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1、一、政策性引导基金的内涵政策性引导基金是指政府、国有控股和国有独资公司提供资本，为了配合政府制定的产业发展政策而支持创业投资中的具有战略意义产业发展的投资基金。处于种子期和创建期的创业企业由于面临着产品开发风险、市场风险和管理风险，所以赢利性的创业投资机构很难判断其盈利前景，因此只有少数独具慧眼的创业投资机构敢于给予创业企业以支持，大多数创业投资机构通常要等到创业企业进入扩张期才愿意进行投资。因而身处种子期和创建期的创业企业需要得到其他方面的资金支持，政策性引导基金因其本身的非盈利性和指导性便可以很好地发挥这一作用。政策性引导基金主要通过对创业企业提供前期的部分资金支持和信用担保，从而引导非政
2、府的外部资本进一步投资于该企业，起到了一个杠杆作用，放大了政府资金的支持作用。政策性引导基金有其支持的侧重点，主要体现在是支持政府参与发展规划的重点行业，通过政策性引导基金的作用，保证产业的发展能够符合政府规划目标。创业企业在发展的初期不仅缺乏资金，更加稀缺的是信用，因为信用等级是获得银行贷款的主要依据。如果政策性引导基金给予某个创业企业资金支持，与此同时政府也给银行一个信号：就是这家企业是有潜力的而且是符合政府的产业规划，是将来主导产业的一部分，那么这就等于政府无形中给创业企业进行信用担保，从而提高了创业企业在银行的信用等级，使得创业企业自身也可以从银行获得更多的贷款。二、政府不适合充当创业
3、投资主体（一）制度缺失政府主要是通过制度和政策的制定、通过规范游戏规则来保证市场行为的有秩序进行，也就是说政府充当了“裁判员”的角色。如果政府成为投资主体进行投资（当然公共产品则应另当别论），那么政府则既是“运动员”又是“裁判员”了。此时在市场上的普通经济体谁能与政府企业抗衡呢？于是就把普通的市场经济主体驱赶出了这个领域。这时出现了这样的局面：政府投资于哪个行业，普通经济体就会撤出这个行业，于是该行业又会回到计划经济的老路上去。政府的职能是为普通的经济体提供制度环境而不是与民争利。创业投资的政策性引导基金模式研究收稿日期：!#$%!$%#基金项目：广东省软科学项目（!#&%）和广东省自然科学基
4、金项目（(%)*）的阶段性成果第一作者简介：陈和（%)$），男，安徽马鞍山市人，国民经济学!(级硕士研究生，研究方向：产业经济与企业理论。陈和（暨南大学 经济学院，广东 广州#%+(）摘要：政府由于其自身的制度、能力、道德和资金缺失等方面的原因，所以不适合作为创业投资主体，但这并不妨碍政府在创业投资行业有所作为。以政府资本为基础的政策性引导基金便是政府在创业投资行业的意志体现。政策性引导基金有着其他创业投资形式说无法比拟的巨大优势，它可以为创业投资机构和创业企业提供启动资金、信用担保和相关的优惠政策，这极大地推动了我国创业投资行业的发展。关键词：创业投资；政策性引导基金；创业企业中图分类号：,
5、!文献标识码：-文章编号：%!$!.%/!+0#$)$#!#$%&科学学与科学技术管理创新管理（二）能力缺失政府的主要职能是为公众提供公共管理职能，它的专业特长在于公共管理。如果让政府成为投资主体，那么必然要求政府的相关部门和人员要具备这些行业的投资知识，显然政府在这些方面是非专业化的。即使通过外部咨询服务可以帮助其增加专业知识，可是咨询也无法取代决策风险，因为很多专业知识难以通过书面的文字表达出来，不经过“商场”实践很难领悟其真谛。所以通常国有企业的效率要低，面临的风险要大，失败的机会要多。（三）道德缺失政府进行直接投资还面临着一个致命的问题就是如何处理好层层的委托代理问题。政府从法理学的角
6、度来看其实是人民的代理人，政府的资金实际上也就是人民缴纳的税赋。如果政府再委托一个政府官员作为代理人来投资，那么此时就会面临一个严重的道德风险问题。政府官员会不会负责地、认真地、廉洁地进行投资？如果委托人不能很好地对代理人进行监督，那么代理人出现道德风险的可能性就会很大。从委托代理问题的研究成果我们可以看出，在一个多重代理契约中，委托人因为信息不对称更难以监督代理人。所以在政府进行创业投资时，腐败随之产生的可能性较大。（四）资金缺失政府投资的资金来源是财政收入，然而一国的财政收入一般就是!#的$%&左右。从我国统计年鉴可以看出，我国每年固定资产投资约占!#的$%&左右。如果政府将这笔资金投资于
7、创业行业，那么我们对公共项目的投资就会缺失，就会造成社会保障体系出现缺口、教育投入严重不足、科研投入匮乏等等。从国际经验来看政府在创业投资比重是非常小的，美国为%、欧洲平均&、英国(&、德国(&、亚洲平均)&。因此我们的财政收入是不能用来投资创业企业的，只能提供政策性引导基金为创业企业服务。三、政策性引导基金在创业投资中的作用（一）提供启动资金创业企业的生命周期可以分为种子期、创建期、成长期、扩张期和成熟期。创业者通常情况下拥有一个比较好的技术或产品，处在种子阶段创业企业的资金来源基本上是创业者的自有资金或从亲朋好友处借来的资金，由于资金有限所以难以保证企业的继续发展。据统计，创业企业在种子期
8、终结的概率超过*%&，面对如此大的风险使得许多投资者望而却步。但是如果深入研究我们会发现，限制创业企业超越种子期的主要因素是资金的短缺，而非技术或产品问题（当然也有一些创业企业的技术和产品不够成熟）。所以为了推进区域经济的持续发展，政府有责任为创业企业提供部分启动资金，帮助创业企业度过种子期。（二）提供信用担保政策性引导基金如果只为创业企业提供启动资金，这笔资金相对于企业的发展来说还是不够，所以政府应该为政策引导基金或其管理部门划拨一定的信用担保额度。这样政策引导基金在提供了启动资金后，还可以继续为创业企业提供一定额度的信用担保，为创业企业的后续发展提供帮助。在没有政府信用担保的情况下，由于创
9、业企业自有资产非常少，而且大多数是不可见的企业家人力资本，所以创业企业很难获得银行的贷款。如果政府为创业企业提供了一定额度的信用担保，则银行就会有信心为企业提供贷款，并且会向其他投资人传达一个讯号这个企业是靠得住的，从而吸引到非政府的创业投资。根据国外的经验，一般来说政府提供+元资金为创业企业担保，就可以带动+%,+元的资金流向创业企业，并有一部分转化为创业资本。（三）提供政策优惠政策性引导基金所支持的创业企业都是政府产业规划中所积极倡导发展的产业，并且政府希望这些产业将来发展成为本区域的支柱产业。为了支持这些具有战略意义产业的发展，政府应积极配合政策性引导基金及时出台相关的优惠政策以激励创业
10、企业顺!#$%&科学学与科学技术管理创新管理利度过种子期，或者授予政策性引导基金管理部门一定的政策制定权，相机制定有关政策。!税收优惠首先，针对我国创业投资双重征税的问题即政府征收了创业企业的企业所得税同时还征收了投资者个人所得税，可以出台相应的税收优惠政策，减免投资者的个人所得税。这项政策虽然在短期内减少了我国的税基，但从长远来看，它鼓励了投资人去投资风险较高的创业企业，使得创业企业可以获得更多的资金支持，顺利度过企业的种子期，进而成为有实力的纳税企业。其次，如果某企业投资创业企业亏损了，政府可以从其本公司的所得税当中减免相当于投资额#$%左右的所得税，以鼓励投资者继续投资创业企业。&其他优
11、惠政策除了为创业企业提供税收优惠外，政府应该改善创业企业的经营环境。政府可以出台创业企业的研发激励措施，给予研发补贴，即企业可以从政策性引导基金那里得到相当于研发费用!&或!(的研发补贴。当创业企业度过种子期，不断发展达到成长期乃至更高时，应该为创业企业的投资者设立一个退出机制，以实现其投资回报，这样还可以激励投资者继续去投资创业企业。在某些领域，政府应为合格的创业企业提供政府采购，以实现对特定战略行业的支持，这一措施不仅给予创业企业销售保障，而且让风险投资者明了投资创业企业是有国家支持的。为拓宽创业投资的资金来源，可以允许私募基金、养老金、保险金等投资创业企业，只要相关的法律健全，私募基金、
12、养老金和保险金等进入创业投资不会增加创业投资的风险和不稳定性。四、政策性引导基金作为创业投资主要模式的国外借鉴与国内经验（一）政策性引导基金作为创业投资主要模式的国外借鉴!提供启动资本为了支持发展初期的创业企业，很多政府为创业企业或创业投资基金提供启动资本。其中比较成功的是由政府设立政策性引导基金，再运用引导基金吸引民间资金成立商业性创业投资机构。以色列的创业投资业之所以能够在短时间内取得巨大成果，同以色列政府成功运作政策性引导基金是分不开的。!)(年，以色列政府本着“共担风险、让利于人、甘当配角、合同管理、及时退出”的原则，拿出!亿美元作为政策性引导基金，成立了*+,+-公司，其中.$万美元
13、通过*+,+-公司分成!$份，直接吸引私人创业投资资金!&亿美元，成立!$个封闭期为!$年的创业投资基金。!)(/!)0短短的1年时间，带动以色列创业投资业发展到&$亿美元的规模。&股权和信用担保政府通过政策性引导基金为创业投资公司股权投资的一定比例进行担保。通过股权担保可以减少创业投资的部分损失，又不至于破坏创业投资公司自身的风险约束机制。荷兰在!).!年曾设立“鼓励民间资金参与创业投资担保计划”，以鼓励民间资本投资于创业企业。按照该计划内容，凡是经审核投资金额不足1$万荷兰盾的创业投资项目，其投资损失的#$%由政策性引导基金承担。在这项计划的支持下，到!)1年底，共有)$!亿荷兰盾的民间资
14、本投入到)$家创业企业当中，成功地支持了创业企业的成长。(税收优惠为了给予创业企业更大的发展空间，政策性引导基金还联合政府相关部门出台支持创业企业的相关税收优惠政策。!).!年美国国会通过了经济复兴法，将资本利得税从&.%降低至&$%，同时还规定对研究开发投资的税收从1)%降至&#%。于是美国创业投资在!).!年增长了&倍。美国政府还通过一系列立法来改进对创业投资的税收优惠制度。!).2年美国国会颁布了 税收改革法，规定创业投资额的2$%免征收益税，其余1$%征税减半。英国政府推出“创业投资信托（345）计划”。符合该计划条件成立的创业投资机构，如果在设立后(年内将0$%的资金!#$%&科学学
15、与科学技术管理创新管理投资到净资产不超过!万英镑的中小创业企业，且单笔投资不超过!万英镑，就可以享受全面的税收优惠：第一，如果该创业投资机构的投资者投资时间超过#年，国家可以免征其相当于其投资额$%的个人所得税；第二，对于创业投资机构给予投资者的分红，政府不予征收个人所得税；第三，投资者如转让其在创业投资机构中的股份，对其资本利得不予征收资本利得税；第四，投资者如果从其投资的创业企业得到资本利得，可以延期缴纳资本利得税。&融资优惠为了给予创业企业更大的发展空间，政策性引导基金联合政府相关部门出台支持创业企业的相关融资优惠政策。!()(年美国国会通过了 雇员退休收入保障法（*+,-.），其中“/
16、010234563”条款允许养老金参与创业投资，拓宽了创业投资资本的来源渠道。为了使创业资本的来源多样化，政府在禁止商业银行等机构直接从事创业投资业务的同时，允许其通过附属的创业投资机构间接地从事创业投资业务。!($年美国国会通过了 小企业股权投资促进法，对小企业投资公司按“参与证券计划”给予金融支持：小企业管理局以政府信用为依托，为那些从事股权类投资的小企业投资公司公开发行长期债权提供担保。由于通过“参与证券计划”，小企业投资公司获得了稳定的长期资金来源，可以为小创业企业提供长期的创业投资。“参与证券计划”不仅仅促进了小企业投资公司的发展，同时也有效地支持了小型创业企业在美国的发展。（二）政
17、策性引导基金作为创业投资主要模式的国内经验由发改委等十个部委联合起草颁布了 创业投资企业管理暂行办法，办法 第$条规定，“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业”。至此我国政府已经明确将通过政策性引导基金积极促进创业企业的发展。为了配合政策性引导基金作用的更大发挥，办法同时还明确强调将出台具体的融资和税收政策以配合政策性引导基金的运作。办法 对于创业企业在融资方面的政策扶持力度也是相当之大，尽管办法 暂时还没有作具体规定，但已经突破以前的融资限制允许创业投资机构通过银行贷款去投资项目。在税收优惠方面 办法 规定：“国家运用税收优惠政策，鼓励创投企业
18、增加对中小企业特别是中小高新技术企业的投资。”也表明政府将出台相关税收政策以鼓励创业投资行业的发展。各个地方在运用政策性引导基金促进创业投资方面也有着很多有益的经验。$&年北京市中关村海淀园管理委员会为促进园区企业发展，管委会专门设立!亿元资金作为政策性引导基金对创业企业进行直接资助，同时为配合政策性引导基金出台$项扶持中小高新技术创业企业的优惠政策。在这$项优惠政策中，有!#项涉及对创业企业资金上的直接资助。如对国家有突出贡献的优秀人才在海淀创业可以获得7万元的创业资助；对于申请管理咨询的创业企业，政府将给予不超过咨询费用#%的补贴，最高不超过!万元；创业企业在科技开发、新建产业项目、技改项
19、目需要贷款时，如果贷款期限不超过7年的，政府将给贷款贴息，贴息比例最高不超过利息的#%，每个企业最多享受贴息额不超过!万元。$&年北京市通过了 北京市中小企业担保资金管理办法，这为北京市中小创业企业融资担保并推动企业可持续发展创造了条件。北京市政府和人大部门也对创业投资提供了有力的支持，从!()年!月至今已经有!项政策法规出台推动创业投资的发展。上海凭借其经济实力和完善的投资环境，一直是我国创业投资的热点地区之一。我国创业投资机构管理的资金总量达#亿元，其中上海创业投资机构管理的资金为$8亿元。上海无论在机构数量还是在资金数量上，都相当于全国总量的一半。上海创业投资行业之所以得到良好的发展，是
20、与上海市政府积极地推动政策性引导基金并出台相关优惠政策支持创业企业发展分不开的。上海先后成立带有政策性引导基!#$%#&科学学与科学技术管理创新管理金性质的上海科技投资公司、上海创业投资公司等创业投资机构，政府累计投入资金!亿元，并带动社会投资近#$亿元。政府通过这些创业投资公司为处于种子期的创业企业提供启动资金，带动社会资金的积极参与。深圳市是我国创业投资发展最早，也是最活跃的地区之一。$%年深圳市启动了中小创业企业培育工程，计划在今后&年内每年投入!亿元基金支持中小创业企业的发展。深圳市虽然在政策性引导基金的投入方面比较少，但深圳市在相应的投资环境建设方面却有很多有利于创业企业发展的经验。
21、深圳一年一度的“高交会”已经成为高新技术创业企业与资本市场和创业投资机构三者交流合作的平台。据统计，参加前四界“高交会”的创业投资机构不下!$家，他们的资金额达到&$亿元。仅$年的第五界“高交会”上，与会的海外创业投资机构就达%$多家。$%年&月(日深圳中小企业板正式启动，为深圳创业投资带来了历史性的发展机遇，为创业投资的退出提供了良好的机制，并为创业投资提供了丰厚的回报（见表!）。五、结语政策性引导基金由于其身份的特殊性所以并不适合作为创业投资的主体，其作为政府产业发展战略的执行者却有着无可比拟的引导性作用。通过为创业投资机构和创业企业提供启动资金、信用担保和相关的优惠政策，政策性引导基金可
22、以积极地促进我国创业投资行业的发展并实现政府制定的产业发展战略。感谢申明浩博士和苏启林博士给予的指导与帮助。参考文献)!*王松奇，王元主编+中国创业投资发展报告$&),*+经济管理出版社-$&+)*中国风险投资研究院+$&中国风险投资年鉴),*+民主与建设出版社-$&+)*刘健均+创业投资原理与方略),*+中国经济出版社-$+)%*高正平+政府在风险投资中作用的研究),*+中国金融出版社-$+)&*王立国+创业投资发展研究),*+东北财经大学出版社-$%)#*张志民，张小民+政策性创业投资在中国大陆创业投资发展中的地位研究).*+软科学-$&/0)(*邹春霞-王海鸥+发展我国风险投资机构的中外
23、合作之路).*+科学学与科学技术管理-$/0)1*尹茂生+中外创业投资机构合作有关问题探讨).*+中国科技论坛-$/&0)2*苏启林+以色列创业投资发展现状与经验借鉴).*+外国经济与管理-$!/!0（责任编辑李寿鹏）!#$%&()*+),-.(/*%0)&.#1&*)2 3#*%&0#/*4#5%6#*%3456 47/589:9;8?99 9A.:B:C:D7E=FG-HIB:JK?9I-&!$#$-3?:B0785%09.%:L78BI=7 F?7 M=BMDB:FBJ7=9A:=FFIF9:-BNFG-;9EBFG-B8O 9A 8BPFB-7F8-F?7 J9D7E:;7:F M97
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