方固定收入中央与地方共享收入中央与地方共享收入1 1关税关税2 2海关代征消费税和增值税海关代征消费税和增值税3 3消费税消费税4 4中央企业所得税中央企业所得税5 5地方银行和外资银行及非银行金融地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税企业所得税6 6铁道部
13、门、各银行总行、各保险总铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入公司等集中交纳的收入(包括营业税、包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税所得税、利润和城市维护建设税)7 7中央企业上交利润中央企业上交利润8 8外贸企业的出口退税外贸企业的出口退税 1 1营业税营业税(不含铁道部门、各银行总行、不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税各保险总公司集中交纳的营业税)2 2地方企业所得税地方企业所得税(不含上述地方银行和不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税外资银行及非银行金融企业所得税)3 3地方企业上交利润地方企业上交利润4 4个人所得税个人所得税5 5城镇土
14、地使用税城镇土地使用税6 6固定资产投资方向调节税固定资产投资方向调节税7 7城市维护建设税城市维护建设税(不含铁道部门、各银不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分行总行、各保险总公司集中交纳的部分)8 8房产税房产税9 9车船使用税车船使用税1010印花税印花税1111屠宰税屠宰税1212农牧业税农牧业税1313农业特产税农业特产税1414耕地占用税耕地占用税1515契税契税1616遗产和赠予税遗产和赠予税1717土地增值税土地增值税1818国有土地有偿使用收入国有土地有偿使用收入1 1增值税增值税 中央分享中央分享7575 地方分享地方分享25252 2资源税资源税 海洋石油
15、资源税归中央海洋石油资源税归中央 其他资源税归地方其他资源税归地方3 3证券交易税证券交易税 中央分享中央分享5050 地方分享地方分享5050 19941994年中央与地方收入划分年中央与地方收入划分2023/3/10公共财政学20税收返还额的基本计算税收返还额的基本计算:2023/3/10公共财政学21四、分税制预算管理体制的调整（一）探索建立规范化的转移支付制度过渡期转移支付一般性转移支付2023/3/10公共财政学22 1994-2007 1994-2007年中央对地方转移支付规模（亿元）年中央对地方转移支付规模（亿元）2023/3/10公共财政学23现行中央对地方的转移支付主要分为两
16、个部分：一是财力性转移支付，主要目标是增强财力薄弱地区地方政府的财力，促进基本公共服务均等化，包括一般性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付和“三奖一补”转移支付等。二是专项转移支付，是中央政府对地方政府承担中央委托事务、中央地方共享事务以及符合中央政策导向的事务进行的补助，实行专款专用，包括一般预算专项拨款、国债补助等。2023/3/10公共财政学24专栏:“三奖一补”“三奖”:1、对财政困难的县乡政府增加县乡税收收入，以及省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予奖励，以调动地方政府帮助缓解县乡财政困难的积极性和主动性；2、对县乡政府精简机构和人员给予奖励，
17、促进县乡政府提高行政效率和降低行政成本；3、对产粮大县给予奖励，以确保粮食安全，调动粮食生产的积极性；“一补”：对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助，以体现公平的原则。2023/3/10公共财政学25（二）实施所得税收入分享改革从2002年1月1日起实施所得税收入分享改革，将按企业隶属关系划分中央、地方所得税收入的办法，改为中央与地方按统一比例分享所得税收入。2023/3/10公共财政学26（三）出口退税负担机制改革经国务院批准，2004年1月1日起我国实施出口退税负担机制改革。这次改革的指导思想是：“新帐不欠，老帐要还，完善机制，共同负担，推动改革，促进发展。”新机制以2003年出
18、口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央和地方按75：25的比例共同负担。2005年对出口退税负担机制做出进一步完善，在维持2004年经国务院批准核定的各地出口退税基数不变的基础上，超基数部分由中央、地方按照92.5：7.5的比例分担；出口退税改由中央统一退库，地方负担部分年终专项上解。2023/3/10公共财政学27（四）证券交易印花税、金融保险营业税分享改革从1997年1月1日起，中央与地方证券交易印花税分享比例改为80：20。后将税率从3调增到5增加的收入全部作为中央收入，并从2000年起,分三年将证券交易印花税分享比例逐步调整到中央97%、地方3%。中央由此增加的收入主要用
19、于支持西部贫困地区发展，并作为补充社会保障资金的一个来源。2023/3/10公共财政学28从1997年1月1日起，将金融保险营业税税率由5%提高到8%。提高3个百分点增加的收入划归中央；从2001年起，国务院决定，金融保险营业税税率每年下调1个百分点，分三年将金融保险业的营业税税率降至5%，中央分享部分随之取消。2023/3/10公共财政学29五、分税制预算管理体制改革取得的成效及进一步完善（一）分税制改革取得的成效理顺了中央与地方的分配关系中央财政收入占全国财政收入的比重逐步提高，增强了中央的宏观调控能力地方各级政府的理财思路发生明显转变，促进了产业结构调整和资源优化配置2023/3/10公
20、共财政学30（二）分税制进一步完善的基本思路分税制改革过程中不容忽视的问题：政府间支出责任划分还不够清晰、不够合理政府间收入划分不尽合理，基层政府分享的收入与支出责任不对称转移支付项目设立不够合理，监管力度有待加强省以下财政管理体制尚不完善2023/3/10公共财政学31进一步明确政府职能，合理界定各级政府的具体支出责任伴随税制改革和税源变化，逐步调整和规范政府间的收入划分加快“省直管县”和“乡财县管”改革步伐，简化财政管理级次，推进省以下预算管理体制改革加快税费改革步伐，建立较为完善的地方税制体系，增强地方财力归并和简化转移支付项目，提高财力性转移支付比重，严格专项转移支付审批程序，规范和完
21、善资金分配办法，尽快建立省以下政府间规范的转移支付制度推进政府间财政关系的法制化，健全监督约束机制。分税制应在以下几个方面进行完善：2023/3/10公共财政学32分税制财政体制改革与完善进程分税制财政体制改革与完善进程分税制改革分税制改革:延用包干体制下的中央地方财政支出延用包干体制下的中央地方财政支出范围；将税种统一划分为中央税、地方税和中央地范围；将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税；核定地方净上划中央收入基数，实行税方共享税；核定地方净上划中央收入基数，实行税收返还和收返还和1 1：0.30.3增量返还；逐步建立较为规范的转增量返还；逐步建立较为规范的转移支付制度。移支付制度
22、。2023/3/10公共财政学33证券交易印花税证券交易印花税:中央与地方分享比例由中央与地方分享比例由5050：5050改改为为8080：2020。后将税率从。后将税率从33调增到调增到55增加的收增加的收入全部作为中央收入，并从入全部作为中央收入，并从20002000年起年起,分三年将分三年将证券交易印花税分享比例逐步调整到中央证券交易印花税分享比例逐步调整到中央97%97%、地方地方3%3%。从。从20082008年年4 4月月2424号起，调整证券（股票）号起，调整证券（股票）交易印花税率，由交易印花税率，由33调整为调整为11。2023/3/10公共财政学34金融保险营业税金融保险营
23、业税:税率由税率由5%5%提高到提高到8%8%后，提高后，提高3 3个个百分点增加的收入划归中央；百分点增加的收入划归中央；20012001年起，分三年年起，分三年将金融保险业的营业税税率降至将金融保险业的营业税税率降至5%5%，中央分享部，中央分享部分随之取消。分随之取消。2023/3/10公共财政学35所得税收入分享改革：所得税收入分享改革：除铁路运输、国家邮政、四大国有除铁路运输、国家邮政、四大国有商业银行、三家政策性银行、中石化及中海油等企业外商业银行、三家政策性银行、中石化及中海油等企业外,其他企业所得税和个人所得税收入实行中央与地方其他企业所得税和个人所得税收入实行中央与地方按统一
24、比例分享。按统一比例分享。20022002年所得税收入中央与地方各分年所得税收入中央与地方各分享享50%50%；20032003年以后中央分享年以后中央分享60%60%、地方分享、地方分享40%40%。中。中央因改革所得税收入分享办法增加的收入全部用于对地方央因改革所得税收入分享办法增加的收入全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付。为了保证所得税主要是中西部地区的一般性转移支付。为了保证所得税收入分享改革的顺利实施，妥善处理地区间利益分配关收入分享改革的顺利实施，妥善处理地区间利益分配关系，规定跨地区经营企业集中缴纳的所得税，按分公系，规定跨地区经营企业集中缴纳的所得税，按分公司（子公
25、司）所在地的企业经营收入、职工人数和资产总司（子公司）所在地的企业经营收入、职工人数和资产总额三个因素在相关地区间分配。额三个因素在相关地区间分配。2023/3/10公共财政学36出口退税负担机制改革：出口退税负担机制改革：以以20032003年出口退税实退指年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央和地标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央和地方按方按7575：2525的比例共同负担。的比例共同负担。20052005年对出口退税负年对出口退税负担机制做出进一步完善，在维持担机制做出进一步完善，在维持20042004年经国务院批年经国务院批准核定的各地出口退税基数不变的基础上，
26、超基数准核定的各地出口退税基数不变的基础上，超基数部分由中央、地方按照部分由中央、地方按照92.592.5：7.57.5的比例分担；出口的比例分担；出口退税改由中央统一退库，地方负担部分年终专项上解。退税改由中央统一退库，地方负担部分年终专项上解。2023/3/10公共财政学37跨省市总分机构企业所得税分配办法：跨省市总分机构企业所得税分配办法：属于中央与属于中央与地方共享收入范围的跨省市总分机构企业缴纳的企地方共享收入范围的跨省市总分机构企业缴纳的企业所得税，按照统一规范、兼顾总机构和分支机构业所得税，按照统一规范、兼顾总机构和分支机构所在地利益的原则，实行所在地利益的原则，实行“统一计算、
27、分级管理、就统一计算、分级管理、就地预缴、汇总清算、财政调库地预缴、汇总清算、财政调库”的处理办法，总分机的处理办法，总分机构统一计算的当期应纳税额的地方分享部分，构统一计算的当期应纳税额的地方分享部分，25%25%由总机构所在地分享，由总机构所在地分享，50%50%由各分支机构所在地分由各分支机构所在地分享，享，25%25%按各地按各地2004-20062004-2006年企业所得税占全国地年企业所得税占全国地方企业所得税的比例进行分配。方企业所得税的比例进行分配。2023/3/10公共财政学38中央固中央固定定收入收入关税，海关代征消费税和增值税，消费税，关税，海关代征消费税和增值税，消费
28、税，铁道部门、各银行总行、各保险公司总公铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司等集中交纳的收入（包括营业税、利润司等集中交纳的收入（包括营业税、利润和城市维护建设税），未纳入共享范围的和城市维护建设税），未纳入共享范围的中央企业所得税、中央企业上交的利润等。中央企业所得税、中央企业上交的利润等。中央与中央与地方地方共享收共享收入入增值税中央分享增值税中央分享75，地方分享，地方分享25；纳；纳入共享范围的企业所得税和个人所得中央入共享范围的企业所得税和个人所得中央分享分享60%，地方分享，地方分享40%；资源税按不同；资源税按不同的资源品种划分，海洋石油资源税为中央的资源品种划分，海洋石油资源
29、税为中央收入，其余资源税为地方收入；证券交易收入，其余资源税为地方收入；证券交易印花税中央分享印花税中央分享97%，地方（上海、深圳），地方（上海、深圳）分享分享3%。一般一般预算预算收入收入划分划分现行中央地方财政收支划分现行中央地方财政收支划分2023/3/10公共财政学39地方地方固定固定收入收入营业税（不含铁道部门、各银行总营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中交纳的行、各保险公司总公司集中交纳的营业税），地方企业上交利润，城营业税），地方企业上交利润，城镇土地使用税，城市维护建设税镇土地使用税，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各（不含铁道部门、各银行总行、各
30、保险公司总公司集中交纳的部分），保险公司总公司集中交纳的部分），房产税，车船使用税，印花税，耕房产税，车船使用税，印花税，耕地占用税，契税，遗产和赠予税，地占用税，契税，遗产和赠予税，烟叶税，土地增值税，国有土地有烟叶税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。偿使用收入等。一般一般预算预算收入收入划分划分2023/3/10公共财政学40中央财中央财政支出政支出国防、武警经费，外交和援外支出，国防、武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，改造和新产品试制费，地质
31、勘探费，中央安排的农业支出，中央负担的中央安排的农业支出，中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支教育、卫生、科学等各项事业费支出。出。地方财地方财政支出政支出地方行政管理费，公检法经费，民地方行政管理费，公检法经费，民兵事业费，地方统筹安排的基本建兵事业费，地方统筹安排的基本建设投资，地方企业的改造和新产品设投资，地方企业的改造和新产品试制经费，农业支出，城市维护和试制经费，农业支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费以及
32、其他支出。等各项事业费以及其他支出。支出支出责任责任划分划分2023/3/10公共财政学41专栏专栏:“:“乡财县管乡财县管”l2002.112002.11财政部财政部关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见：对经济欠发达、财政收入规模较小的乡，其财政支出可由县财政统对经济欠发达、财政收入规模较小的乡，其财政支出可由县财政统筹安排，以保障其合理的财政支出需要筹安排，以保障其合理的财政支出需要2023/3/10公共财政学42l国务院关于做好国务院关于做好20042004年深化农村税费改革试点工作的通知年深化农村税费改革试点工作的通知 ：积极稳妥地推行积极稳
33、妥地推行“乡财县管乡用乡财县管乡用”等管理方式。经济欠发达、财政等管理方式。经济欠发达、财政收入规模较小的乡镇，财政支出可由县级财政统筹安排。要进一步收入规模较小的乡镇，财政支出可由县级财政统筹安排。要进一步明确县乡财政职能和支出范围，优化支出结构，将农村义务教育、明确县乡财政职能和支出范围，优化支出结构，将农村义务教育、计划生育、优抚和乡级道路建设等农村公益事业经费，列入县乡财计划生育、优抚和乡级道路建设等农村公益事业经费，列入县乡财政支出范围，增加农村教育、卫生、文化、水利、农业技术推广等政支出范围，增加农村教育、卫生、文化、水利、农业技术推广等投人。投人。2023/3/10公共财政学43
34、l2006.72006.7财政部关于进一步推进乡财县管工作的通知财政部关于进一步推进乡财县管工作的通知：必要性：为推动建立县乡公共财政体制框架，规范乡镇收必要性：为推动建立县乡公共财政体制框架，规范乡镇收支行为，防范和化解乡镇债务风险，维护农村基层政权和支行为，防范和化解乡镇债务风险，维护农村基层政权和社会稳定，迫切需要改革乡镇财政管理方式，实行乡财县社会稳定，迫切需要改革乡镇财政管理方式，实行乡财县管。管。2023/3/10公共财政学44推进范围：根据各地乡镇经济和财政情况确定乡财县管的实施范围，不搞“一刀切”。除财政收支规模大，并且具有一定管理水平的乡镇外，原则上推行乡财县管。2023/3
35、/10公共财政学45推进原则：一是积极创新。在保证乡镇资金使用权的基础上，积极创新，不断探索新的管理方式。二是因地制宜。各地根据本地实际，制定具体办法，确定推进进度。三是提高效率。要降低管理成本，提高工作效率和管理效率。2023/3/10公共财政学46主要内容：实行乡财县管，乡镇政府管理财政的法律主体地位不变，财政资金的所有权和使用权不变，乡镇政府享有的债权和承担的债务不变。主要内容：预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管、县乡联网（乡镇财政要与县级财政联网，财政支出实行网上申请、审核、支付和查询，提高财政管理水平和工作效率。）2023/3/10公共财政学47l安徽的实践2003年5
36、月11日，安徽省人民政府办公厅以皖政办200329文转发了省财政厅关于开展乡镇财政管理方式改革试点意见的通知，并选择和县、五河等9个县进行改革试点，藉此探索“乡财县管”改革的经验。主要内容。以乡镇为独立核算主体，实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式，由县级财政主管部门直接管理并监督乡镇财政收支。同时，调整乡镇财政所管理体制和职能。2023/3/10公共财政学48专栏：专栏：“省直管县省直管县”省直管县是指为了缓解县级财政困难，解决政府预算级次过多等问题，在现行行政体制与法律框架内，省级财政直接管理县（市）财政的一种财政管理方式。2023/3/10公共财政学49
37、“省直管县”财政管理体制的四种类型：(1)以北京、天津、上海、重庆等直辖市以及海南省为代表的行政管理型，即这些地区行政管理层级就是省直接管理县，没有地级市这一中间环节，财政体制自然是省直管县；(2)以浙江、湖北、安徽、吉林等省为代表的全面管理型，即对财政体制的制定、转移支付和专款的分配、财政结算、收人报解、资金调度、债务管理等财政管理的各个方面，全部实行省对县直接管理(3)以山西、辽宁、河南等省为代表的补助资金管理型，主要是对转移支付、专款分配，以及资金调度等涉及省对县补助资金分配的方面实行省直接管理（4）山东、广西实行的省市共管型，即省级财政在分配转移支付等补助资金时，直接核定到县，但在分配
38、和资金调度时仍以省对市、市对县方式办理，同时，省级财政加强对县级监管 2023/3/10公共财政学50实行“省直管县”，省级政府能够更加有效地统筹地区之间的发展，更好地发挥协调能力；能够通过减少行政层级降低行政成本，提高财政资金运转效率和财政管理工作效率；能够增加财政管理透明度，调动县级财政发展经济的积极性。2023/3/10公共财政学51一、部门预算改革（一）部门预算的概念部门预算就是一个部门一本预算。它是指政府部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位编制，逐级上报、审核、汇总，经政府财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划，是由政府各部门编制，反
39、映部门所有收入和支出的预算。第三节 预算管理制度改革2023/3/10公共财政学521.1.克服代克服代编预算的方式。算的方式。2.2.统一一预算分算分配配权。3.3.建立了相互建立了相互制衡的管理机制衡的管理机制。制。4.4.调整了整了预算算批复的主体，批复的主体，有利于及有利于及时、合理的批复合理的批复预算。算。5.5.严控年初控年初预留机留机动财力，力，减少机减少机动权，防止二次防止二次预算。算。部门预算具有内在的优点部门预算具有内在的优点2023/3/10公共财政学53（二）部门预算改革的背景传统的预算管理模式已不能够适应公共财政建设的要求，其弊端日益显现预算编制时间过短，程序不规范；
40、预算编制内容不完整，覆盖不全面；预算编制过于粗放，内容不细化；预算编制简单，方法不科学2023/3/10公共财政学541改革预算编制形式，初步实现了“一个部门一本预算”2改革预算编制方法，建立新型预算分配机制3扩大预算编制范围，初步实现综合预算4规范预算编制程序，合理预算编制流程5推进绩效预算改革，强化绩效考评（三）部门预算改革的主要内容2023/3/10公共财政学55二、国库管理制度改革 （一）国库管理制度改革的背景传统的国库管理制度弊端十分突出：多重设置账户，延滞了财政资金的入库时间；在财政支出方面，资金在预算单位支付行为发生之前就流出国库，大量滞留在预算单位，严重降低了财政资金的使用效益
41、；财政资金使用缺乏事前监督，截留、挤占、挪用等问题时有发生，甚至出现腐败现象；财政资金运行信息反馈迟缓，透明度不高，难以及时、准确地为预算编制、执行分析以及宏观经济调控提供有效依据。2023/3/10公共财政学56（二）国库管理制度改革的主要内容1、建立国库单一账户体系 （1）国库单一账户为国库存款账户，用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收入和支出活动，并用于与财政部门在商业银行开设的零余额账户进行清算，实现支付。（2）财政部门的零余额账户，用于财政直接支付和与国库单一账户支出清算；预算单位的零余额账户用于财政授权支付和清算。2023/3/10公共财政学57 （3）预算外资金财政专户，用于
42、记录、核算和反映预算外资金的收入和支出活动，并用于预算外资金日常收支清算。（4）小额现金账户，用于记录、核算和反映预算单位的零星支出活动，并用于与国库单一账户清算。（5）特设专户，用于记录、核算和反映预算单位的特殊专项支出活动，并用于与国库单一账户清算 2023/3/10公共财政学58国库单一账户体系国库单一账户预算外资金财政专户预算收入账户预算支出账户预算外支出账户经财政部门批准设立的专户财 政 部门 零 余额 账 户（工资）预算单位零余额账户（授权支付帐户）财 政 部 门 零余 额 账 户（政府采购）国库单一账户体系国库单一账户体系 2023/3/10公共财政学59 2.规范收入收缴程序（
43、1）收缴方式 1）直接缴库。由缴款人按有关法律法规规定，直接将应缴收入直接缴入国库存款账户或预算外资金财政专户。2）集中汇缴。由征收机关按有关法律法规规定，在规定的时限内，将应缴收入缴入国库存款账户或预算外资金财政专户。2023/3/10公共财政学60（2）收缴程序 1）直接缴库程序。直接缴库的税收收入，由纳税人或税务代理人提出纳税申请，经征收机关审核无误后，由纳税人通过开户银行将税款缴入国库存款账户。对非税收入，除批准实行集中汇缴的项目外，比照税收入库程序，由缴款人直接缴入国库存款账户或预算外资金财政专户。2023/3/10公共财政学61征收机关征收机关国库单一账户国库单一账户纳税人纳税人纳
44、税人开户银行纳税人开户银行财政部门财政部门税收收入直接收缴程序税收收入直接收缴程序 2023/3/10公共财政学62 非税收收入直接缴库程序非税收收入直接缴库程序行政事业单位缴款人代理银行国库单一账户财政部门预算外资金财政专户2023/3/10公共财政学63 2）集中汇缴程序。小额零星税收和经批准必须实行现场执收、执罚的非税收入和预算外收入，由征收机关在收入的当日汇总缴入国库存款账户或预算外资金财政专户。2023/3/10公共财政学643.规范支出拨付程序（1）支出类型。根据政府支出分类和支付管理需要，将财政支出分为四类：1）工资支出，即预算单位的工资性支出；2）购买支出，即预算单位除工资支出
45、、零星支出之外的购买、服务、货物、工程项目等支出；3）零星支出，即预算单位购买支出中的日常小额部分；4）转移支出，包括拨付企业的补贴和省对市的一般性转移支付等。2023/3/10公共财政学65（2）支付方式。1）财政直接支付。由省财政厅根据预算单位的用款申请开具支付令，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付到收款人（即商品和劳务供应者）或用款单位账户。财政直接支付适用于工资支出、购买支出和转移支出。2）财政授权支付。由预算单位根据省财政厅授权，自行开具支付令，通过省财政厅为其在商业银行开设的单位零余额账户将资金支付到收款人账户。财政授权支付适用于预算单位的零星支出和未实行政府采购的购买支出。
46、2023/3/10公共财政学66（3）支付程序 1）财政直接支付的程序。财政直接支付通过转账方式进行。预算单位用款时向省财政厅提出支付申请，省财政国库支付执行机构根据批复的部门预算、资金使用计划及相关要求对支付申请审核无误后，向代理银行发出支付令，并通知人民银行国库部门，通过省国库单一账户体系将资金直接支付到收款人银行账户。2023/3/10公共财政学67预算单位主管部门省财政厅业务处、国库处财政支付中心代理银行收款人开户银行及账户国库单一账户或预算外资金财政账户财政直接支付基本程序财政直接支付基本程序 2023/3/10公共财政学68 2）财政授权支付程序。预算单位按照批复的部门预算，提出资
47、金分月用款计划，省财政厅根据批准的用款计划和库存资金情况，核定预算单位的每月用款限额并通知预算单位、代理银行和人民银行国库部门。预算单位在月度用款限额内，自行开具支付令，通过代理银行向收款人付款或提取现金，代理银行与国库存款账户或预算外资金专户清算。2023/3/10公共财政学69预算单位省财政厅（支付信息系统）代理银行国库单一账户或预算外资金财政账户收款人开户银行及账户财政授权支付基本程序财政授权支付基本程序 2023/3/10公共财政学70国库存款帐户或预算外资金财政专户主管部门帐户主管部门帐户基层征收单位帐户基层征收单位帐户缴款人缴款人主管部门帐户基层预算单位帐户供应商供应商改革前后财政
48、资金缴拨程序图改革前后财政资金缴拨程序图 2023/3/10公共财政学71到“十一五”末，我国国库集中支付制度改革的实施范围，已涵盖中央所有部门及所属12500多个基层预算单位、地方36个省、自治区、直辖市、计划单列市本级、327个地市和2500多个县（区）超过35万个地方预算单位。非税收入收缴管理改革的实施范围，已涵盖中央70多个部门及所属700多个执收单位，地方36个省（自治区、直辖市、计划单列市）本级、300多个地市、2300多个县（区），超过25万个地方执收单位。2023/3/10公共财政学72三、政府采购制度改革政府采购主要指各级政府及其实体在日常业务活动中，为提供公共产品或劳务及自
49、身政务活动的需要，在财政监督下，以法定的方式、方法和程序，在国内外市场上购买所需商品、劳务和工程的经常性交易活动。2023/3/10公共财政学73分散采购，财政资金使用效益不高政府采购中存在腐败问题很难形成统一的政府采购市场，存在不公平交易不利于贯彻国家产业政策等（一）政府采购制度改革的背景传统采购弊端：2023/3/10公共财政学74（二）政府采购法的主要内容1政府采购的原则（1）公开透明原则（2）公平竞争原则（3）公正原则（4）诚实信用原则2政府采购当事人2023/3/10公共财政学75公开招标邀请招标竞争性谈判单一来源采购询价其他采购方式3政府采购方式2023/3/10公共财政学76符合
50、下列情形之一的货物或者服务，可以采用邀请招标方式采购：（一）具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；（二）采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。2023/3/10公共财政学77符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用竞争性谈判方式采购：（一）招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；（二）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；（三）采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；（四）不能事先计算出价格总额的2023/3/10公共财政学78符合下列情形之一的货物或者服务，可以采用单一来源方式采购：（一）只能从唯一供应商处采购的；（二）发生