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1、第七章第七章 公共预算公共预算n n云南马龙县推行乡村云南马龙县推行乡村“三公开一质询三公开一质询”制制度度n n广东人大代表称政府预算不是秘密广东人大代表称政府预算不是秘密 应在网应在网上公开上公开 n n财政局能不能告诉我们政府招待费做了些财政局能不能告诉我们政府招待费做了些啥？啥？本章主要内容本章主要内容n n第一节 公共预算概述n n第二节 我国的预算改革n n第三节 我国预算过程中预算的参与者、n n 职 能与预算周期n n第四节 预算编制与审批n n第五节 预算执行n n第六节 政府决算n n第一节第一节 公共预算概述公共预算概述n n 一、公共预算的含义n n 二、公共预算的功能
2、n n 三、公共预算的目标第一节第一节 公共预算概述公共预算概述n n一、公共预算在欧洲公共预算的沿革一、公共预算在欧洲公共预算的沿革一、公共预算在欧洲公共预算的沿革一、公共预算在欧洲公共预算的沿革n n 在欧洲，第一次真正的现代公共预算实践是在欧洲，第一次真正的现代公共预算实践是18141814年的法国政府预算。年的法国政府预算。n n 1 1、初期、初期、初期、初期，1919世纪确立的现代公共预算是世纪确立的现代公共预算是“控制取向控制取向控制取向控制取向”的的的的，它希望通过建，它希望通过建立两种基本控制机制构建对公民负责的政府。它一方面在政府内建立集中的立两种基本控制机制构建对公民负责
3、的政府。它一方面在政府内建立集中的行政控制；另一方面由立法机构从外部监督政府的收支活动。行政控制；另一方面由立法机构从外部监督政府的收支活动。n n 2 2、发展期、发展期、发展期、发展期，1919世纪以来，现代公共预算制度已作为现代国家进行国家治世纪以来，现代公共预算制度已作为现代国家进行国家治理的基本制度，是建立廉洁、经济、负责的现代政府的基本条件。理的基本制度，是建立廉洁、经济、负责的现代政府的基本条件。1919世纪的世纪的现代公共预算最后形成现代公共预算最后形成一种一种基数加增长的资源分配模式基数加增长的资源分配模式基数加增长的资源分配模式基数加增长的资源分配模式，即在详细分项列支，即
4、在详细分项列支预算格式的基础上，每年预算申请依据上一预算年度形成的预算基数，并在预算格式的基础上，每年预算申请依据上一预算年度形成的预算基数，并在此基础上加上彼此此基础上加上彼此“公平公平”的增长份额。的增长份额。这种资源分配模式不利于资源再配这种资源分配模式不利于资源再配这种资源分配模式不利于资源再配这种资源分配模式不利于资源再配置，不利于将公共资金从低效率的项目转移到高效率的项目置，不利于将公共资金从低效率的项目转移到高效率的项目置，不利于将公共资金从低效率的项目转移到高效率的项目置，不利于将公共资金从低效率的项目转移到高效率的项目。n n 3 3、完善期，、完善期，、完善期，、完善期，2
5、020世纪世纪5050年代出现的绩效预算将资源分配与产出绩效联系起年代出现的绩效预算将资源分配与产出绩效联系起来；来；6060年代的计划一项目预算将战略计划引入资金分配，使公共预算开始以年代的计划一项目预算将战略计划引入资金分配，使公共预算开始以长远的视野考虑问题，也为运用政策引导资金分配创造条件；长远的视野考虑问题，也为运用政策引导资金分配创造条件；7070年代出现的年代出现的零基预算直接挑战预算基数对资金分配的影响，以实现资源再配置，改进资零基预算直接挑战预算基数对资金分配的影响，以实现资源再配置，改进资源配置效率；源配置效率；8080年代以来出现的新绩效预算改革充分吸收以前预算改革有价年
6、代以来出现的新绩效预算改革充分吸收以前预算改革有价值的成分，将预算资金分配的重点转到最终结果，所以，值的成分，将预算资金分配的重点转到最终结果，所以，也被称为结果导向也被称为结果导向也被称为结果导向也被称为结果导向预算。预算。预算。预算。n n二、公共预算的含义二、公共预算的含义二、公共预算的含义二、公共预算的含义n n 公共预算公共预算公共预算公共预算是指是指政府在每一财政年度经立法程序批准的政府在每一财政年度经立法程序批准的全部公共收支计划，是存在于市场经济中并且与公共财全部公共收支计划，是存在于市场经济中并且与公共财政相适应的国家预算类型。政相适应的国家预算类型。三、公共预算的功能三、公
7、共预算的功能三、公共预算的功能三、公共预算的功能n n 公共预算包括三种基本功能：控制、计划、管理公共预算包括三种基本功能：控制、计划、管理公共预算包括三种基本功能：控制、计划、管理公共预算包括三种基本功能：控制、计划、管理。但。但不同的预算体系侧重点不同。有的侧重控制，所以是控不同的预算体系侧重点不同。有的侧重控制，所以是控制取向的公共预算；有的侧重管理，所以是管理取向的制取向的公共预算；有的侧重管理，所以是管理取向的公共预算；有的侧重计划或政策，所以是计划或政策取公共预算；有的侧重计划或政策，所以是计划或政策取向的公共预算。向的公共预算。n n 控制功能控制功能控制功能控制功能是指为确保有
8、效实施特定工作任务而对具体是指为确保有效实施特定工作任务而对具体人、财、物的控制，所以，它常建立在对预算支出详细人、财、物的控制，所以，它常建立在对预算支出详细分类的基础上。分类的基础上。n n 管理是管理是管理是管理是指确定了组织目标后，项目管理者确保有效地指确定了组织目标后，项目管理者确保有效地获得和利用资源以实现组织目标的过程，是解决获得和利用资源以实现组织目标的过程，是解决“怎么怎么做做”的问题，它非常关注管理绩效。的问题，它非常关注管理绩效。n n 计划是计划是计划是计划是指确定组织目标、测算为实现组织目标需要的指确定组织目标、测算为实现组织目标需要的资源，以及决定怎样获取、使用这些
9、资源等一系列决策资源，以及决定怎样获取、使用这些资源等一系列决策过程，主要回答过程，主要回答“做什么做什么”的问题。的问题。n n四、公共预算的目标四、公共预算的目标四、公共预算的目标四、公共预算的目标n n 公共预算在三个层次上影响公共部门运作公共预算在三个层次上影响公共部门运作公共预算在三个层次上影响公共部门运作公共预算在三个层次上影响公共部门运作。n n 在宏观层次上在宏观层次上在宏观层次上在宏观层次上，公共预算制度对政策制定构成财政总额，公共预算制度对政策制定构成财政总额约束；约束；n n 在中观层次上在中观层次上在中观层次上在中观层次上，公共预算制度影响以战略重点为基础的，公共预算制
10、度影响以战略重点为基础的资源配置和利用；资源配置和利用；n n 在微观层次上在微观层次上在微观层次上在微观层次上，公共预算制度影响资金使用，进而影响，公共预算制度影响资金使用，进而影响公共服务生产和供给的效率。公共服务生产和供给的效率。n n 因此，公共预算主要有三个层次的基本职能和目标：加因此，公共预算主要有三个层次的基本职能和目标：加强对财政总额的控制、按战略意义上的优先顺序分配财政强对财政总额的控制、按战略意义上的优先顺序分配财政资金、提高财政资金的使用或运作效率。资金、提高财政资金的使用或运作效率。n n 从根本上讲，公共预算是现代国家最重要的财政问责机从根本上讲，公共预算是现代国家最
11、重要的财政问责机制。制。公共预算最终的目标是公共预算最终的目标是公共预算最终的目标是公共预算最终的目标是通过一系列制度确保财政资金通过一系列制度确保财政资金的吸取和使用履行对公民的责任，实现财政问责。的吸取和使用履行对公民的责任，实现财政问责。n n(一一一一)总额控制总额控制总额控制总额控制n n 总额控制指总额控制指对收支总额的控制，确保日常财政能平稳运对收支总额的控制，确保日常财政能平稳运行、财政在长期中有可持续性和财政健康。行、财政在长期中有可持续性和财政健康。n n(二二二二)配置效率配置效率配置效率配置效率n n 公共预算中的资源分配需要回答一个基本问题：根据什么理公共预算中的资源
12、分配需要回答一个基本问题：根据什么理公共预算中的资源分配需要回答一个基本问题：根据什么理公共预算中的资源分配需要回答一个基本问题：根据什么理性依据将一定数量的财政资金配置给活动性依据将一定数量的财政资金配置给活动性依据将一定数量的财政资金配置给活动性依据将一定数量的财政资金配置给活动A A而不是活动而不是活动而不是活动而不是活动B?B?n n 1 1、需要政府能够制定合理的战略计划、需要政府能够制定合理的战略计划、需要政府能够制定合理的战略计划、需要政府能够制定合理的战略计划，并能运用这个计划，并能运用这个计划引导资金分配，将资源从低效率项目转向高效率项目。引导资金分配，将资源从低效率项目转向
13、高效率项目。n n 2 2、需要一个理性的预算资金分配模式、需要一个理性的预算资金分配模式、需要一个理性的预算资金分配模式、需要一个理性的预算资金分配模式，需要整合计划、政，需要整合计划、政策和预算。策和预算。1919世纪预算改革通过建立行政控制和问责机制确保世纪预算改革通过建立行政控制和问责机制确保公共资金用于公共目的，公共资金用于公共目的，2020世纪世纪5050年代以来出现的年代以来出现的绩效预算、绩效预算、绩效预算、绩效预算、计划项目预算、零基预算、结果导向的预算计划项目预算、零基预算、结果导向的预算计划项目预算、零基预算、结果导向的预算计划项目预算、零基预算、结果导向的预算则进一步探
14、索改进则进一步探索改进资源配置效率的道路。资源配置效率的道路。n n (三三三三)运作效率运作效率运作效率运作效率n n 运作效率是运作效率是运作效率是运作效率是在预算执行过程中通过有效率地组织和管理财政在预算执行过程中通过有效率地组织和管理财政交易，防止资金被贪污、挪用和浪费，确保立法机构通过的预交易，防止资金被贪污、挪用和浪费，确保立法机构通过的预算能严格而有效地执行，提高收入和支出管理的效率。算能严格而有效地执行，提高收入和支出管理的效率。改进运改进运改进运改进运作效率需要考虑四个问题：控制、灵活性、协调与激励。作效率需要考虑四个问题：控制、灵活性、协调与激励。作效率需要考虑四个问题：控
15、制、灵活性、协调与激励。作效率需要考虑四个问题：控制、灵活性、协调与激励。n n(四四四四)财政问责财政问责财政问责财政问责n n 公共预算的最终目标是财政问责。它是公共预算公共预算的最终目标是财政问责。它是公共预算应承担的受托责任，是指政府的财政活动应履行其应承担的受托责任，是指政府的财政活动应履行其对公民和社会的承诺，真正做到对公民和社会的承诺，真正做到“取之于民，用之取之于民，用之于民于民”。n n财政问责是建立责任政府的关键财政问责是建立责任政府的关键财政问责是建立责任政府的关键财政问责是建立责任政府的关键,其作用在于：其作用在于：其作用在于：其作用在于：n n 1 1、它能告诉立法机
16、构和公众，政府在未来一年或、它能告诉立法机构和公众，政府在未来一年或n n 者更长时期内准备做什么事情，分别花多少钱。者更长时期内准备做什么事情，分别花多少钱。n n 2 2、通过政府预算可以非常清楚地判断政策制定者、通过政府预算可以非常清楚地判断政策制定者n n 是将公共资金用于公共目的还是私人目的，也可是将公共资金用于公共目的还是私人目的，也可n n 以分析政府是否有效率地配置资源。以分析政府是否有效率地配置资源。n n 案例：案例：案例：案例：美国政府问责局：美国财政部美国政府问责局：美国财政部美国政府问责局：美国财政部美国政府问责局：美国财政部TARPTARP仍缺乏仍缺乏仍缺乏仍缺乏透
17、明度和可问责性透明度和可问责性透明度和可问责性透明度和可问责性n n第二节第二节 我国的预算改革我国的预算改革n n 一、预算改革前我国的预算一、预算改革前我国的预算体制体制n n 二、二、19991999年以来的预算改革：迈向现代公共预算年以来的预算改革：迈向现代公共预算第二节我国的预算改革第二节我国的预算改革 n n一、预算改革前我国的预算体制一、预算改革前我国的预算体制一、预算改革前我国的预算体制一、预算改革前我国的预算体制 n n 1 1、从、从、从、从19491949年建立新中国到年建立新中国到年建立新中国到年建立新中国到19781978年经济改革年经济改革年经济改革年经济改革，我国
18、实行高度集，我国实行高度集中的计划经济体制。中的计划经济体制。预算体制：计划一项目一预算模式预算体制：计划一项目一预算模式预算体制：计划一项目一预算模式预算体制：计划一项目一预算模式。n n 2 2、改革开放以来、改革开放以来、改革开放以来、改革开放以来，随着社会主义市场经济体制逐步建立和完，随着社会主义市场经济体制逐步建立和完善，政府职能发生重大变化，财政职能也相应地调整。如通过善，政府职能发生重大变化，财政职能也相应地调整。如通过8080年代的税制改革，再经过年代的税制改革，再经过19941994年建立增值税，年建立增值税，已建立起现代已建立起现代已建立起现代已建立起现代税收体制。税收体制
19、。税收体制。税收体制。n n 然而，财政改革的重点一直集中在财政收入方面，然而，财政改革的重点一直集中在财政收入方面，这一时期这一时期这一时期这一时期的收支管理存在三方面的问题。的收支管理存在三方面的问题。的收支管理存在三方面的问题。的收支管理存在三方面的问题。n n （1 1）预算资金分配权分散）预算资金分配权分散）预算资金分配权分散）预算资金分配权分散，预算编制模式简单，导致政府内，预算编制模式简单，导致政府内n n 部缺乏集中的行政控制。部缺乏集中的行政控制。n n （2 2）财政管理体制比较分散）财政管理体制比较分散）财政管理体制比较分散）财政管理体制比较分散，导致在预算执行中缺乏集中
20、的，导致在预算执行中缺乏集中的n n 行政控制。具有的主要特征是：现金余额分散；采购分行政控制。具有的主要特征是：现金余额分散；采购分n n 散，付款分散；财政交易监管和会计控制分散。散，付款分散；财政交易监管和会计控制分散。n n （3 3）由于预算编制不完整、不细化，人大无法有效地行使）由于预算编制不完整、不细化，人大无法有效地行使）由于预算编制不完整、不细化，人大无法有效地行使）由于预算编制不完整、不细化，人大无法有效地行使n n 宪法和预算法赋予的预算审查与监督职能。宪法和预算法赋予的预算审查与监督职能。二、二、二、二、19991999年以来的预算改革：迈向现代公共预算年以来的预算改革
21、：迈向现代公共预算年以来的预算改革：迈向现代公共预算年以来的预算改革：迈向现代公共预算n n（一）（一）（一）（一）19991999年以来的预算改革的内容年以来的预算改革的内容年以来的预算改革的内容年以来的预算改革的内容n n1 1、部门预算改革的基本思路：、部门预算改革的基本思路：、部门预算改革的基本思路：、部门预算改革的基本思路：政府预算以部门为基础编制预算，政府预算以部门为基础编制预算，政府预算以部门为基础编制预算，政府预算以部门为基础编制预算，“部门一部门一部门一部门一本预算本预算本预算本预算”。(1)(1)采取综合预算方法编制部门预算采取综合预算方法编制部门预算采取综合预算方法编制部
22、门预算采取综合预算方法编制部门预算，要求部门将所有收支统一纳入部门，要求部门将所有收支统一纳入部门预算中反映，这就改变了以前政府预算只反映预算内收支，大量预算外资金预算中反映，这就改变了以前政府预算只反映预算内收支，大量预算外资金只报账甚至不报账的粗放管理方式。据财政部数据，至只报账甚至不报账的粗放管理方式。据财政部数据，至20072007年上半年，国务年上半年，国务院批准的收费项目院批准的收费项目9090以上已纳入预算管理，政府性基金则全部纳入预算管以上已纳入预算管理，政府性基金则全部纳入预算管理。这些资金全额上交国库或财政专户，支出纳入部门预算编制范围。理。这些资金全额上交国库或财政专户，
23、支出纳入部门预算编制范围。(2)(2)规范预算编制方法规范预算编制方法规范预算编制方法规范预算编制方法，改进政府预算收支科目体系，细化部门预算，建，改进政府预算收支科目体系，细化部门预算，建立规范、科学的预算分配模式，提高资源配置效率。立规范、科学的预算分配模式，提高资源配置效率。部门预算将支出分为基本支出和项目支出两大类，分别采用不同的模式进部门预算将支出分为基本支出和项目支出两大类，分别采用不同的模式进行管理行管理。基本支出指基本支出指基本支出指基本支出指用于在职和离退休人员工资及维持单位运转的经费；用于在职和离退休人员工资及维持单位运转的经费；项目支出项目支出项目支出项目支出指基本支出之
24、外、用于各类项目工作的经费。指基本支出之外、用于各类项目工作的经费。(3)(3)为进一步实现预算管理的科学性、规范性和透明度为进一步实现预算管理的科学性、规范性和透明度为进一步实现预算管理的科学性、规范性和透明度为进一步实现预算管理的科学性、规范性和透明度，积极稳妥地推进，积极稳妥地推进政府收支分类改革和行政事业单位国有资产的管理体制改革。政府收支分类改革和行政事业单位国有资产的管理体制改革。n n2 2、国库集中收付体制改革和政府采购也稳步推进、国库集中收付体制改革和政府采购也稳步推进、国库集中收付体制改革和政府采购也稳步推进、国库集中收付体制改革和政府采购也稳步推进 2001 2001年，
25、中央财政启动国库集中收付体制改革，年，中央财政启动国库集中收付体制改革，建立建立以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度中收付为主要形式的现代国库管理制度中收付为主要形式的现代国库管理制度中收付为主要形式的现代国库管理制度。政府采购改革建立起集中的政府采购体系取代政府采购改革建立起集中的政府采购体系取代原来分散的部门采购体系，全国政府采购规模原来分散的部门采购体系，全国政府采购规模19981998年为年为3131亿元，亿元，20022002年突破年突
26、破10001000亿元，亿元，20052005年已年已超过超过25002500亿元，其中地方亿元，其中地方21002100亿元。亿元。n n3 3、政府预算编制得越来越全面、细化和准确，为、政府预算编制得越来越全面、细化和准确，为、政府预算编制得越来越全面、细化和准确，为、政府预算编制得越来越全面、细化和准确，为人大预算监督奠定了基础人大预算监督奠定了基础人大预算监督奠定了基础人大预算监督奠定了基础n n2009-20102009-2010地方和中央公共预算地方和中央公共预算地方和中央公共预算地方和中央公共预算 报告报告报告报告n n（二）（二）（二）（二）19991999年以来的预算改革的结
27、果年以来的预算改革的结果年以来的预算改革的结果年以来的预算改革的结果n n 1999 1999年预算改革标志现代公共预算开始在我国建立。年预算改革标志现代公共预算开始在我国建立。n n 其主要目标是：建立控制取向的现代公共预算。其主要目标是：建立控制取向的现代公共预算。其主要目标是：建立控制取向的现代公共预算。其主要目标是：建立控制取向的现代公共预算。n n 一方面，这些一方面，这些一方面，这些一方面，这些改革在政府内建立起集中的行政控制，主改革在政府内建立起集中的行政控制，主要体现在：部门预算改革在预算编制环节建立起集中的行要体现在：部门预算改革在预算编制环节建立起集中的行政控制；国库集中收
28、付体制改革和政府采购则在预算执行政控制；国库集中收付体制改革和政府采购则在预算执行过程中建立起外部控制体制。这有助于改进预算的资源配过程中建立起外部控制体制。这有助于改进预算的资源配置效率和运作效率，规范部门的收支活动，为建立责任政置效率和运作效率，规范部门的收支活动，为建立责任政府创造条件。府创造条件。n n 另一方面，另一方面，另一方面，另一方面，这些改革，尤其是部门预算改革为全国人大这些改革，尤其是部门预算改革为全国人大更好地行使宪法和法律赋予的预算审查监督职权奠定了基更好地行使宪法和法律赋予的预算审查监督职权奠定了基础，有助于建立财政问责机制。础，有助于建立财政问责机制。n n 当然，
29、总体来说，当然，总体来说，目前预算改革的重点是在政府内部加目前预算改革的重点是在政府内部加目前预算改革的重点是在政府内部加目前预算改革的重点是在政府内部加强行政控制，人大预算监督虽有发展，但并未进入改革议强行政控制，人大预算监督虽有发展，但并未进入改革议强行政控制，人大预算监督虽有发展，但并未进入改革议强行政控制，人大预算监督虽有发展，但并未进入改革议程。程。程。程。为最终建立现代公共预算，必须及时加强人大预算监为最终建立现代公共预算，必须及时加强人大预算监督。督。n n第三节第三节 我国预算过程中预算的参与者职我国预算过程中预算的参与者职能与预算周期能与预算周期n n 一、预算参与者及其职能
30、n n 二、预算周期第三节第三节 我国预算过程中预算的参与者、职能我国预算过程中预算的参与者、职能与预算周期与预算周期n n一、预算参与者及其职能（一、预算参与者及其职能（一、预算参与者及其职能（一、预算参与者及其职能（P160P160）n n（一）预算参与者（以省级预算为例）（一）预算参与者（以省级预算为例）（一）预算参与者（以省级预算为例）（一）预算参与者（以省级预算为例）A A人民代表大会人民代表大会 B B人大常委会（通常由财经委员会负责此项工作）人大常委会（通常由财经委员会负责此项工作）C C政府政府 D D财政部门财政部门 E E各部门（一级预算单位）各部门（一级预算单位）F F各
31、单位（一级预算单位下属的各单位）各单位（一级预算单位下属的各单位）n n（二）（二）预算参与者职能预算参与者职能预算参与者职能预算参与者职能 A A人民代表大会职责人民代表大会职责人民代表大会职责人民代表大会职责 1 1、审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；、审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；2 2、批准本级预算和本级预算执行情况的报告；、批准本级预算和本级预算执行情况的报告；3 3、改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议；决算的不适当的决议；4 4、撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令
32、。、撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。n nB B人大常委会（通常由财经委员会负责此项工作）职责人大常委会（通常由财经委员会负责此项工作）职责人大常委会（通常由财经委员会负责此项工作）职责人大常委会（通常由财经委员会负责此项工作）职责 1 1、监督本级总预算的执行；、监督本级总预算的执行；2 2、审查和批准本级预算的调整方案；、审查和批准本级预算的调整方案；3 3、审查和批准本级政府决算；、审查和批准本级政府决算；4 4、撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。决算的不适当的决
33、定、命令和决议。n nC C政府政府政府政府 1 1、编制本级预算、决算草案；、编制本级预算、决算草案；2 2、向本级人民代表大会作关于本级总预算草案的报告；、向本级人民代表大会作关于本级总预算草案的报告；3 3、将下一级政府报送备案的预算汇总后报本级人民代表大会常务委、将下一级政府报送备案的预算汇总后报本级人民代表大会常务委 员会备案；员会备案；4 4、组织本级总预算的执行；、组织本级总预算的执行；5 5、决定本级预算预备费的动用；、决定本级预算预备费的动用；6 6、编制本级预算的调整方案；、编制本级预算的调整方案；7 7、监督本级各部门和下级政府的预算执行；、监督本级各部门和下级政府的预算
34、执行；8 8、改变或者撤销本级各部门和下级政府关于预算、决算的不适当的、改变或者撤销本级各部门和下级政府关于预算、决算的不适当的 决定、命令；决定、命令；9 9、向本级人民代表大会、本级人民代表大会常务委员会报告本级总、向本级人民代表大会、本级人民代表大会常务委员会报告本级总 预算的执行情况。预算的执行情况。n nDD财政部门职责财政部门职责财政部门职责财政部门职责 1 1、编制本级预算、决算草案；、编制本级预算、决算草案；2 2、具体组织本级总预算的执行；、具体组织本级总预算的执行；3 3、提出本级预算预备费动用方案；、提出本级预算预备费动用方案；4 4、具体编制本级预算的调整方案；、具体编
35、制本级预算的调整方案；5 5、定期向本级政府和财政部门报告本级总预算的执、定期向本级政府和财政部门报告本级总预算的执 行情况。行情况。n nE E各部门（一级预算单位）职责各部门（一级预算单位）职责各部门（一级预算单位）职责各部门（一级预算单位）职责 1 1、编制本部门预算、决算草案；、编制本部门预算、决算草案；2 2、组织和监督本部门预算的执行；、组织和监督本部门预算的执行；3 3、定期向本级政府财政部门报告预算的执行情况。、定期向本级政府财政部门报告预算的执行情况。n nF F各单位（一级预算单位下属的各单位）职责各单位（一级预算单位下属的各单位）职责各单位（一级预算单位下属的各单位）职责
36、各单位（一级预算单位下属的各单位）职责 1 1、编制本单位预算、决算草案；、编制本单位预算、决算草案；2 2、按照国家规定上缴预算收入，安排预算支出；、按照国家规定上缴预算收入，安排预算支出；3 3、接受国家有关部门的监督。、接受国家有关部门的监督。n n二、预算周期二、预算周期n n我国的预算周期包括五个阶段：我国的预算周期包括五个阶段：n n第一阶段，预算编制（712月）n n第二阶段，立法机关批准（1月）n n第三阶段，预算执行（1.112.31）n n第四阶段，审计与决算编制（17月）n n第五阶段，审批报告、决算审批（7月）n n第四节第四节 预算编制与审批预算编制与审批n n 一、
37、我国预算的编制、审批程序n n 二、我国政府预算编制原则n n 三、编制方法n n 四、人大审查、批准政府预算第四节第四节 预算编制与审批预算编制与审批n n 预算编制，预算编制，是指各部门在财政部门的指导下进行收入和支出测算，编制本部门预算，再由财政部门汇总编制政府预算草案的过程。n n 预算审批，预算审批，是指同级人大审查批准政府预算，赋予其合法性的过程。n n一、我国预算的编制、审批程序一、我国预算的编制、审批程序10987656410321人大财经人大财经委员会委员会人民人民代表大会代表大会财政部门财政部门政府常务政府常务会议会议党委常务党委常务会议会议支出部门支出部门两上两下的预算过
38、程两上两下的预算过程n n二、我国政府预算编制原则二、我国政府预算编制原则二、我国政府预算编制原则二、我国政府预算编制原则n n 1 1、合法性、合法性、2 2、真实性、真实性、3 3、完整性、完整性n n 4 4、科学性（收入与支出方向要科学、编制程序设置要科学、方法要、科学性（收入与支出方向要科学、编制程序设置要科学、方法要n n 科学、核定要科学）科学、核定要科学）n n 5 5、稳妥性、稳妥性、6 6、重点性、重点性、7 7、透明性、透明性、8 8、绩效性、绩效性n n三、编制方法三、编制方法三、编制方法三、编制方法n n 目前，部门预算支出主要包括：人员支出、公用支出和项目支出，每部
39、分目前，部门预算支出主要包括：人员支出、公用支出和项目支出，每部分支出采用不同的方法编制。支出采用不同的方法编制。n n1 1人员支出和公用支出：定额管理人员支出和公用支出：定额管理人员支出和公用支出：定额管理人员支出和公用支出：定额管理 n n 人员支出包括基本工资、津贴及奖金、福利费、社会保障缴费、离退休费、人员支出包括基本工资、津贴及奖金、福利费、社会保障缴费、离退休费、助学金、医疗费、住房补助支出和其他人员经费等。助学金、医疗费、住房补助支出和其他人员经费等。n n 公用支出包括办公费、专用材料及一般设备购置费、水电费、邮电及通信公用支出包括办公费、专用材料及一般设备购置费、水电费、邮
40、电及通信费、取暖费、交通费、差旅费、维修及租赁费、物业管理费、会议费、专项费、取暖费、交通费、差旅费、维修及租赁费、物业管理费、会议费、专项业务费和其他费用。这两项支出合成为基本支出。业务费和其他费用。这两项支出合成为基本支出。n n 人员经费或公用经费二定额人员经费或公用经费二定额人员经费或公用经费二定额人员经费或公用经费二定额X X定员定员定员定员 n n 目前地方政府确定目前地方政府确定目前地方政府确定目前地方政府确定定额标准的依据定额标准的依据定额标准的依据定额标准的依据主要包括：主要包括：主要包括：主要包括：n n (1)(1)部门的职能和工作量。部门的职能和工作量。n n (2)(
41、2)财力。财力。n n (3)(3)往年支出标准。往年支出标准。n n (4)(4)其他地区标准。其他地区标准。n n2 2项目支出项目支出项目支出项目支出n n 项目支出是指项目支出是指项目支出是指项目支出是指部门为完成特定的工作任务或事业发展目标，部门为完成特定的工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外的用于年度支出计划。中央部门的项目在基本支出预算之外的用于年度支出计划。中央部门的项目按照部门预算编报要求分为：按照部门预算编报要求分为：国务院已研究确定项目、经常国务院已研究确定项目、经常国务院已研究确定项目、经常国务院已研究确定项目、经常性专项业务费项目、跨年度支出项目和其他项目四类性
42、专项业务费项目、跨年度支出项目和其他项目四类性专项业务费项目、跨年度支出项目和其他项目四类性专项业务费项目、跨年度支出项目和其他项目四类。项目。项目支出预算管理包括如下基本原则：综合预算的原则；科学论支出预算管理包括如下基本原则：综合预算的原则；科学论证、合理排序的原则；追踪问效的原则。证、合理排序的原则；追踪问效的原则。n n 项目的申报、审核和批复是部门预算编制的重要环节，也项目的申报、审核和批复是部门预算编制的重要环节，也是预算管理的一个重要组成部分。是预算管理的一个重要组成部分。n n 中央部门对申报的项目审核后，将符合条件的项目纳入中中央部门对申报的项目审核后，将符合条件的项目纳入中
43、央部门项目库。根据年度部门预算编制的要求，中央部门对央部门项目库。根据年度部门预算编制的要求，中央部门对其项目库中的项目，按照轻重缓急统一排序后才能向财政部其项目库中的项目，按照轻重缓急统一排序后才能向财政部申报。财政部对中央部门申报的项目进行审核后，对符合条申报。财政部对中央部门申报的项目进行审核后，对符合条件的项目，排序纳入财政部项目库。在前述的四类项目中，件的项目，排序纳入财政部项目库。在前述的四类项目中，前三类支出项目中的延续项目在排序中将予以优先，其他项前三类支出项目中的延续项目在排序中将予以优先，其他项目按照项目的轻重缓急、择优遴选后进行排序。目按照项目的轻重缓急、择优遴选后进行排
44、序。n n3 3绩效评价绩效评价绩效评价绩效评价n n 目前，我国仍不具备全面推行绩效预算尤其是目前，我国仍不具备全面推行绩效预算尤其是新绩效预算的条件。新绩效预算的条件。但是，在现阶段，可以试点但是，在现阶段，可以试点但是，在现阶段，可以试点但是，在现阶段，可以试点支出绩效评价，深化预算改革，为将来推行绩效支出绩效评价，深化预算改革，为将来推行绩效支出绩效评价，深化预算改革，为将来推行绩效支出绩效评价，深化预算改革，为将来推行绩效预算奠定基础。预算奠定基础。预算奠定基础。预算奠定基础。财政部在财政部在20062006年的工作重点中明年的工作重点中明确提出，要积极推进绩效考评等工作，逐步建立确
45、提出，要积极推进绩效考评等工作，逐步建立以结果为导向的财政资金使用新模式。以结果为导向的财政资金使用新模式。n n 中央部门的预算支出绩效考评由财政部负责统中央部门的预算支出绩效考评由财政部负责统一制定绩效考评的规章制度，指导、监督、检查一制定绩效考评的规章制度，指导、监督、检查中央部门的绩效考评工作，中央部门负责组织实中央部门的绩效考评工作，中央部门负责组织实施本部门的绩效考评工作。对于中央部门而言，施本部门的绩效考评工作。对于中央部门而言，绩效考评的对象主要是那些社会效益比较明显的绩效考评的对象主要是那些社会效益比较明显的项目，既包括重大项目，也包括一般项目。项目，既包括重大项目，也包括一
46、般项目。n n四、人大审查、批准政府预算四、人大审查、批准政府预算四、人大审查、批准政府预算四、人大审查、批准政府预算n n 在现代公共预算中，在现代公共预算中，“钱袋子钱袋子”的权力属于代议机构最的权力属于代议机构最重要的权力。重要的权力。19941994年预算法进一步明确了人大的预算分年预算法进一步明确了人大的预算分配和监督职能。但是，直到部门预算改革以来，人大审查批配和监督职能。但是，直到部门预算改革以来，人大审查批准政府预算的职能才得到落实。准政府预算的职能才得到落实。n n 为更好地进行预算监督，全国人大在内部组织进行改革，为更好地进行预算监督，全国人大在内部组织进行改革，增设专门审
47、查政府预算的机构。增设专门审查政府预算的机构。n n目前，我国人大审查、批准政府预算的基本框架如下：目前，我国人大审查、批准政府预算的基本框架如下：目前，我国人大审查、批准政府预算的基本框架如下：目前，我国人大审查、批准政府预算的基本框架如下：n n (1)(1)以部门预算为基础开展预算审查监督，而非以预算支出以部门预算为基础开展预算审查监督，而非以预算支出功能来审批；功能来审批；n n (2)(2)加强人大预算监督立法，各地出台各自的预算审查监督加强人大预算监督立法，各地出台各自的预算审查监督条例，依法审查监督；条例，依法审查监督；n n (3)(3)加强组织能力建设，夯实人大常委会预算工作
48、委员会的加强组织能力建设，夯实人大常委会预算工作委员会的人员编制，并加强其专业技术力量；人员编制，并加强其专业技术力量；n n (4)(4)确立人大审查政府预算的基本程序，包括初审和大会审确立人大审查政府预算的基本程序，包括初审和大会审两个主要阶段。积极探索改进和加强人大预算监督方式和方两个主要阶段。积极探索改进和加强人大预算监督方式和方法。法。n n在实践中，一些地方开展一系列创新，激活人大代表的作用，具体做法包括：在实践中，一些地方开展一系列创新，激活人大代表的作用，具体做法包括：在实践中，一些地方开展一系列创新，激活人大代表的作用，具体做法包括：在实践中，一些地方开展一系列创新，激活人大
49、代表的作用，具体做法包括：n n (1)(1)扩大预算草案发放范围，提高人大代表知情权和参与度；扩大预算草案发放范围，提高人大代表知情权和参与度；n n (2)(2)要求政府预算遵守预算的全面性原则，将所有政府收支纳入部门预算；要求政府预算遵守预算的全面性原则，将所有政府收支纳入部门预算；n n (3)(3)要求预算调整和追加报人大审批；要求预算调整和追加报人大审批；n n (4)(4)加强人大预算工作委员会与政府财政部门预算信息沟通；加强人大预算工作委员会与政府财政部门预算信息沟通；n n (5)(5)由于时间人力有限，开展以部门或专题为主，百姓关注的重点领域进行由于时间人力有限，开展以部门
50、或专题为主，百姓关注的重点领域进行n n 审查；审查；n n (6)(6)开展多种形式培训，提高人大的专业技术水平，也针对普通百姓进行宣开展多种形式培训，提高人大的专业技术水平，也针对普通百姓进行宣n n 传教育，提高对政府预算的认识。传教育，提高对政府预算的认识。n n 但是，我国人大审批政府预算仍存在一些需要进一步完善的地方，主要包但是，我国人大审批政府预算仍存在一些需要进一步完善的地方，主要包但是，我国人大审批政府预算仍存在一些需要进一步完善的地方，主要包但是，我国人大审批政府预算仍存在一些需要进一步完善的地方，主要包括：括：括：括：n n (1)(1)人大初审权力与责任定位不明确人大初