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1、“十二五”规划应着力解决经济发展面临的几个失衡问题张卓元 2009-10-21 摘 要：近年来，我国经济的高速增长积累了一些问题，出现了几个大的失衡或不协调问题，主要表现为：内外需失衡、投资消费失衡、经济高速增长与资源环境承受能力失衡、区域和城乡发展失衡。制定“十二五”规划要着力解决上述四个失衡问题，特别是投资与消费失衡问题，以便更快地摆脱国际金融危机的影响，实现可持续的较快增长。而改革是解决上述几个失衡问题的强大动力。只有改革在重要领域和关键环节取得突破性进展，我国经济才能转上科学发展的轨道。因此，要下决心推进以下几项改革：抓住国际市场资源产品价格不高的机遇，积极推进资源能源产品价格改革；深
2、化垄断行业改革，放宽服务业市场准入限制，引入竞争机制；尽快建立银行存款保险制度；深化财政体制改革，尽快实现向公共财政转型；推进政府改革，转变政府职能；推进各项有助于提高中低收入者收入水平和扩大消费的各项改革。关键词：规划，投资与消费，出口 2010年国家将着手制定国民经济和社会发展第十二个五年（2011-2015年）规划，国家发改委今年应为明年制定规划准备系统的资料并提出初步意见。最近报刊已有文章对“十二五”规划提出建议，有的研究咨询机构受国家发改委委托开始研究“十二五”规划问题。本文将对制定“十二五”规划有关问题提出一些想法。一、我国经济面临的几个失衡问题 我国经济自去年以来在国际金融危机冲
3、击下一定程度上陷人困境，经济增速在大起后大落，以季度为单位计算增幅下降一半多。原因在于我国经济从2003年以来连续五年以两位数速度增长，而这种高增长又基本沿袭粗放扩张模式，因而积累了不少问题，出现了几个大的失衡或不协调问题。一是内外需失衡。2007年我国的出口依存度高达36%，比1998年东亚金融危机时的18%高出一倍。在这样的情况下，外需收缩、出口下降对我国经济的影响很大。二是投资消费失衡。最终消费占GDP比重降到50%以下，其中，居民消费2008年降到占GDP的35.3%，比一般国家的占60%70%低近一半。这是我国内需不足的主要根源。三是经济高速增长与资源环境承受能力失衡。目前，我国资源
4、环境承受能力已满足不了经济的快速增长。如，1990年我国主要矿产品的对外依存度只有5%，目前已达50%左右，风险很大。四是区域、城乡发展失衡。我国农民收入水平低，城乡居民收入水平相比名义上为3：1，实际（加上社会福利）为6：1，城乡经济社会发展的差距仍在扩大。在上述四大失衡问题中，投资与消费失衡问题最为突出。投资增速很高，产能过剩，只好靠扩大外需找出路，致使出口依存度一路攀升。投资增速很高，粗放型扩张，必然要付出过大的资源环境代价。投资增速很高，在于追求GDP的快速增长，导致财政用于支持欠发达地区和增加农民收入的财力不足，不能很好地缓解地区之间、城乡之间经济和收入差距。经过20032007年五
5、年的连续两位数增长，我国经济需要作相应调整。2007年中共十七大报告提出要转变经济发展方式，其内涵已从2005年提出转变经济增长方式时的一个转变发展为三个转变，即促进经济增长由主要依靠投资出口推动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变，由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。总的要求是落实科学发展观，从又快又好发展转变为又好又快发展，使经济社会转上科学发展轨道。国际金融危机的冲击使我国几个失衡问题更加突出，尤其是出口大幅下滑，靠外需拉动经济增长的动力开始减弱。2008年11月起，我国出口已连续8个月负
6、增长，2008年11月为2.2%， 12月为2.8%，今年一季度为19.7%，4月为22.6%，5月为25.9%，6月为21.4%。以上数据说明我国出口下滑势头还没有得到遏制。 20052007年，我国货物和服务净出口对GDP拉动分别达2.5、2.2、2.6个百分点，贡献率为20%左右，2008年降为拉动0.8个百分点，贡献率为 9.2%。到今年一季度，出口拉动成为负数，为0.2个百分点。这是导致经济增长放缓的一个重要因素。同时，我国的产能过剩问题也暴露出来。有人估计，我国第二产业主要行业产能过剩大概是20%-30%。产能过剩问题导致不少企业停产倒闭，2008年上半年就有6.7万户企业停产关闭
7、。这方面问题在沿海地区表现得最为严重。针对上述情况，中央提出扩内需、保增长、调结构及实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策的政策主张。但就怎样扩内需问题一直存在一些争议。扩内需包括扩大投资需求和扩大消费需求。从当前我国几个失衡问题看，扩内需应着力扩大消费需求。当前，扩大消费需求确实有一定的难度。扩内需、促增长短期见效要靠扩大投资需求，而扩大消费需求有利于调整结构和长期持续增长，有利于发展第三产业，但这要靠长期努力，短期不易见效。尽管政府往往从短期着眼，主要倾向还是着力扩大投资需求，投资基础设施和工业项目，但仍有一些经济学家认为，应主要扩大消费需求，而且他们的建议在政策上得到了反应。如，4万亿元
8、的投资结构在今年3月两会期间作了较大调整，大大增加了民生项目投资，有人说，我国这几年消费增长已不慢了，很难再大幅提高。的确，靠常规的办法，消费增长难以大幅度提高，居民的收入水平也难以大幅度提高。所以，如果要较大幅度提高消费特别是居民的消费比重，就要另有大的动作，要靠财政拿钱，但这会影响投资。主要靠扩大投资来保增长也有一定的风险，投资如果习惯性地主要投向“铁公基”（铁路、公路、基础设施）和一些重化工业，可能会造成新一轮的产能过剩。现在看，中央投资项目比较合理，有不少改善民生的项目，这类投资有助于提高消费水平，但地方投资项目的确定却不一定都是合理的。有报道披露，一些原来被认为不能上的“两高一资”（
9、高能耗、高污染、资源型）项目，在一些地方政府的推动下又重新上马。这就有可能形成恶性循环，企求用新一轮的产能过剩来克服原来的产能过剩。保增长、扩内需、调结构中最难的是调结构。调结构就是要转变经济增长方式或发展方式，这是很艰巨的任务，且要用慢功夫，急不得，甚至在本届政府任期内不一定能明显见效。所以，一些政府部门很难选择调结构作为工作着力点。他们优先选择的是保这两年经济增速不要掉到8%以下，哪怕要上一些“两高一资”项目也在所不惜，尽可能把矛盾往后推移。这也是造成民间资本没有很好跟进的重要原因。调结构和转变经济发展方式，一方面要着力提高自主创新能力，节能降耗减排，这是一个硬功夫，没有四五年以上的努力难
10、有大成效。另一方面要深化改革，使经济社会转人科学发展轨道。但这方面工作也不易展开。如，今年年初燃油税出台便说明了改革之难。如果不是国际市场油价下跌一半多，讨论多年的燃油税是无法出台的。二、“十二五”规划要重视解决长期积累的失衡问题，实现可持续增长 制定“十二五”规划要有长期打算，着力解决上述四个失衡问题，特别是投资与消费失衡问题，以便更快地摆脱国际金融危机的影响，实现可持续的较快增长。现在研究我国经济形势，较多的是围绕能否短期内走出下滑局面率先复苏来展开。笔者认为，在政府多项刺激政策和措施带动下，我国经济有望较快走出困境，较早复苏，今年 8%的增长目标有可能实现。问题在于这些刺激措施能否使我国
11、经济持续较快增长，包括这些刺激措施能否持续。如，贷款的飞速增长能否使我国经济走上V型轨道（即使走上V型轨道，V型的峰值也不可能像前几年达两位数，而很可能为 8%-9%）。如果这些刺激措施只能短期有效且措施本身也不可持续，就有可能使经济向上走一阵后再次向下探底或多次上下，走W型轨道，这比走U型轨道还糟。因此，对治理我国经济问题，要有一个比较长期的规划，不应使目前采取的措施为以后的顺利发展制造障碍。制定“十二 2V规划有利于人们冷静地思考我国经济发展中的实际问题，因此人们对此寄予厚望。为改善投资与消费结构，应考虑采取更加积极的鼓励消费的政策，中央和地方财政支出都应更多的用于民生工程，以便提升消费特
12、别是居民消费占GDP的比重。我国居民消费占GDP比重已从六五（19811985年）和七五（1986-1990年）时期占GDP的50%多一点，降到2008年的 35.3%。所以，应把居民消费比重过低作为最突出问题，采取有力措施逐步解决，只有这样，扩大内需才能落到实处，经济增长才能转移到依靠消费、投资、出口协调拉动的轨道上。提高消费比重也有利于协调发展第二、三产业的关系，因为要提高消费的比重，必须大力发展第三产业。当前，有两个问题让人担心。一是通货膨胀会不会在明年以后卷土重来，另一个是农产品供应会不会出现短缺并再一次引发物价上涨。今年以来，强力刺激经济的政策使贷款发放迅速增加，人们担心通货膨胀不久
13、将会到来。今年16月，已新增贷款7.37万亿元，大大超出今年两会期间提出的全年增加5万亿元的设想。金融机构贷款余额增速今年一季度和四五月份已达30%左右。5月份货币流通量M2已同比上升25.7%。货币政策的扩张力度很强，造成市场流动性很充裕。有人估计，新增贷款并未都流人实体经济，而是有20%左右流入股市，迅速抬高股价。房价近两三个月也猛涨。这意味着，宽裕的货币供给已开始推高资产价格。与此同时，国际市场上大宗商品价格也在上升，特别是原油价格上升到七月初的每桶70美元左右。因此，明年及以后价格形势可能不容乐观。有人估计，哪怕在国际市场大宗商品价格只有温和上涨的情况下，我国明年通胀水平也可能达到3.
14、5%-5%之间。所以，要密切关注经济走势，关注国际市场大宗商品价格走势，关注我国通胀可能卷土重来的趋势。需要指出的是，新中国成立60年来，每一次物价较大幅度上涨都是从农产品涨价开始，所以要特别关注农产品供应和价格。我国口粮基本能够自给，但大豆和植物油70%要靠进口，有人计算后认为，去年进口的大豆和植物油等产品，如果在我国生产，则要增加5-6亿亩耕地，占我国耕地的近三分之一，这是非常令人担心的。一旦国际市场农产品价格向上波动，我国的CPI必然跟着上涨。所以，必须守住十八亿亩耕地这条红线，必须加大农业的投入，保证农产品稳产增产，必须逐步提高农产品价格，使从事农业有利可图。否则，风险会很大。这也是制
15、定“十二五”规划必须认真研究的问题。三、深化改革，充分发挥积极财政政策更好地促进经济增长的作用，推动经济社会转入科学发展轨道 改革是解决上述几个失衡问题的强大动力。只有改革在重要领域和关键环节取得突破性进展，我国经济社会才能转上科学发展的轨道。同时，实施扩张性宏观经济政策，也要同深化改革相结合。只有这样，才能使保增长、扩内需、调结构紧密联系起来，才能使积极的财政政策更好地发挥促进经济增长的作用。要认真研究1998年实施积极的财政政策克服通货紧缩的经验，特别是研究那次实施积极的财政政策同深化改革紧密结合的成功经验。1998年以后几项大的改革也是很成功的。如，取消福利分房制度，使此后房地产产业大发
16、展；国有大中型企业三年脱困改革，使大批国有大中型企业逐步适应市场竞争并迅速发展壮大；剥离国有大型商业银行不良资产（总数达14 000亿元），充实资本金，改善治理，为后来国有商业银行成功上市打下基础，并使我国银行业受国际金融危机影响很小；2001年加人世贸组织，有力地促进了我国开放型经济的发展，等等。所以，这次实施积极的财政政策，使经济更好地走出困境，也应从经济改革方面人手。尽管上面提到有其困难重重的一面，甚至有的改革短期同保增长有不完全一致的方面，但从全局和稍微长远一点看是有利于经济增长的。因此，要下决心推进改革。（一）抓住国际市场资源产品价格不高的机遇，积极推进资源能源产品价格改革 应致力于
17、改革价格形成机制，放松政府管制，而不是靠政府去理顷价格。这是一项基础性改革，能减少甚至消除资源能源价格的扭曲，对节约型社会建设、转变经济增长方式、优化资源配置具有决定性意义。（二）深化垄断行业改革，放宽服务业市场准入限制，引入竞争机制 深化垄断行业改革、放宽服务业市场准入限制、引入竞争机制对加快金融、电信、铁路、公用事业、文化教育医疗卫生事业的发展，优化产业结构，提高第三产业的比重，增加服务业就业岗位，有重要作用。现阶段，保增长主要是保就业，而要增加就业岗位，主要靠发展第三产业。这就必须克服各种体制障碍，打破各种“玻璃门”，在可以放开市场的所有领域放开市场，引入竞争机制。（三）尽快建立银行存款
18、保险制度 这次国际金融危机告诉我们，建立健全银行存款保险制度，对金融稳定至关重要。与1929年世界经济危机引发社会动荡不同，这次国际金融危机没有出现挤兑现象，这得益于各国银行存款保险制度的建立和健全。我们要吸取经验，抓紧建立这一有利于金融稳定的制度。（四）深化财政体制改革，尽快实现向公共财政的转型 要扩大消费、改善民生，就要使财政尽快从经济建设型财政向公共财政转型，逐步实现基本公共服务均等化。实施积极的财政政策，扩大财政支出，应将大部分用于民生工程，增进人民群众特别是低收入人群的福利。这对合理调整投资与消费结构也有重要意义。（五）推进政府改革，转变政府职能 政府不应以追求GDP增速作为主要目标
19、，而应以人为本，转变为服务型政府，履行好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。政府介入经济活动过深，扮演资源配置主角，就会刻意追求短期GDP最大化，不但不利于经济发展方式转变，而且必然使经济增长付出的资源环境代价越来越大，使发展不可持续，祸及子孙后代。（六）推进各项有助于提高中低收入者收入水平和扩大消费的各项改革 具体改革措施应包括：较大幅度提高财政对农村合作医疗的补助金额，降低个人所得税税率，继续推动家电等电子产品和农机、汽车等大规模、低价格进入农村市场，提高最低生活补助标准，建立廉租房等保障性住房的稳定的资金来源制度，建立对农民工失业的援助制度，等等。我国经济改革已进入攻坚阶段，有一些改革容易受既得利益群体的阻挠和反对，改革很难推进。因此，必须制定中长期规划，必须有党和政府自上而下的有力推动，才能使改革深入下去。当前，经济形势依然严峻，这也有利于大家努力从改革找出路，使改革获得较大的动力。重要的是抓住这一有利时机，适时推出必要的改革，积极配合扩张性的宏观经济政策，争取早日实现经济复苏，并逐步使国民经济走上均衡可持续发展的轨道，为在2020年实现全面建设小康社会的目标打下坚实的基础。