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1、第十章第十章 公共管理的方法和技术公共管理的方法和技术第一节 公共管理的基本方法概述v公共管理的方法和技术，是指能够保证公共管理活动朝着既定的方向发展，达到公共管理目的的各种方式、手段和措施，是管理活动的主体作用于管理活动的客体的桥梁。v公共管理的基本方法是公共管理主体为了实现管理目标而普遍采用的措施、办法或手段。v公共管理的方法和技术随着历史的演进和科学技术的发展而变得丰富多彩，其基本方法大致可以分为两类：v其一是传统的管理方法，其一是传统的管理方法，包括行政方法、经济方法、法律方法、思想教育方法、传媒方法、情感方法、社会调查研究方法、统计分析方法等；v其二是现代的管理方法，其二是现代的管理
2、方法，包括系统分析方法、控制方法与技术、决策方法与技术、网络计划方法与技术等。第二节 社会调查研究方法v一、抽样调查方法v一、抽样调查方法v(一)抽样调查的含义及相关概念v抽样调查是从所有研究对象中抽取一部分单位进行调查，并根据调查结果对全部研究对象作出估计和判断。这种方法是社会调查中普遍采用的一种调查方法.v其优点主要有：费用低、速度快和应用范围广;v其缺点是:无法对样本结论的精确程度作定量的估计。(二)随机抽样方法 v1简单随机抽样简单随机抽样v2系统抽样系统抽样 系统抽样或等距抽样，是指对研究的总体按一定的顺序排列，每隔一定的间隔抽取一个单位，并把这些抽取的单位组成样本进行观察用以推断总
3、体的一种抽样方法。v 3分类随机抽样分类随机抽样 分类抽样或分层随机抽样，是指将总体中的所有单位按一定的属性或特征分成不相重叠的若干类别，然后在每个类(层)中分别进行简单随机抽样或等距抽样。v4整群抽样整群抽样v整群抽样，是将总体单位划分成群，然后采用随机抽样的方法选整群抽样，是将总体单位划分成群，然后采用随机抽样的方法选出若干个群，以这些群所包含和所有单位为样本。出若干个群，以这些群所包含和所有单位为样本。v5多级抽样多级抽样v多级抽样或多阶段抽样。上述四个抽样方式都可以称为单级多级抽样或多阶段抽样。上述四个抽样方式都可以称为单级(阶阶段段)抽样，因为那些抽样方式都是一次直接从总体中抽出样本
4、，抽样，因为那些抽样方式都是一次直接从总体中抽出样本，多阶段抽样则是把抽取样本单位的过程分成多个阶段来进行。多阶段抽样则是把抽取样本单位的过程分成多个阶段来进行。二、问卷法v问卷法的含义及优缺点：v1问卷法的含义v 问卷法是指事先设计问卷题目，然后分发给特定对象回答，以达到收集资料目的的一种基本的社会调查方法。美国社会学家艾尔巴比特认为问卷是社会调查的支柱。v2问卷法的优缺点v其优点有：调查对象的范围广；以匿名方式进行，获得的社会信息真实；能避免少数人的主观偏见，减少人为误差。v其缺点有：问卷回收率和回收质量难以保证。三、文献调查法v1文献和文献调查及文献调查法v文献是指通过一定记录方式，记录
5、在物质载体上的知识和信息。它包括图书馆、教学馆、博物馆、艺术馆、情报中心、资料室乃至私人所收藏的一切以文字、符号、图形、声频与视频等手段记录下来的各种有价值的知识载体。2文献调查法的特点v文献调查法主要有以下三个特点：文献调查法主要有以下三个特点：v历史性，是对人类已经取得的知识和信息进行的调查；v间接性，是对间接的第二手资料进行的调查；v无反映性，调查时不直接接触被调查者，而是直接接触资料和信息的物质载体。3文献调查的方法v检索工具查找法检索工具查找法是利用已有的检索工具查找文献的一种方法。文献检索工具是指用以积累和查找文献线索的工具，它有两大类：一是手工检索工具；二是机读检索工具。v参考文
6、献查找法或追溯查找法，参考文献查找法或追溯查找法，是用著作者本人在文章或专著的末尾所开列的参考文献目录，或文章与专著中所提到的文献目录一步一步地追溯查找所需的有关文献资料的方法。v循环查找法或分段查找法，循环查找法或分段查找法，是把检索工具查找法和参考文献查找法结合起来，交替使用，循环不已，以查找所需资料的一种方法。四、观察法v(一)观察法的含义及优缺点v观察法观察法是一种依靠研究者的视觉、听觉、嗅觉、触觉和有关辅助工具来收集资料的一种调查研究方法。观察法是收集非语言行为的数据和资料的一种主要方法和技术。v观察法的优点是观察法的优点是:直观性和可靠性。v其缺点有：其缺点有：v一是对环境难以控制
7、，受时空等条件的限制比较大；v二是观察的对象和事物有一定的局限性，某些隐秘的社会现象和事物难以观察到；v三是通过观察法获得的资料难以进行量化分析和处理。(二)观察的基本原则和观察法的基本类型v观察必须遵循的基本原则有：v一是客观性原则，一是客观性原则，即按照事物的本来面目实事求是地进行观察；v二是全面性原则，二是全面性原则，即对事物的观察必须多角度、多方面，由表及里、由部分到整体来观察社会事物的发展变化，防止僵化和犯错误；v三足深入持久的原则，三足深入持久的原则，即事物的产生和发展有一个过程，只有深入细致地长期观察才能获得全面的、有价值的数据和资料。观察法的基本类型v一是实验性观察和非实验性观
8、察一是实验性观察和非实验性观察v二是有结构观察和无结构观察二是有结构观察和无结构观察v三是参与性观察和非参与性观察三是参与性观察和非参与性观察(三)观察的基本程序v确定观察的目的和指导思想v选定观察的对象和范围v选择观察的方法和主要手段v进入现场观察v记录观察的事物和现象v退出观察现场v分析研究观察的数据和资料v撰写观察报告。五、访谈法v访谈法访谈法是调查者通过与被调查者面对面地交谈、讨论来收集信息资料的一种方法。v访谈法最大的特点访谈法最大的特点是，在整个访谈过程中是访问者与被访问者互相影响、互相作用的过程，它比问卷法所获得的信息更全面、更直接。v访谈法主要有访谈法主要有个别访谈和集体访谈、
9、一般访谈和深度访谈、标准化访谈和非标准化访谈几种类型。v访谈法访谈法是一种难度比较大的调查方法，熟练掌握访谈的方法和技巧对访谈的成功非常重要。六、调查报告的撰写v调查报告是调查者反映调查结果的一种书面形式的报告。它是在资料收集、整理和深入分析基础上的研究或果，是向社会汇报的重要方式。v其类型主要有综合性调查报告、专题性调查报告、应用性调查报告、学术性调查报告等。v调查报告一般由标题、前言、正文、结尾几个部分构成。第三节 系统分析技术和方法v从一定意义上说，系统分析过程，就是在系统分析研究方法论的指导下，运用定性和定量分析技术对所研究的问题进行分析和评价的过程。系统分析的研究方法论和技术工具是保
10、证完成系统分析活动的重要工具。一、系统分析的研究方法论v系统分析的研究方法论包括行为研究、价值研究和规范研究三个相互关联的基本范畴。v(一一)行为研究行为研究v行为研究是指对现状的研究，它要回答：是什么?什么时候?什么程度?有多少?进行行为研究的前提是人们能够了解到事物的本质，能够认识和掌握客观规律。行为研究的目的就是认识客观事实。(二)价值研究v价值研究是对目标的研究，它要回答：喜欢什么?因为什么?目的是什么?许诺什么?应优先考虑什么?价值研究是通过价值的确认和分析来直接面对价值问题的.v它的假定前提是，在人类系统中价值观是所有行动和行为的主要决定因素。v它的基本目标是：确认某个目标是否值得
11、争取，采取的手段是否可以被接受，改进系统的结果是否良好等。价值研究中的价值是指偏好的事物或原则。(三)规范研究 v规范研究属于认识事物的范畴。它主要是运用演绎规范研究属于认识事物的范畴。它主要是运用演绎推理的方法，从抽象到普遍原则出发，得出有关特推理的方法，从抽象到普遍原则出发，得出有关特定问题的结论。定问题的结论。v规范研究要回答：应该是什么、应该怎么样等问题。规范研究要回答：应该是什么、应该怎么样等问题。它要寻求政府决策的目标和达到目标的手段。它要寻求政府决策的目标和达到目标的手段。v规范研究的基本判断是：如果你想得到某种结果，规范研究的基本判断是：如果你想得到某种结果，那么，在一定的条件
12、下采取规定的行动，就会以某那么，在一定的条件下采取规定的行动，就会以某种确定的概率获得成功。种确定的概率获得成功。(四)可行性研究v可行性研究是对规范研究中所提出的方案进行经济、可行性研究是对规范研究中所提出的方案进行经济、技术和政治等方面的考察，确认其是否切实可行。技术和政治等方面的考察，确认其是否切实可行。v它要回答：提出的方案是否行得通，领导、社会团它要回答：提出的方案是否行得通，领导、社会团体和公民是否会同意或允许这样做等问题。体和公民是否会同意或允许这样做等问题。v在可行性研究中最重要的是政治上、经济上和技术在可行性研究中最重要的是政治上、经济上和技术上的可行性。上的可行性。二、系统
13、分析的定性分析方法和定量分析方法v(一)系统分析的定性分析方法v在系统分析中，运用定性分析方法的主要目的是为了给分析人员和决策者提供合理的方法和指导，从而将定性的并且常常是超理性的因素包括在分析过程中。系统分析的定性分析方法涉及到许多方面，除了上述价值分析和可行性分析与之有密切联系外，还有超理性因素分析、交叉文化分析和未来分析等。1超理性因素分析v所谓超理性因素，是指使人脑不经过逻辑思维的作用就直接产生行为和决策的各种因素。v典型的超理性因素主要有：判断、直接、灵感、信仰、忠诚、意志、政治、预见能力等，这些因素和行为对决策的产生具有重要影响。v超理性活动不等于“非理性行为”，后者引起的原因往往
14、是处于恐慌状态下产生的紧张和焦虑。但是，二者又存在联系，因为不经过理性逻辑思维的活动容易产生非理性的结果。2交叉文化分析v交叉文化因素类似于超理性因素，即它们对系统分析人员来讲，是主观的、非定量的因素。在系统分析中，分析结果对这些因素的反映相当敏感，如果忽视这些因素，结果就会产生歪曲，把某种完全错误的观念和事实当做分析工作的基础。v在交叉文化分析中，应考虑的因素有：v一是某种管理理论。一是某种管理理论。往往与另一种文化和价值舰不相容；v二是涉及的世界观问题，二是涉及的世界观问题，如社会发展方向、进步、增长、时间感、决策、效率、改革、计划、平均主义等；v三是环境因素。三是环境因素。如民族意愿和自
15、尊、政治上的稳定与局限、国际经济关系、教育与识字水平、历史、社会和宗教价值观、语言等；v四是组织因素，四是组织因素，如权威和领导能力、民主与集中、职工满意程度、工作态度、职业安全感、承担责任的意愿、雇员士气以及创造性、流动性等。3未来分析v在系统分析中，未来分析特别重要，因为系统分析的任务就是研究在未来如何改进现有系统，如何获取可用于今天和明天的系统知识。因此，所有好的系统分析都必须包括对未来的考虑，不进行未来分析的领导人和政治家常常被认为是不成熟或无能的。v未来分析的指导原则是：v应当创造或确认一系列想象出来的不同环境、未来状况和相应的政策要求，明确规定各种假设和价值标准，并且对未来进行预测
16、；v通过灵敏度分析将当前政策和不同的前景联系起来；v广泛考虑政治、经济、社会和技术上的可行性；根据过去和当前的趋势，包括那些没有先例的情况，确定重要的政策问题和在将来有可能产生的危机；v使用能使政策制定者感到简明扼要、易于理解的文字和口头表述的方法。(二)系统分析的定量分析方法v系统分析的定量分析方法，是指借助于经济学、数学、计算机科学、统计学、概率论及决策理论来进行逻辑分析。v 定性分析与定量分析结合起来使用，才能起到互补作用。这是因为：v第一，定量分析方法能使有关知识条理化、专门化，使量的比较第一，定量分析方法能使有关知识条理化、专门化，使量的比较成为可能；成为可能；v第二，定量分析使系统
17、分析所面临的复杂而又不确定的问题表述第二，定量分析使系统分析所面临的复杂而又不确定的问题表述更容易把握，为规定系统的输出提供了判断标准；更容易把握，为规定系统的输出提供了判断标准；v第三，定量分析方法比其他方法更客观、准确和严谨，能直观、第三，定量分析方法比其他方法更客观、准确和严谨，能直观、具体、明确地反映和发现研究对象的运动变化及所处的状态。具体、明确地反映和发现研究对象的运动变化及所处的状态。v 系统分析的定量分析方法与技术，可分为确定型分析和随机型分析两大类。v确定型分析方法和技术，是指那些可用于只有一种状确定型分析方法和技术，是指那些可用于只有一种状态，其变量、限制条件、不同的选择都
18、是已知的、确态，其变量、限制条件、不同的选择都是已知的、确定的，按一定的统计置信度可以预见问题的方法和技定的，按一定的统计置信度可以预见问题的方法和技术。术。v随机型分析方法和技术，是指应用于不确定型决策的随机型分析方法和技术，是指应用于不确定型决策的分析方法和技术。分析方法和技术。第四节 控制方法和技术v一、一般控制方法和技术v(一)现场观察法v(二)统计数据资料分析法v(三)专题报告分析法v(四)人员管理控制法二、程序控制方法和技术v1程序和程序控制：程序是对组织或部门中操作或事务处理流程的一种描述、计划与规定。程序的特征有：v第一计划性。v第二，系统性 v第三，控制标准性。v2在管理实践
19、中，管理者通常依据管理学原理，借助业务流程图的工具，进行管理的程序分析。业务流程图是一种利用一些具有特定含义的文字、符号，形象而具体地描述系统业务流程的图表，具有直观、便于记忆与分析对比的优点。v3实现有效程序控制的原则。在管理实践中，管理者要实现有效的程序控制，避免程序“失效”，必须遵循的原则是：v第一，将程序视为一个系统。v第二，保证程序的计划性。v第三，使程序具有权威性。v第四，控制程序的运行。三、计划评审技术v计划评审技术或时间事件网络分析法，作为一套科学的、成熟的计划与控制方法，其基本思路是将工程项目视为一个复杂的系统，用表格、矩阵或网络显示各项具体工作的先后顺序与相互关系，以时间为
20、中心，找出从工程开始至完工所需时间的最长的关键线路，并据此对工程系统进行统筹安排、合理规划，对各项具体工作的进度实施严密的监控，以达到在耗时、耗资最少的前提下完成目标。v1958年，美国海军特别规划处首次将计划评审技术运用于北极星核潜艇获得了巨大的成功。此后，该项技术便广泛应用于公共管理领域：四、全面控制技术v全面控制技术是通过对经济的指标和财务方面的测量来达到控制目的的。v其方法主要有：损益控制法、投资报酬率分析法和管理损益控制法、投资报酬率分析法和管理审计法三种。审计法三种。v损益控制法是指根据组织或部门的损益分析表，对其经损益控制法是指根据组织或部门的损益分析表，对其经营状况、管理绩效进
21、行综合控制的一种方法营状况、管理绩效进行综合控制的一种方法.v损益控制的实质是通过对损益表的分析，对组织的利润或直接影响利润的因素进行控制.v损益分析有助于发现组织中全局性的问题，使得控制工作更具有针对性；v投资报酬率分析法，与损益控制法类似，二者的区别在于：v投资报酬率分析法不是将利润视为一个绝对数字，而是将其视为组织运用投资的回报率，它是以投资额与利润之比，从绝对数和相对数两个方面衡量整个组织或组织内部某一部门的绩效并依此进行控制的；v管理审计法是指组织或部门全面、系统地评价和分析全部管理工作绩效的一种控制方法。它是一种侧重于管理职能方面的审计，包括对计划、组织、人员配备、指导与领导以及控
22、制工作的鉴定与评价等活动的控制方法。v管理审计可分为外部审计和内部审计。五、面向未来的预防性控制v面向未来的预防性控制的基本内容是：通过培训、考核等途径，培养出素质全面、能力出众的管理者，使他们会熟练地运用先进的管理思想、技术和原理，并能用系统的观点分析经营和管理问题，从而做到预先排除管理不当所造成的种种问题。第五节 决策方法和技术v一、专家决策法v专家决策法或专家评优法，是指借助于专家的创造性思维(如直觉、判断、顿悟等)来获取信息的一种直观型决策方法。其基本内容是组织各领域的专家，运用各自专业方面的知识和经验，根据决策对象的外部环境(包括自然环境和社会环境)，通过直观归纳，对决策对象的过去、
23、现在的状况和变化过程进行综合分析与研究，找出决策对象运动、变化和发展的规律，从而对决策对象未来的发展趋势及状况作出判断。v根据专家的人数，一般将专家决策法分为个人判断决策法或个人头脑风暴法和集团头脑风暴法或专家会议决策法两大类型。v个人判断决策法，是指依靠专家的微观智能结构对决策问题及所处环境的现状和发展趋势、决策方案及可能结果等作出判断的一种创造性思维方法。v该种方法的顺序是：先征求专家个人的意见、看法和建议，然后对这些意见、看法和建议加以归纳和整理而得出结论。v集团头脑风暴法，集团头脑风暴法，是指依靠一定数量专家的创造性思维来对决策对象未来的发展趋势及状况作出集体的判断。它的两种基本形式是
24、，直接头脑风暴法和质疑头脑风暴法。v直接头脑风暴法直接头脑风暴法(又称畅谈会法或智力激励法)，是指无拘无束、自由发表意见的一种会议形式。该种方法由美国著名的工程学家奥斯本于1939年首创，用来形容精神病人的胡言乱语。后来人们将其运用于会议形式上。在该种会议上，会议成员通过相互启发和信息交流，产生思想共鸣，以引发更多的创造性设想。v质疑头脑风暴法质疑头脑风暴法也是一种集体产生设想的方法。与直接头脑风暴法不同的是，它需要先后召开两次会议。第一次会议与直接头脑风暴法相同，第二次会议则是对第一次会议提出的已经系统化的设想进行质疑。对设想进行质疑，是评价设想实现的可行性的一个专门程序。v专家决策法在现代
25、管理决策中占有极为重要的地位，已经广泛应用于军事决策、公共管理决策等领域中，成为管理决策的一种行之有效的方式。v但是该方法也有其局限性，主要表现为：与会者人数受限，代表不充分；权威的影响大，容易产生“乐队效应”；易受表达能力的影响；易受“潮流”思想的影响；发言人受自尊心因素的影响等。二、德尔斐法v德尔菲是一处古希腊遗址。20世纪中叶美国兰德公司和道格拉斯公司，在合作研究如何通过有控制的反馈更为可靠地收集专家的意见时，以“德尔斐”为代号命名此法，由此得名.v德尔斐法采用函询调查的方式，向与所预测问题有关领域的专家分别提出问题，而后将它们回答的意见综合、整理、归纳，并匿名夏茇给各位专家，再次征求意
26、见，然后再加以综合、反馈，这样经过多次夏复循环，最后得到一个比较一致而且可靠性较大的意见。德尔斐法是为了克服专家会议决策法的缺陷，在专家会议决策法的基础上发展起来的一种形之有效的决策方法。它与专家会议决策法相比，有匿名性、信息反馈性和决策结果的统计性(即进行定量处理)三个特点。v完整地运用德尔斐法要经过四个步骤：v第一步设计函询调查表。第一步设计函询调查表。v第二步确定专家名单。第二步确定专家名单。v第三步发出和收回函询调查表。第三步发出和收回函询调查表。v第四步统计分析结果。第四步统计分析结果。三、决策树法v决策树法是利用图形选择最优方案的一种方法。它把几项可选方案及有关随机因素有序地表示出
27、来形成一个树型。决策者根据决策树所构造出来的决策过程的有序图示，不但能纵观决策过程的全局，而且能在此基础上对决策过程进行合理分析、计算和比较，从而作出正确的决策。决策树法的优点是层次清楚，方便简洁，能形象地显示决策过程，是一种很常用的工具，大多用于风险投资；v其缺陷主要是无法适用于不能用数量表示的决策，因此，其适用的范围有限。第六节 网络计划方法v网络计划法是指应用网络图全面反映整个工作的流程、计划内各项工作之间的相互关系和进度，通过时间参数的计算，找出关键线路与机动时间，以对划进行优化的一种科学管理方法。v网络计划技术源于19世纪美国学者甘特创制的甘特图表。20世纪50年代中期，美国在此基础
28、上研制成功关键线路法(critical pathmethod，CPM)和计划评审技术(prOgram evaluation and reviewr technique，PERT)。由于这种方法建立在工作关系网络模型的基础上；把计划的编制、协调、优化和控制有机地结合起来，所以称之为网络计划技术。v我国于1965年开始应用和推广这种方法。由于其主要特点是统筹安排，所以也称为统筹方法，在科研、军事、生产、管理等方面得到广泛应用。v 网络计划按照工作时间及逻辑关系的肯定性可以分为v关键线路法(CPM)v计划评审技术(PERT)v决策关键线路法(DCPM)；v按网络计划的粗细程序,可分为系统工程网络、单
29、位工程网络和分部分项工程网络；v按网络计划表达方式可分为单代号网络计划和双代号网络计划。应用网络计划方法的一般步骤v首先，绘制网络草图；v其次，通过计算时间参数，判别出关键工作和关键路线；v然后，在满足既定要求的情况下，按某一衡量指标(时间、成本、资源等)选择最优方案；v最后，在计划执行过程中，不断收集、传送、加工、分析信息，使决策者可能实现最优选择，及时对计划进行必要的调整。v 大量的应用实践证明，网络计划技术有以下主要优点：v (1)它能够形象地把整个计划用网络图的形式表现出来，可以直观地反映工作之间的相互联系和相互制约的关系。v(2)它能告诉我们各项工作的开始时间和完成时间，计算时间差数，能够预见某项工序提前或推迟完成对整个任务的影响程度，能够根据外界条件的变化及各工序活动的实际完成情况进行调整，在执行中保持对计划的有效控制与监督。v(3)通过计算可以找出自始至终对完成期限有关键性影响的工序活动，即关键工序。抓住关键工序，以最优化原理去合理安排计划中的各项工作，从而以最佳的途径(最短的工作时间、最少的资源、最低的费用)来完成工作。v (4)可与成本、资源一并加以统筹安排，可把控制进度与成本控制，合理利用资源综合起来考虑。v（5）网络计划技术与计算机技术结合起来，从计划的编制、优化到执行过程中的调整和控制，都可借助电子计算机来进行。(本讲完本讲完 谢谢谢谢)