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1、公益 诉讼总论 “公地悲公地悲剧”现象象 （透（透视）各各类民事公益民事公益违法行法行为 （理解）（理解）公益公益诉讼 （最大（最大难题）当事人身份当事人身份 （由此引（由此引发）在在历史史进程中客程中客观看待中国公益看待中国公益诉讼现状状什么是公益诉讼1、“公地悲剧”现象在外国，有人做在外国，有人做过一个有趣的一个有趣的实验，取一，取一块草草地，草地被划分成几地，草地被划分成几块分分给牧羊人，但在中牧羊人，但在中间留下了一留下了一块作作为公共用地，每一个牧羊人都可公共用地，每一个牧羊人都可以自由使用。以自由使用。结果，社会学者果，社会学者们发现，一年下，一年下来，被划分来，被划分给个人的草地
2、被有个人的草地被有计划和划和节制地使制地使用，而作用，而作为公共用地的草地却因公共用地的草地却因为过度放牧而度放牧而寸草不生。寸草不生。试验得出的得出的结论是：由于每个人都是：由于每个人都有将自己的生存空有将自己的生存空间和和资源向外拓展的天性，源向外拓展的天性，在公共利益在公共利益处于无人管理的状于无人管理的状态下，每个人都下，每个人都会自会自觉或不自或不自觉地榨取公共地榨取公共资源源为己所用。因己所用。因此，此，处于无保于无保护状状态下的公共利益是最易受到下的公共利益是最易受到侵害的。侵害的。诉讼法理法理论认为，利益受到了，利益受到了损害，受害害，受害者就有者就有权向法院起向法院起诉，请求
3、司法救求司法救济，正，正如如果另一个牧羊人的羊群吃了你的草地，如如果另一个牧羊人的羊群吃了你的草地，你可以要求他你可以要求他赔偿一一样，但是，公共的草，但是，公共的草地从理地从理论上而言属于所有的牧羊人，如果上而言属于所有的牧羊人，如果它的利益受到了它的利益受到了损害，由害，由谁来提起来提起诉讼呢呢？应该起起诉谁呢？呢？2、各、各类侵害公共利益的侵害公共利益的现象象 环境境污染等各染等各类公害事件公害事件 侵犯消侵犯消费者者权益，价格益，价格违法等公益法等公益违法行法行为通通过非法手段侵害、破坏、浪非法手段侵害、破坏、浪费公有公有资产3、公益、公益诉讼的含的含义当事人身份的争当事人身份的争议1
4、、起、起诉者身份者身份该怎怎样确定？确定？我国原告一元化现状的局限：我国我国现行行民事民事诉讼法法第第108108条：条：“原告是原告是与本案有直与本案有直接利害关系接利害关系的公民、法的公民、法人和其他人和其他组织。”只有公民、法人和其他只有公民、法人和其他组织因自因自己的民事己的民事权益受到侵犯或者与他益受到侵犯或者与他人人发生民事生民事权益争益争议，才能以原，才能以原告告资格向人民法院提起格向人民法院提起诉讼，要，要求人民法院行使司法求人民法院行使司法审判判权保保护其民事其民事权益，而与案件没有直接益，而与案件没有直接利害关系的人或利害关系的人或组织无无权向人民向人民法院提起法院提起诉讼
5、，至多也只有，至多也只有“支持支持起起诉权”。各种争论NO.1NO.1诉讼人人应处于于诉讼当事人的当事人的 地位。因地位。因为诉讼人的起人的起诉引起了引起了诉讼发生和生和诉讼程序的开始，起程序的开始，起诉人有自已的人有自已的诉讼请求，同求，同时为了了证明自己的明自己的诉讼请求的成立，求的成立，还要提出必要的事要提出必要的事实证据，要求据，要求法院作出有利于自己的裁判，因法院作出有利于自己的裁判，因此起此起诉人享有原告的人享有原告的诉讼权利，利，承担原告的承担原告的诉讼义务，在，在诉讼中中处于于一般原告人的地位一般原告人的地位。NO.2NO.2诉讼人提起人提起诉讼时，因所涉及的，因所涉及的权利利
6、义务一般均与自己无直接关系，且在一般均与自己无直接关系，且在检察院参与公察院参与公益益诉讼时，它，它还享有法律享有法律监督者地位，享有一督者地位，享有一般原告所没有的般原告所没有的权利，同利，同时基于公益基于公益诉讼的特的特殊性，它也可能在享有殊性，它也可能在享有权利，承担利，承担义务时，受，受到一定的限制。到一定的限制。这就决定他就决定他应区区别于一般原告，于一般原告，而可称之而可称之为特殊原告地位特殊原告地位。NO.3NO.3诉讼人提起公益人提起公益诉讼处于于社会公益代表社会公益代表人人的地位，因的地位，因为它提起它提起诉讼的目的，在于的目的，在于维护社会公益。社会公益。NO.4NO.4诉
7、讼人提起人提起诉讼，处于公益于公益诉讼人地位人地位,提提出了出了“公益公益诉讼人人”的新概念，主的新概念，主张将将诉讼人人的公益的公益诉讼权运用到运用到诉权之中，之中，实现诉权范范围的的扩大化。大化。2、应该起起诉谁？案例案例：法学博士李法学博士李刚于北京家和物美商于北京家和物美商业购物物时，发现乐天木糖醇口香糖包装物上使用天木糖醇口香糖包装物上使用“全国牙防全国牙防组认证”标志，志，认为此行此行为构成构成对消消费者的欺者的欺诈:1 1全国牙防全国牙防组不是社不是社团，是，是卫生部生部设置的行使一置的行使一定管理定管理职权的的临时机构，却直接从事机构，却直接从事认证和使和使用用认证标志，志，这
8、是是严重重违法的，是在法的，是在误导消消费者。者。2 2乐天（中国）食品有限公司天（中国）食品有限公司长期使用期使用该标志，志，存在欺存在欺诈消消费者行者行为。3 3北京家和物美商北京家和物美商业有限公司作有限公司作为销售者亦未能售者亦未能履行履行验收收义务，对该产品的流通品的流通负有一定有一定责任。任。20052005年一年一纸诉状将状将卫生部、生部、乐天天(中国中国)食品有限食品有限公司、北京家和物美商公司、北京家和物美商业有限公司告上了法庭。有限公司告上了法庭。然而，然而，这一看似一看似简单的民事的民事诉讼却一波三折。却一波三折。李李刚首先到北京朝阳法院申首先到北京朝阳法院申请立案，由于
9、考立案，由于考虑到牙防到牙防组不具有独立法人不具有独立法人资格，李格，李刚以其上以其上级主管主管单位位卫生生部部为被告，朝阳法院拒被告，朝阳法院拒绝收取收取诉讼材料，理由是材料，理由是卫生生部不能做民事案件的被告。部不能做民事案件的被告。转而告到北京西城法院，而告到北京西城法院，李李刚将将卫生部替生部替换成全国牙防成全国牙防组，得以立案。，得以立案。结果法果法院宣布院宣布驳回其回其对全国牙防全国牙防组起起诉的裁定，理由是全国的裁定，理由是全国牙防牙防组不具有独立法人不具有独立法人资格，不能独立承担民事格，不能独立承担民事权利利和和义务，其依据是，其依据是卫生部出具的一生部出具的一纸证明。法院明
10、。法院还一一并告知，余案并告知，余案(乐天和物美两被告天和物美两被告)移送朝阳法院移送朝阳法院审理。理。最后，朝阳法院以最后，朝阳法院以卫生部生部为被告受理被告受理该诉讼，其理由如下：朝阳法院，接到西城法院移其理由如下：朝阳法院，接到西城法院移转案卷后，原告李案卷后，原告李刚提出了追加当事人申提出了追加当事人申请，请求将全国牙防求将全国牙防组的上的上级主管主管单位位卫生部追生部追加加为此案的共同被告，此案的共同被告，这在法律范在法律范围内是被内是被允允许的。的。对于于卫生部是否可以承担民事生部是否可以承担民事责任，任，有法学有法学专家表示，我国家表示，我国宪法法规定，定，“由于国由于国家机关和
11、国家工作人家机关和国家工作人员侵犯公民侵犯公民权利而受到利而受到损失的人，有依照法律失的人，有依照法律规定取得定取得赔偿的的权利利”，由此在，由此在宪法上确定了国家法上确定了国家赔偿的原的原则。同同时，民法通，民法通则也也规定：定：“国家机关或者国国家机关或者国家机关工作人家机关工作人员在在执行行职务中，侵犯公民、中，侵犯公民、法人的合法法人的合法权益造成益造成损害的，害的，应当承担民事当承担民事责任任”。这为公民、法人行使公民、法人行使对国家的求国家的求偿权提供了更加直截了当的法律依据。提供了更加直截了当的法律依据。在世界法制在世界法制历史史进程中客程中客 观看待中国公益看待中国公益诉讼现状
12、状1、公益、公益诉讼的世界的世界发展展进程程古罗马u公益公益诉讼的法律制度最的法律制度最早可以追溯到古早可以追溯到古罗马时代。代。罗马法中最早将法中最早将诉讼分分为公益公益诉讼和私益和私益诉讼两种两种。u公益公益诉讼是是对有关国家有关国家利益案件的利益案件的审查。u私益私益诉讼根据个人的申根据个人的申诉对有关个人有关个人案件的案件的审查。美国u美国是最早重拾古美国是最早重拾古罗马公益公益诉讼法律法律传统的的国家。国家。u18631863年，美国制年，美国制订了了反欺反欺骗政府法政府法，该法在法在19861986年年经修改后修改后规定：任何个人或公司在定：任何个人或公司在发现有人有人欺欺骗美国政
13、府，索取美国政府，索取钱财时，有，有权以美国的名以美国的名义控控告告违法的一方，并在法的一方，并在胜诉后分得一部分后分得一部分罚金。金。u18901890年美国国会通年美国国会通过了第一部反托拉斯法即了第一部反托拉斯法即谢尔曼法曼法u19141914年又制定了年又制定了克莱克莱顿法法，以此以此补充充规定：定：对托拉斯的行托拉斯的行为除受害人有除受害人有权起起诉外，外，检察察官也可以提起官也可以提起诉讼，要求法院，要求法院追究追究违法者的法者的责任；而且任何任；而且任何人或人或组织都可以起都可以起诉，要求，要求违法者停止法者停止违法行法行为。u美国区法院民事美国区法院民事诉讼法法规第第1717条
14、条规定：定：“法定情况下，法定情况下，保保护别人利益的案件，也可以人利益的案件，也可以用美利用美利坚合众国的名合众国的名义提起提起”。案例:美国美国联邦邦议会批准了在小田会批准了在小田纳西河上修建西河上修建一座用于一座用于发电的水的水库，先后投入了一，先后投入了一亿多多美元。当大美元。当大坝即将完工即将完工时，生物学家，生物学家们发现大大坝坝底有一种叫底有一种叫蜗牛牛鱼的珍稀的珍稀鱼类，如果大如果大坝最最终建成的建成的话，将影响，将影响这种种鱼类生活的生活的环境而境而导致致这种种鱼类的的灭绝。于是，。于是，环保保组织向法院提出向法院提出诉讼，要求大，要求大坝停工停工并放弃在此修建水并放弃在此修
15、建水库的的计划，但在第一次划，但在第一次诉讼中，他中，他们失失败了初了初审法院法院认为大大坝已已经接近完工，浪接近完工，浪费纳税人一税人一亿多美元去保多美元去保护一个一个鱼种是不明智的，拒种是不明智的，拒绝判决大判决大坝停工。停工。环保保组织又上又上诉到最高法院。到最高法院。终于，于，这些小些小鱼儿在儿在最高法院最高法院赢得了它得了它们的的权利，法院判决停止大利，法院判决停止大坝的建的建设，依，依据的是在据的是在19731973年年颁布的布的濒危物种法案危物种法案，这些小些小鱼可以在可以在他他们的家园自由栖息，而在它的家园自由栖息，而在它们身身边的，是那被永久的，是那被永久废弃的弃的价价值一一
16、亿多美元的大多美元的大坝。由此可。由此可见，美国，美国环境法中关于公益境法中关于公益诉讼已已经形成了一套形成了一套较为完完备的制度，公民或的制度，公民或组织提起提起诉讼不不仅有法可依，而且有有法可依，而且有证据可据可举，有，有标准可准可查。印度在印度，公益在印度，公益诉讼获得了新的思得了新的思维，并，并为通通过法院法院对那些被忽那些被忽视的人民的人民实现社会公正指示了社会公正指示了新的方向。新的方向。公益公益诉讼主要是以法院的活主要是以法院的活动为中心：由法院中心：由法院放放宽对诉讼资格格规则的限制，把冤情提交到法的限制，把冤情提交到法院，然后依靠法院提供适当的救院，然后依靠法院提供适当的救济
17、措施。措施。这些些提交到法院的冤情大多数是从提交到法院的冤情大多数是从报刊的刊的报道中挑道中挑选出来的，一般来出来的，一般来说申申请人本人并没有支持人本人并没有支持诉讼的独立的独立资料。公益料。公益诉讼一般由一些社会行一般由一些社会行动团体（体（social action groupssocial action groups）或其他出于公共精）或其他出于公共精神的市民（包括一些律神的市民（包括一些律师）发起，有起，有时候候诉讼是由写是由写给最高法院或高等法院法官最高法院或高等法院法官们的信件所的信件所引起的，法官引起的，法官们将将这些信件些信件转化化为令状申令状申请书（writ petitio
18、nwrit petition）。）。中国u我国我国原告原告资格一元化所格一元化所对应的的“一一对一一”的的权利保利保护方式重在保方式重在保护私人利益私人利益u唯一唯一例外的情况是，例外的情况是，针对侵犯国家集体利益侵犯国家集体利益的的经济犯罪行犯罪行为，人民，人民检察院可以代表国家察院可以代表国家提起刑事附提起刑事附带民事民事诉讼。这样的立法的立法规定根定根本不能保本不能保护公益公益违法行法行为所造成或可能造成所造成或可能造成的的损害。害。u2020世世纪以来，作以来，作为深刻的社会深刻的社会变动的的结果，果，我我们时代的主要代的主要问题实际上已不再上已不再仅是那些是那些涉及基本上涉及基本上为
19、个人主个人主义的、静的、静态的的“私法私法”及及其个体其个体权利的利的问题，而映射出一个工，而映射出一个工业化、化、动态的、多元化社会的的、多元化社会的问题包括那些因包括那些因劳资冲突、社会保障、冲突、社会保障、环境境污染、消染、消费者保者保护和跨国公司而引和跨国公司而引发的的问题。u对环境境污染、侵害众多消染、侵害众多消费者合法者合法权益等益等损害社会公共利益的行害社会公共利益的行为，有关机关、社会，有关机关、社会团体可以向人民法院提起体可以向人民法院提起诉讼。2、公益诉讼在中国发展的局限NO.1NO.1民事公益民事公益违法行法行为的一的一个重要特点就是其客体主要个重要特点就是其客体主要是抽
20、象的国家、社会公共利是抽象的国家、社会公共利益。益。这就就难以确定一个直接、以确定一个直接、具体的受害者来担当原告具体的受害者来担当原告，由于由于这种案件的种案件的“社会化社会化”和和“政治化政治化”特征，特征，即使有直接即使有直接受害者，加害方所受害者，加害方所获得的非得的非法利益法利益总额非常大，而受害非常大，而受害方方则是小是小额多数多数，绝大部分大部分人存在着人存在着“搭便搭便车”的心理定的心理定势。想起。想起诉的人也可能因的人也可能因为考考虑诉讼的不的不经济及国家未及国家未能能给予其特殊的予其特殊的优惠政策惠政策，得不到任何得不到任何实质性支援，只性支援，只能孤能孤军奋战等因素而不得
21、不等因素而不得不“忍痛割忍痛割爱”、“退避三舍退避三舍”NO.2NO.2关心公益的一般民关心公益的一般民众也因众也因为原告原告资格一元格一元化而化而导致的致的“窄口径窄口径”被被排除在排除在诉讼大大门之外，之外，使得使得诸如王海等狭如王海等狭义之之士的士的“路人路人”，为了了惩罚那些不法者，不得不采那些不法者，不得不采取取“苦肉苦肉计”，先，先“买假假”加入到受害者的加入到受害者的队伍中伍中去，使自己成去，使自己成为直接利直接利害关系人，然后才有害关系人，然后才有“告假告假”的原告的原告资格。格。事事后不得不后不得不领受他人受他人“狗狗拿耗子，多管拿耗子，多管闲事事”的的讥讽，被，被怀疑疑为“
22、动机机不不纯”。NO.3NO.3作作为法律法律监督机关的人民督机关的人民检察院也只能察院也只能对经济犯罪行犯罪行为而而导致致损害国家、社会公共利害国家、社会公共利益的案件，根据益的案件，根据刑刑诉法法提提起刑事附起刑事附带民事民事诉讼，换言之，言之，未触及刑法，没有达到犯罪程未触及刑法，没有达到犯罪程度的其他一切公益度的其他一切公益违法行法行为，人民人民检察院是察院是“鞭鞭长莫及莫及”的的。此外，即使有直接受害的个体此外，即使有直接受害的个体当事人当事人“挺身而出挺身而出”，讨个个说法，法，法律也只保法律也只保护其个人利益其个人利益。在。在代表人代表人诉讼中，也只保中，也只保护明确明确表示起表
23、示起诉的私人利益，除此以的私人利益，除此以外的其他人的利益乃至国家社外的其他人的利益乃至国家社会公共利益仍旧会公共利益仍旧归属于属于违法者法者.3、公益、公益诉讼的重要性的重要性u社会社会对公益公益诉讼的的需求，需求，公益公益诉讼对社会的社会的实际效效应；u作作为组成社会的人成社会的人对公益公益诉讼的的需求；公益需求；公益诉讼对人的人的实际效效应u二者二者之之间又是相互交融、相互影响的又是相互交融、相互影响的综合起来合起来讲：首先是公益首先是公益诉讼的法律的法律实践价践价值，公益，公益诉讼是依法治国的基是依法治国的基础，完善了我国，完善了我国现有的程序有的程序法，有助于法，有助于树立司法立司法
24、权威，体威，体现司法能司法能动性，性，提高公民法律意提高公民法律意识的自的自觉性。性。其次是公益其次是公益诉讼的社会的社会实践价践价值，公益，公益诉讼制度的出制度的出现有利于保障人有利于保障人权，保障人，保障人权是公是公益益诉讼的核心价的核心价值和灵魂。通和灵魂。通过公益公益诉讼，有助于提高弱有助于提高弱势公民的素公民的素质和参与能力，和参与能力，稳步推步推动各各阶层的的权利均衡和利益平衡，从而利均衡和利益平衡，从而更好地更好地维护社会秩序，同社会秩序，同时将所有涉及的利将所有涉及的利益冲突一次性地解决，有效地解决益冲突一次性地解决，有效地解决纠纷，提，提高效率，促高效率，促进和和谐。合理的公
25、益。合理的公益诉讼制度制度设计可以可以为社会公益提供充分有效的法律救社会公益提供充分有效的法律救济途径。途径。公益公益诉讼让那些在社会那些在社会资源分配中承担源分配中承担损失失的人的人们，将法院作，将法院作为一个公民表达意愿，一个公民表达意愿，让纠纷能能够被大众看得到、听得被大众看得到、听得见并得到并得到协商商或者公正和解的或者公正和解的论坛，同，同时借此激借此激发公共公共辩论，从而就，从而就许多重要的社会多重要的社会资源分配源分配问题形形成公共政策，并通成公共政策，并通过这种途径种途径发展法律。展法律。总之公益公益诉讼问题是当今法治社会是当今法治社会发展所必需要重展所必需要重视的。的。但在此但在此进程中面程中面临着众多的着众多的问题。我我们不可一味追求其不可一味追求其发展速度而忽略社会展速度而忽略社会发展展对其的局限性。其的局限性。要客要客观冷静地看待冷静地看待这个个问题。