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1、美国多式联运相关法律制度变迁及其启示王杨堃（05113093）摘要：由集装箱运输革命为主要推动力的国际多式联运的发展不仅进一步促进了国际 贸易的繁荣，而且促使各贸易大国以增强国际市场竞争力为目的改造本国的综合运输系统。美国在货运多式联运的发展领域具有世界领先地位，本文通过研究其促进多式联运发展的 相关法律制度的变迁，寻求对我国发展多式联运业的启示和借鉴。关键词：美国、多式联运、法律制度、综合运输系统一、引言当代运输业发展中最为亮眼的应当是多式联运尤其是国际多式联运运量的巨大增长， 这种增长得益于全球自由贸易的不断发展和集装箱运输技术的创新，也极大地促进了各国进出口贸易的繁荣，所以世界各贸易大国
2、都在力图改善本国的多式联运系统，以增强自身在全球市场中的竞争力。而在这方面，最具表率作用和借鉴意义的应当是美国的货运多式联运的发展。美国拥有目前世界上最有效的货运系统1，这一系统为其多式联运的发展提供了很好 的硬件基础，更重要的是，从1991 年美国颁布多式联运地面运输效率法案（ISTEA，俗称冰茶法）以来，就将“构造一个统一、无缝、有效、经济、安全和环保的国家多式联运系统”树立为美国运输政策的核心，并不断致力于减少影响多式联运发展的各种制度障碍， 这是美国多式联运健康发展并处于领先地位的重要原因。事实上，考察并借鉴美国货运多式联运的发展过程和经验，主要有两条主线，即技术和制度，但笔者认为，与
3、促进多式联运发展的各种技术创新相比，制度创新更具有瓶颈作用，因此笔者试图通过历史地观察影响美国多式联运发展的一些重要法律制度的变迁，从中发现一些特征和存在的规律性，进而寻求对我国发展多式联运业的启示和借鉴。需要说明的是，本文所研究的法律制度中使用的多式联运概念是与实务操作中的多式 联运概念有差别的，前者是从立法机关和政府机构的视角，将多式联运视为运输业的发展 战略，属战略层次，其目的是构建各种运输方式可以有效衔接、平等发展的综合运输体系； 后者是从运输经营者的视角，将多式联运看作运输业务，属业务操作层次，其目的是结合 多种运输方式的内在优势，为客户提供完整运输产品。所以本文所研究的多式联运相关
4、法 律制度也可以理解为影响综合运输系统构建和多式联运产业发展的政策及法律。二、美国多式联运相关法律制度的变迁1、冰茶法颁布以前的多式联运相关法律制度这一时期与促进多式联运发展相关的法律主要是围绕运输业的管制与放松管制而演进的。在运输业放松管制以前，主要有三个独立的运输管理部门，分别是州际商务委员会（ICC）、民航局（CAB）和联邦海事委员会（FMC）。其中以ICC的管制权力最大，它是1887年美国颁布商业管制法案（the Act to Regulate Commerce）1时成立的管制机构，当时的 主要职责是防止并修正铁路运输企业的价格歧视行为。此后，随着1935年汽车承运人法案（the Mo
5、tor Carrier Act of 1935）、1940年运输法案（The Transportation Act of 1940）等多1 后成为州际商务法（The Interstate Commerce Act，1970）的一部分。部法律的通过，州际公路运输、国内水陆运输等运输方式也纳入到ICC的管制范围，在1996 年ICC被撤销之前，它负责管理着18000家以上的铁路企业、汽车运输企业、管道运输企业、内河水运企业、经纪人和货运代理商，ICC成为美国历史上最重要运输管制机构。事实上， ICC也是唯一一家在实施其管制功能是考虑多种运输方式的管制机构，CAB和FMC都只是分别负责对民航业和海运
6、业进行管制。基于ICC对多种运输方式进行管制的事实，美国国会在1940年发表的关于国家运输政策的声明中指出，ICC应当根据法律的各项条款，对各种运输 方式进行公平的管制，认识并保护各种运输方式的内在优势，促进国家运输体系的发展。显 然，这些法律和政策上的安排，使得ICC成为影响多式联运业发展的重要机构。20 世纪 50 年代起，随着集装箱运输和驮背运输的不断发展，ICC 做出一系列比较重大的运输改革。1954 年，ICC 颁布裁决表示广泛支持驮背运输的发展2，之后，州际商务法也批准公路与铁路企业、公路与水运企业之间本着自愿的原则建立公正合理的全程路线和联合运价3。另外，ICC 还批准允许内陆场
7、站利用港口的空箱，有效解决了港口集装箱空返的问题，提高了集装箱的利用效率。在运输业的不断发展中，ICC 日益认识到集装箱运输的重要性，因此明确强调促进集装箱运输以及多式联运中各种运输方式的合作。而多式联运中不同运输方式间的企业合作既有市场契约的方式，也有一体化的方式， 即并购其他运输方式的企业来延长运输产品的链条。ICC 批准了许多多种运输方式间的企业并购，促成了很多综合性的运输企业。州际商务法规定ICC 可以批准铁路公司收购汽车运输公司的申请2，前提是并购行为符合下列规定：（1）符合公众利益，（2）能够使铁路公司利用汽车运输公司为大众利益服务，（3）不会不合理地限制竞争。而对铁路公司收购水运
8、企业的规定，原则上也大体相同，即并购行为不能减少竞争和损害大众利益。20 世纪 80 年代，许多一级铁路公司都通过并购拥有自己的汽车运输公司和水运公司3。也正是从80年代开始，运输业迎来了放松管制的热潮。随着1980年汽车承运人法（The Motor Carrier Act of 1980）、1980年斯塔格斯铁路法（The Staggers Rail Act of 1980）、1982年的公交管制改革法（The Bus Regulatory Reform Act of 1982）、1986年地面货运代理商放松管制法（The Surface Freight Forwarder Deregula
9、tion Act of 1986）等一系列要求放松管制的运输法案的出台，作为运输管制机构的ICC，其作用被大大削弱了4。通过放松管制，各种 运输方式产生了新的活力，其中斯塔格斯铁路法对铁路行业的积极作用最为显著，铁路的运量和生产力有了大幅提高，铁路多式联运运量年增长率达6%以上，其收入占铁路货运 收入20%以上，成为铁路货运最大的收入来源，同时也给社会带来巨大收益，铁路运价水平 的持续降低，为货主和消费者带来数百亿美元的福利1。而地面货运代理商放松管制法 对于在多式联运业务中发挥核心作用的货运代理商的发展也起到了极大的推动作用。2 在 ICC 对铁路公司收购汽车运输公司的管制历史中,经历了利益
10、集团之间的多次斗争,基本情况是:1982 年 ICC 曾放弃过“铁路公司收购汽车运输公司只能用于发展铁路运输业务”这一“特殊条件”,并在这一规定下批准了一些铁路并购案,但 1986 年以卡车司机兄弟联合会为代表的汽车运输业者对ICC 提出控告, 认为其放弃“特殊条件”有悖于州际商务法的有关规定, 于是哥伦比亚巡回区法庭驳回了ICC 原先所批准的诺福克南方铁路公司对北美货车运输公司的收购,之后铁路集团又借助政治影响力, 在第 99 届国会闭幕日之前,在反毒品法案之后附加了一个文件,规定在哥伦比亚巡回区法庭的判决之前同意的铁路公司对汽车运输公司的收购免受这一判决的限制。3比较典型的有:1984 年
11、,ICC 批准了切西滨海铁路公司(CSX)以 7.25 亿美元收购美国商业海运有限公司(American Commercial Lines, Inc.);1986 年,ICC 批准诺福克难南方铁路公司(NS)以 3.7 以美元收购北美货车运输公司(North American Van Lines);1986年,ICC 批准 CSX 以 8 亿美元收购了海陆公司(Sea-Land Corporation)。4在 1991 年冰茶法颁布之后,又陆续出台了1993 年的协议费率法和1994 年卡车运输业管制改革法,这两部法律又进一步削弱了 ICC 的管制权力,ICC 最终于 1996 年由ICC 终
12、结法宣布撤消，其管理职能分别移交给新成立的地面运输局(Surface Transportation Board,STB)和运输部的汽车承运人信息分析办公室(the DOT office of Motor Carrier Information analysis,MCIA),其中STB 是运输部中三个准独立的专门组织之一，负责对铁路和管道等运输企业的管理，MCIA 是运输部中的联邦公路管理局(Federal Highway Administration,FHWA)的子单位，负责对汽车承运人、水运、经纪人、货代的管理。不能忽略的是，除了运输业中管制与放松管制的有关法律制度对多式联运业的影响之 外，
13、将各种运输方式的管理部门纳入到统一的管理机构，成立运输部的重大举措为围绕统一的运输政策目标协调各运输管理部门的利益奠定了基础，对推动多式联运的发展也有重大意义。2、1991 年多式联运地面运输效率法案的颁布20世纪90年代早期，随着美国国家公路网运输体系的基本完成，运输业所优先发展的重 点开始发生转移。与此同时，社会大众对公路运输所产生的土地占用、交通拥挤、能源浪费、 环境污染等负外部性的关注上升为政治问题。而国会也意识到“仅仅依靠某一种运输方式已 经不能应对未来几十年的经济发展、能源消耗和环境挑战了，必须重视建立多式联运体系。 发展多式联运体系将促进国家生产力的增长，从而增强美国在国际市场上
14、的竞争力”。在这 一背景下，国会于1991年颁布多式联运地面运输效率法案，开始在经济发展、环境保护、能源节约和社会公平等方面建立新的国家运输业优先发展战略，而且国会在这部法律中清楚 的表达了建立多式联运体系符合国家利益，要将“构造一个统一、无缝、有效、经济、安全 和环保的国家多式联运系统”树立为美国运输政策的核心，这也说明冰茶法的颁布标志 着联邦的运输政策从传统的资助发展公路运输转移到发展包括公路、铁路和大容量交通在内 并且各种运输方式之间实现无缝连接的综合运输体系。这种运输政策重心的转移也体现在冰茶法增强了州一级和地方一级政府在将联邦基 金用于其他运输方式的发展和运输方式之间的连接上的灵活性
15、方面4。同时在大型多式联运 基础设施建设的融资方面，运输部也会提供相应的资金支持和贷款担保。在1992年至1997 年的财政年度中，冰茶法共批准了1560亿美元用于发展运输业。然而由于美国各个运输 部门的发展基金的来源是不一样的，比如铁路发展基金来自私人企业的投资，而公路部门的 项目资金主要来自公路信托基金，而这一基金的来源主要是公路使用费（燃油税和注册费等），所以掌握这些基金的公路部门不愿意对非公路项目进行资助，他们认为这些来自纳税人的钱不能给铁路等私有部门使用，这就不可避免地存在部门利益的冲突，所以政府如何通 过制度设计，在保护各种产权主体的基本利益基础上促进各部门的合作是一个重要的课题。
16、冰茶法赋予大都市区规划组织（Metropolitan Planning Organizations，MPO）很多使用联邦基金进行运输规划的权利4，MPOs已经从以往的一个咨询机构变成一个对资金分配有 直接影响的机构，从一个自愿的规划组织变成一个正式的具有财权的组织。冰茶法要求MPOs必须进行认真的正式的综合运输规划，要求其所规划的大都市区的运输系统应当是多 式联运系统，而且要融入州和联邦的大多式联运体系之中。在具体操作上，要包含20年的长 期运输规划和短期运输改进计划，并每两年进行一次更新。冰茶法同时要求州一级规划 组织也必须有的20年的多式联运长期规划，并可以使用联邦公路基金2%来进行规划和
17、研究。冰茶法还规定了运输部要设置一些相应的机构，来促进多式联运的有关研究。美国 政府负责多式联运研究协调工作的是运输部多式联运办公室的主任，他的职责是在收集多式 联运相关数据方面向州政府规划机构和MPOs提供帮助。要求运输部的运输统计局对适合进行 成本收益分析的综合型数据进行汇编，建立和维护多式联运数据库，要求包含运量、公众对 运输模式的选择偏好、运输设施的布局及连接性、各种运输方式的投资与成本支出等方面的 数据，且可以进行多式联运的网络分析。同时冰茶法的一些条款还说明国会要在几所大学中建立运输研究中心，之后作为冰茶法的延伸，于1998年颁布的21世纪运输公平法 案建立了由丹佛大学和密西西比州
18、立大学联合开办的国家多式联运运输中心5。3、美国多式联运法律拟进一步解决的问题冰茶法为建立综合的多式联运体系打下了坚实的基础，但是在多式联运发展道路上仍有很多法律问题需要解决，美国学术界有观点认为主要有两个方面：（1）重构并巩固 政府机构和职能；（2）促进不同运输法律间的协调，主要是责任法和劳动法3。关于第一个方面，其必要性在于，尽管美国有统一的运输部来管理运输业，而且冰 茶法也力图通过建立多式联运办公室和由运输部长和FHWA、FAA、FMA、FRA、FTA 等管理部门的领导所组成的多式联运咨询理事会来促进多种运输方式的衔接，但是运输部下面的 管理机构都是根据不同运输方式而划分，各个部门都有自
19、己权力的势力范围，官僚主义的 影响严重，不利于运输方式间的协调与合作。于是有学者建议根据客运和货运两条主线， 对政府机构乃至立法机关中的各个委员会进行组织重构，来巩固它们之间的协调职能3。 而且还要将现在分散在运输部、地面运输局和联邦海事委员会的管理职能统一纳入到一个 独立的多式联运委员会之中，以便于法律和制度的要求能够在各种运输方式之间形成一致。关于第二方面，其必要性在于，不同的运输法规对运输责任和劳资关系的界定直接影响具体的多式联运业务操作。以责任法为例，由于每一种运输法律对不同的承运人的责任界定是很不一样的，比如不同的责任基础、证据提供方、责任极限、豁免原则、辩护原则和赔偿数额，所以承运
20、人和货主的律师们都会选择对各自最有利的法律来保护当事人的利益，运输过程中负责不同运输环节的承运人也会寻求最有利于自己法律来推卸责任。而如果是国际多式联运业务，情况则更为复杂，因为不同的国家和地区对运输业者的责任也有不同的规定，也没有统一的标准可以遵循。所以国会应当在国内指定适用于一切运输方式的责任法规，政府则应成立统一的机构来协调国际运输。三、主要结论与启示1、多式联运是运输化发展的趋势，应当把构建国家综合运输体系作为运输政策的主 要目标。从运输业的发展史来看，各种运输方式都经历了自己的黄金发展期，也经历了激 烈的市场竞争和资源争夺，但没有任何一种运输方式可以单独承担庞大的社会运输需求和 经济
21、发展的重任，事实上随着经济的不断发展，运输市场对于完整运输产品的需求日益强 烈，这客观上要求各种运输方式必须互相协调互相合作来确保一个完整、有效、经济、迅 速、低廉、低耗、环境友好具有可持续性的交通运输体系，于是构造多式联运体系或综合 运输系统就成为运输业发展的必然趋势。对于我国而言，虽然尚处在运输化的初级阶段， 各种运输体系尚不完善，但我们不能等到各种条件都成熟了再来思考综合运输体系的建设， 我们必须吸取发达国家的经验和教训，将构建国家综合运输体系作为运输政策的核心，而 不仅仅是局限于完善全国公路网或铁路网。2、综合运输管理体制是提高综合运输效率的必要条件，应尽快实行综合运输管理体 制。在运
22、输化的较初期阶段，各种运输方式大体处于各自单独发展状态，相对简单的系统 状态也只需要相对简单的政策体系和行政管理体制。而在运输化的较高级阶段，运输系统 所具有的综合性和复杂性使得政府必须在更高层次上制定综合运输政策，并设立综合性的 运输主管机构6。在传统的运输管理分割的体制下，各类承运人往往难以发展综合运输以 及开发新的服务项目。1966 年美国运输部的成立是美国综合运输协调发展的里程碑。之后， 运输部成为向传统分割的运输管理机构及管理法规发起挑战的主要力量。在完成解除管制 的历史使命之后，运输部又成为推动综合运输协调发展的主导力量。对于我国而言，各种 运输方式还处于管理分割的状态之下，不利于
23、运输方式之间的协调与合作，而要实现综合运输必须要有组织机构和体制上的保证，因此，抓住时机成立运输部，在很大程度上是我国综合运输体系能够尽快形成和进入良性运行的先决条件6。3、加强多式联运的法律建设，通过立法推动并保障各种运输方式间的协调发展。冰 茶法是美国运输政策及法律史上的里程碑，虽然主体还是一部公路法案，但在转移国家 运输政策的重心，降低联邦基金在各个运输方式间的使用壁垒，尤其是在建设多式联运基 础设施方面强调利用各种资金，强调运输规划的广泛参与和科学性，加强对多式联运研究 的重视和支持力度，进一步放松对多式联运业的管制等方面极大的推进了多式联运的发展， 对于我国而言，同样十分有必要在法律
24、框架内对国家运输政策的核心目标，各利益主体的 权利与责任以及推动多式联运发展的重点等方面进行清晰的界定和明确的表述，以实现最 大限度减少各利益主体之间的排斥与摩擦，并最大限度地提高行政效率。另外，对于促进 不同运输法律间的协调，统一调解并理顺多式联运业务链条中不同运输方式的企业之间的 责权利关系，也是我们面临的重要课题。4、重视综合运输规划及其评估的重要性，强调规划主体间的协调，提高综合运输规 划的水平。冰茶法非常强调综合运输规划的重要性，要求规划主体在进行规划时要考 虑“现有运输设施的利用、多种运输设施间的衔接、土地的利用与发展、运输需求的预测及运输设施的经济社会影响等”十几个方面的因素，并
25、且强调联邦、州政府、地方政府以及大都市区域的规划组织之间的协调，甚至公众的参与，来提高运输规划的水平。这是很有道理的，因为交通基础设施的建设具有不可逆性，不合理的运输规划会给运输活动带来极大的负面影响，因此运输规划必须争取“第一次就把事情做对”。综合运输规划强调多种 运输方式间的衔接、协调及合作，可以大大节约交通资源，便利运输活动。而目前，不同运输方式的规划出自于不同的规划主体，他们之间缺乏沟通与协调，致使不同运输方式的设施之间缺乏衔接，大大阻碍了多式联运的发展。所以有学者指出要尽快落实分级综合运输规划和实施的主体（荣朝和，2005），加强对国家运输网中的重要通道、枢纽的综合运输规划。参考文献
26、1.2.3.4.5.6.Brown, T.R. and A.B. Hatch,The Value of Rail Intermodal to the U.S. Economy. 2002. p. 1,6.Muller, G., Intermodal Freight Transportation. 1999, Washington，DC: Eno TransportationFoundation and Intermodal Association of North America.Dempsey, P.S., The Law of Intermodal Transportation:What It Was, What It Is, What It Should Be. 2000.Intermodal Surface Transportation Efficiency Act of 1991. 1991, Congress of United States.Transportation Equity Act of 21th Century. 1998, Congress of United States.荣朝和, 关于我国尽快实行综合运输管理体制的思考 . 中国软科学, 2005(2): p. 10-16.