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1、我国村镇银行现状和未来发展前景探析李德2010-11-05摘要：我国村镇银行的成立对支持“三农”起到了重要作用。本文回顾了村镇银行的发展历程，结合国际经验总结了我国村镇银行的特点，指出发展中存在的一些问题并提出未来发展展望。关键词：村镇银行，农村金融，三农问题，金融服务，资金来源，信贷投放，政策支持一、我国村镇银行的发展状况（一）村镇银行的建立和发展2005 年以来，根据我国农村地区金融服务不足，竞争不充分的状况，人民银行、银监会等部门开始调整农村地区金融机构准入政策，部分省市的县及县以下地区试点设立了村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司等四类机构。2006 年 12 月 21 日
2、，银监会印发 关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见，按照“低门槛、严监管”原则，调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策。2007 年1 月，银监会陆续发布村镇银行管理暂行规定、村镇银行组建审批工作指弓J等规章。2007 年初，村镇银行等新型农村金融机构的设立，首先从四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北等6 省（自治区）开始试点。2007 年 3 月挂牌开业的四川仪陇惠民村镇银行是我国第一家村镇银行。2007 年 5 月，银监会发布关于加强村镇银行监管的意见，进一步加强了村镇银行的监管。2007 年 10 月，银监会决定扩大调整放宽农村地区银行业金融机构
3、准入政策试点范围，将新型农村金融机构试点范围由先期6 省（区）扩大到全国31 个省（区、市）。截至2010 年 6 月末共设立村镇银行214 家。村镇银行等新型农村金融机构成立后，建立了农村金融供给新渠道，增强了农村金融机构活力，提升了农村金融服务水平。（二）村镇银行的特点1、村镇银行是银行类金融机构村镇银行是三类新型农村金融机构中唯一具有股份制性质的银行类金融机构，与其他新型农村金融机构相比，注册资本数额相对较大，服务功能比较齐全，信贷支持力度较大，风险分散能力较强，社会的认知度相对较高，商业特性比较明显。按照村镇银行管理暂行规定，村镇银行制度安排具有如下特征：一是村镇银行可在县、乡两级设立
4、，在县（市）级以下开展存款、贷款等银行业务。二是村镇银行坚持“主银行制度”以及股权适度分散原则，即发起人和最大股东必须是银行业金融机构，且其持股比例不低于20%，同时其他单一股东持股比例不高于10%。三是放宽注册资本要求，在县（市）设立村镇银行注册资本不得低于300 万元，在乡（镇）设立的注册资本不得低于100 万元。我们可以将小额贷款公司和“村镇银行”的制度设计做一个比较，从中可以看出两者有着一定差异（见表1）。首先，两者目标类似，均立足于解决农户和小企业融资难问题。其次，两者实际上选择不同的农村金融市场“开放道路”。小额贷款公司和村镇银行都大幅度降低了市场准入门槛，不过小额贷款公司不限制股
5、东资格，而采取限制负债来源（不能吸收公众存款）的方式来控制制度风险；与此相反.村镇银行不限制负债来源（可以吸收存款），而采取限制股东资格（银行是绝对控股的最大股东）的形式来控制制度风险。表 1：小额信贷公司和村镇银行模式比较2、村镇银行主要从事小额信贷等业务小额信贷组织是从第三世界国家产生的，它在亚洲、拉丁美洲、非洲比较早地发展起来。在亚洲，孟加拉和印度尼西亚的小额信贷最发达，其次是菲律宾、印度、尼泊尔、柬埔寨等国。在拉丁美洲，小额信贷在玻利维亚、墨西哥、秘鲁发展得最为成熟，其次是巴西、智利、萨尔瓦多等。非洲国家中包括南非、乌干达、坦桑尼亚等。但在美国、德国等发达国家同样存在小额信贷而且实现了
6、可持续性发展。从世界各国小额信贷组织不同经营模式的分析（见表2）可以看出，小额信贷主要有两个特点，一是经营主体具有自生能力。小额信贷组织主要通过团体担保连带责任等模式，共担风险和分散风险，以及实行灵活多样的信贷方式和采用高科技手段对客户信用评估等，以实现商业可持续发展；二是它们都带有非营利性组织的特点。许多小额信贷组织享受政府各项优惠政策，并且为中低收入阶层服务，因此注重社会效益。表 2：国际小额信贷组织的构建和特点我国的现实情况与孟加拉、印尼、印度这些国家有所不同，也与日本、德国、美国这些发达国家相比有较大差异。这就要求中国小额信贷组织的发展，在借鉴国际经验的基础上，必须走自己的道路。我国村
7、镇银行作为新型农村金融机构的重要组成部分，主要面向农村地区的小型和微型企业、中低收入和贫困居民开展储蓄、贷款、结算、贴现、银行卡、代理以及同业拆借等业务。二、我国村镇银行发展中存在的问题我国村镇银行作为三类新型农村金融机构中重要的组成部分，资本金较为充裕，资金来源广泛，依托发起行的产品和技术优势，在小额信贷投放方面作用较为突出，但由于各方面的原因，村镇银行在自身建设和业务发展方面还存在诸多制约因素，一定程度上影响了其作用的发挥。（一）发展有待进一步加快总体来看，2007 年以来，村镇银行试点进展比较缓慢。如果与小额贷款公司做一个比较的话，差异就更加明显。截至2010 年 4 月末，全国各地在试
8、点中已设立小额贷款公司1700 多家，资金来源约1300 多亿元，其中所有者权益1100 多亿元，贷款余额超过1000 亿元。无论从已设立机构数量，还是业务发展规模上看，后者发展速度都快于前者。（二）资金来源受到一定限制大多数村镇银行作为新设机构，社会知名度较低，公众认可程度不高，存款增长较为缓慢，在贷款增长速度较快的情况下，导致资金来源和需求很不匹配，小额信贷投放规模受到很大局限。（三）信贷投放力度不足村镇银行作为股份制银行机构，投资人和管理者往往注重利润最大化目标的实现，服务“三农”的观念还没有真正树立起来；村镇银行人员少，对农村地区情况不熟悉，导致服务覆盖面低，贷款难以真正发放到种养殖业
9、的农民；授信、担保网络建设滞后，业务处理手段落后，限制了村镇银行扎根农村地区、支持“三农”的服务水平。（四）盈利能力有限由于村镇银行发展刚刚起步，业务品种单一，很难吸收到来源于企业、政府对公客户的低成本存款；同时，同于其规模较小，为应对储户提现和其他日常运营资金需求，需留存超高流动性资产（如现金、存放同业），高流动性资产占比高，盈利能力往往低于其他商业银行。三、我国村镇银行未来发展前景展望（一）加快发展步伐按照银监会的规划，力争用 3 年左右时间，总体解决金融机构空白乡镇的金融服务问题。根据银监会2009年 7 月 23 日发布的新型农村金融机构2009 年-2011 年总体工作安排，计划在2
10、009 年至 2011 年三年间，再在全国设立新型农村金融机构共1294 家，其中村镇银行设立1027 家、贷款公司106家和农村资金互助社161 家。银监会 2009 年 6 月发布了小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定，小额贷款公司可以改制为村镇银行。国务院 2010 年 5 月出台了关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见，允许民间资本兴办中小金融机构，在加强有效监管、促进规范经营、防范金融风险的前提下放宽对金融机构的投资限制。支持民间资本以入股方式参与商业银行的增资扩股；参与农村信用社、城市信用社的改制工作，鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等金融机构。（二）
11、加大政策支持力度近期我国在已出台支持村镇银行等新型农村金融机构发展政策措施的基础上，将加大政策支持力度，进一步健全和完善农村金融体系。一是加大财政支持力度。财政部于 2009 年 3 月发出关于实行新型农村金融机构定向费用补贴的通知，又于 4 月发布 中央财政新型农村金融机构定向费用补贴资金管理暂行办法。在全国范围内.对达到监管要求并实现上年末贷款余额同比增长的村镇银行、贷款公司、农村资金互助社3 类新型农村金融机构（其中村镇银行存贷比还需大于50%），自 2009 年至 2011 年，由中央财政按照上年末贷款余额的2%给予补贴，纳入机构当年收入核算，以增强机构经营发展和风险拨备能力。财税部门
12、2010 年 5 月出台关于农村金融有关税收政策的通知，决定在2009-2013 年间，对包括村镇银行在内的农村金融机构实施优惠政策：其发放的 5 万元以下农产小额贷款利息收入，免征营业税，并按90%计入所得税应纳税额。二是中国人民银行为支持村镇银行等新型农村金融机构的试点和发展，促进其在“支农支小”方面发挥更加积极的作用，出台了一系列政策措施。1.人民银行与银监会于2008 年 5 月联合印发关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知，明确了村镇银行和贷款公司在存款准备金、利率、结算、现金和征信管理等方面的政策。2.村镇银行可比照当地农村信用社享受优惠的存款准备金率政
13、策。目前，大部分农村信用社的法定存款准备金率为10-11%，比大型商业银行低6-7 个百分点。3.村镇银行可申请支农再贷款。人民银行2009 年将支农再贷款对象由农村信用社扩大到农村合作银行、农村商业银行以及村镇银行。4.村镇银行的利率政策。村镇银行利率政策与全国性商业银行、城市商业银行以及农村商业银行基本相同，而农村信用社贷款利率则不得高于中央银行公布的同期同档基准利率的2.3 倍。（三）加快金融创新和提高资金使用效率鼓励国家控股的大型银行和各商业银行通过多种方式开办农村金融业务，以及投资设立村镇银行等新型农村金融组织。注意培育和发展符合农村需求特点的“低成本、广覆盖、可复制、易推广”的农村
14、金融产品。1、提高农村金融服务的可得性和广泛性结合现代农业发展的需要，积极引进推广微贷技术，大力发展农村小额信贷，全面加快建立覆盖各类农村经济主体的多层次信贷体系。突出创新重点，着力满足符合“三农”实际特点的金融服务需求。鼓励和引导金融机构通过零售、批发等多种方式着力扩大农村小额贷款投放，积极发展农户小额信用贷款和农户联保贷款，鼓励开发多样化小额信用贷款产品，努力满足农民多样化信贷需求。积极做好“万村千乡市场”、农村商品配送体系建设、农村社会化服务和农村信息化建设等配套金融服务工作，为农民扩大消费提供融资便利。2、努力提高农村金融服务的便捷性和有效性，加快推进农村金融服务创新涉农银行业金融机构
15、要结合地方实际，改进金融服务流程，完善贷款营销模式，推动农村金融服务方式多样化、多元化。鼓励银行业金融机构采取信贷员包村服务、金融辅导员制度、“贷款十技术”等方式，大力推动信贷服务方式创新。加快打造现代化的农村金融服务渠道，通过设立自助银行、自动服务终端等服务设施和提供流动性服务来扩大服务辐射范围。积极推广电话银行、网上银行和手机银行等新型服务方式，逐步实现农村金融产品服务的信息化、网络化。支持涉农金融机构发展各类中间业务，开展保险、证券等金融产品交叉销售，努力提升服务“三农”的效率和水平。3、增强农村金融服务的科学性和透明度积极开展农产贷款流程再造，缩短流程环节，促进农户贷款流程标准化，规范
16、化，切实提高审批效率、有效控制信贷风险。制定标准化农村金融服务合同，创新并推广标准化的涉农存贷款和理财产品。全面披露金融产品尤其是复杂金融产品的必要信息，准确揭示金融产品的风险特征。健全客户评估机制，对客户的金融服务适应性开展有效评估。建立和健全客户投诉处理机制。4、健全农村抵押担保体系按照“政策引导、政府推动、多方参与、市场运作”的原则，建立健全农村信贷担保机制。鼓励有条件的地方设立涉农担保资金或成立涉农担保公司。完善涉农担保贷款业务操作流程，健全涉农贷款担保财产的评估、管理、处置制度，不断创新基于多种信息获取方式上的贷款技术，积极探索建立有效的信用风险分散转移机制，因地制宜、灵活多样创新信
17、用模式和扩大贷款抵押担保物范围，加强涉农信贷风险管理。（四）加强金融监管和防范化解金融风险目前，我国新型农村金融机构抗风险能力和财务可持续性较弱，机构质量良莠不齐；存在监管不足和缺失、风险处置和补偿机制尚未建立等问题。因此，必须加强监管，防止系统性风险。1、完善相关法律法规，加大打击犯罪和逃废债力度，建立和健全农村支付网络体系和征信体系加快推进农村地区支付服务基础设施建设，逐步扩展和延伸支付清算网络在农村地区的覆盖范围。大力推广非现金工具支付，减少农村地区现金使用。继续加强城乡支付结算服务的互补发展。加大农村信用法制与信用知识宣传力度。推进农户电子信用档案建设，积极开展农户信用评价工作。加快农
18、村中小企业信用体系建设，探索建立农民专业合作社等农村经济组织的信息采集与信用评价机制。2、按照“谁审批设立、谁负责监管、谁处置风险”的原则，科学安排好中央、地方两个层面的权责明确、分工合理的金融监管体制加强金融监管协作，统一同类业务监管标准，合力消除农村金融监管空白和重叠。加强与地方政府的沟通和协调，互通监管信息，明示监管意图，磋商重大金融事项。3、努力实施分类差别监管针对不同类型农村金融企业，确立分类监管标准、程序和方法，建立差异化监管指引，对不同风险程度的机构，采取差别化的监管政策和措施，突出监管重点领域、环节和对象，确保农村金融持续健康安全发展。例如，类似于小额贷款公司的“只贷不存”特殊实体处于一极，而存款性商业银行处于另一极，前者风险集中于股东，而后者风险则为小额储户分担而具有较大的“社会风险”。因此对不同风险属性的机构，对其实施不同的监管标准。4、健全农村金融机构市场退出机制完善证券、期货和保险保护（保障）基金制度。适时出台覆盖所有存款类金融机构的存款保险制度。加快建立统一透明、公正规范的风险处置和市场退出机制，及时处置救助无望的高风险机构，鼓励和支持对高风险机构实行并购重组。