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1、2004年第3期第12卷(总37期)上海交通大学学报(哲学社会科学版)JOURNAL OF SJ TU(Philosophy and Social Sciences)No.3,2004Vol.12SUM,No.37 收稿日期:2004203218 作者简介:叶必丰(1963-),男,上海交通大学法学院教授、博士生导师。价格听证中的信息不对称及其解决思路叶必丰(上海交通大学法学院,上海200030)摘 要:行政听证是一个意见的交换、举证、质证和辩论的过程,是一个信息的交换和最大化过程,从而也是实现信息对称的过程。在价格听证中,信息具有不对称性,行政主体拥有法律信息,相对人拥有事实信息,但第三人却
2、既不具有法律信息又不具有事实信息,从而价格决策难以达到公平和公正。要解决这一问题,应当把行政公开化扩大到垄断服务企业,建立成本效益评估制度,鼓励第三人委托律师或其他专业人员收集信息参与听证并由要求提价的企业承担由此所发生的费用。关键词:价格听证;信息公开;信息对称中图分类号:DF38 文献标识码:A 文章编号:100827095(2004)0320029204Information Asymmetry in Price Hearing and its SolutionsY E Bi2feng(School of Law,Shanghai Jiaotong University,Shanghai
3、 200030,China)Abstract:Administrative hearing is a process of exchanging ideas,adducing evidence,cross-examinationand debating.It is also a process of information exchanging and maximizing,which thereby realizes informationsymmetrization.Information is asymmetric in price hearing.Administrative bodi
4、es possess legal information andthe opposite parties possess factual information,while the third parties have neither legal information nor factualinformation.Therefore,price decision would hardly be fair and square.To solve this problem,the scope of ad2ministrative openness should be broadened to i
5、nvolve enterprises providing monopoly services.In addition,weshould build up cost-effectiveness evaluating system and encourage the third parties to authorize lawyers andother professionals collecting information so as to take part in the hearing,and expenses from these activitiesshould be covered b
6、y those enterprises that ask to raise the price.Key words:price hearing;information openness;information symmetry一、行政听证的任务是实现信息对称现代社会是信息的社会。谁掌握了信息,谁就掌握了先机,就可以通过对规则的掌握,控制信息的传播方式、流向及范围,以此决定利益的分配结果。国家行政机关与行政相对人相比具有客观的信息优势。前者不仅充分、准确地拥有法律、政策信息,而且对相关的事实依据也掌握得更加全面。行政主体不仅掌握己方的信息,而且占有相对人的信息。这种占有是单方面的、强制性的,甚至
7、相对人并不知情。在很长的一段时间,这种对信息的独断占有得到了法律的保护。行政主体往往单方面为行政相对人设定权利义务,单方的行政行为合法,但其公正性却无法得到保证。信息的不对称加深了行政主体与相对人之间的不平等,没有对信息的足够把握,相对人无法明确法律为其设定的权利义务以及设定此权力义务的法律根据和事实根据,没有机会也没有能力争取属于自己的权益。要解决这种信息不对称,需要各种制度,如政府信息公开化立法。但在个案中,行政听证制度是实现信息对称的有效途径。实现行政主体和行政相对人之间的信息对称,是行政听证制度的重要任务。首先,行政相对人能动地参与到行政程序中来,向行政主体提供和开放自己所拥有的证据材
8、料,通过法律确认的途径证明自己的要求、愿望,及其合法性与合理性。“通过向行政机关陈述自己的意见,并将之体现在行政决定中,进而参与了影响自己权力义务的决定的做出。”1同时,行政主体应向行政相对人开放、交换其所拥有的,一切与相对人有关的证据材料,让相对人明白其权利义务和设定此权利义务的法律依据及事实依据。交换意见、举证、质证和辩论,是强制性的。在许多国家,都将经听证核实的证据作为做出行政决定的依据。例如,美国联邦行政程序法规定的案卷排他性原则,也叫“唯一专有纪录”,就是指行政机关的决定必须根据案卷(即听证记录)做出,不能在案卷之外,以当事人不知道或没有论证的事实作为根据,否则行政裁决无效。2我国
9、行政许可法 第48条第2款也规定:“行政机关应当根据听证笔录,作出行政许可决定。”当然,相对人也应当在听证中提供所拥有的证据,而不能在听证中保留证据到诉讼时再予以出示从而达到突然袭击的目的。总之,听证的整个过程,就是为了使行政主体和相对人双方交换意见,举证、质证和辩论,确定定案的依据。这一过程,实际上也就是开放和交流信息的过程,通过开放和交流使行政主体与相对人在个案中的信息达到对称,并使双方所拥有的信息量都达到最大化。否则,如果不需要行政主体向相对人开放信息,而只要相对人向行政主体开放信息,那么也就不需要听证制度,而只需要辩解和陈述制度就够了。因此,实现信息对称是听证的任务。信息对称,有利于听
10、证中话语权的平等。听证的实现是一个过程的完成,而并不仅仅是指一场听证会。我国 行政处罚法 中规定的听证是“指在行政机关作出行政处罚决定之前,由行政机关指派专人主持听取案件调查人员和当事人就案件事实及其证据进行陈述、质证和辩论的法定程序。”3相对人不仅可以通过在听证会前,从行政主体那里查阅到涉及自己的信息,也可以从听证会上获取行政主体开放的信息。只有这样,相对人才能有能力在听证会上与行政主体进行有效的沟通和对话,才能提出并论证自己的要求和愿望,才能促使行政主体接受、采纳和满足自己的意见和要求。如果相对人无法获取信息、没有足够对称的信息,就无法运用这些信息,那么听证会也就成了信息发布会,对行政行为
11、的合法和公正也就发挥不了作用。因此,听证制度对行政行为合法和公正目标的实现,是以信息对称任务的实现为前提或中介的。二、价格听证中的信息不对称在一般情况下,行政法关系是行政主体和相对人之间的关系,并没有第三人。在行政主体与相对人之间,行政主体是信息的主要占有者。但在价格听证中,存在行政主体、企业和不特定的公众。行政主体在法律信息上占有优势。他们是价格法律规范的起草者,甚至是某些价格行政法规范的制定者,又是价格法的实施者。他们了解价格法律规范的内容,熟悉价格法律规范在各种不同情形下的运用;了解政府的政策,并指导着自己对价格法的实施。但同时,它们对各企业内部的成本和效益,对企业价格形成过程中涉及的事
12、实信息,并没有企业自身了解。作为相对人的企业,在事实信息上占有优势。它们知道自己企业的现实发展状况,经营的成本和效益状况,完全掌握自己所申报价格的事实信息。利益受价格决策影响的不特定公众,即企业的消费者和价格决策的第三人,则无论在法律信息还是事实信息方面都处于劣势。并且,消费者群体是一个分散的群体,缺乏组织和协调。每一个消费者所处的社会关系不同、角色不同,他们的利益和观念也具有多元性。第三人的这些特点,使得他们各自所拥有的信息无法得以整合。也就是说,行政主体与相对人如果可以利用各自的信息进行交流和对话的话,第三人则总是处于边缘化的状态。这种信息不对称具有严重的危害性:第一,第三人信息的分散性、
13、不系统性,以及参与听证的第三人人数的有限性所决定的信息的不全面性,使得价格决策即使经过听证程序,第三人也难以维护自己的权利。2001年,武汉市自来水公司向价格主管部门要求对水费提价,主要理由几乎与每个垄断企业的每次提价理由完全相同,即成本加大,亏损严重。为此,市物价主管部门也举行了听证会。事后,市民从媒体上得到这一消息后,反响强烈,纷纷向 长江日报 去电去信,表达自己的意见。其中,有相当数量03上海交通大学学报(哲学社会科学版)第12卷的消费者认为,对污染的处理成本和亏损不能转嫁到居民和治污投入大的企业身上,水费比上海等地还要贵,这完全是自来水公司经营不善的结果。笔者认为,在以上价格听证中,市
14、民之所以仍然有那么多意见,就说明第三人的信息没有得到集中和整合,在听证中没有得以充分的表达。第二,行政主体对事实信息掌握的有限性,本应通过第三人的参与听证得到弥补,在听取企业和消费者双方的举证和辩论后做出正确的判断和决策。但由于第三人与相对人信息的不对称性,使得价格主管部门即使举行过听证也很难做出准确的判断,而只能跟着感觉走。据报道,南京市主管部门曾先后对公园、液化气和公交月票的提价问题举行过听证会。然而,在听证中,提价申报者往往不能拿出准确的财务报表来证明自己的经营情况,导致参加听证会的委员只能“跟着感觉走”,最后听证会办成了农贸市场的讨价还价。第三,在价格听证中,行政主体作为行政决策的制定
15、者,应该处于一个相对超然的地位,在听证中适当考虑各方的利益主张,通过对各种信息的收集和整合,作为最后行政决策的重要参考。但由于行政主体和相对人所拥有的信息各有优势,信息的交流有可能成为利益的交换。在权力寻租现象客观存在的情况下,这种可能性往往成为现实性,导致广大消费者的利益被忽略。三、解决价格听证中信息不对称的思路行政公开化,经过长期的呼唤,已朝我们蹒跚而来。继广州制定行政信息公开的规章后,上海市也已经制定行政信息公开的规章。我们可以相信,通过理论界的推动,以入世为契机,行政公开化已经是一种不可阻挡的潮流。但无论是理论界还是实务界,对我国垄断企业的信息公开问题,还没有予以足够的重视。我国的垄断
16、企业不同于国外的垄断企业。第一,它们多存在于公用事业领域,与公众的日常生活息息相关。第二,虽然我国经济体制改革已历经20多年,但在煤气、电力、自来水、铁路、航空、电视、报业、教育、卫生和邮政等领域的企业,仍然多为国有企业。第三,更为重要的是,计划经济时代赋予它们的特权,至今并未完全剥离。他们对待自己的消费者,与行政主体对待相对人几乎根本没有什么区别。例如,电力供应与使用条例 第39条规定:“违反本条例第二十六条规定,逾期未交付电费的,供电企业可以按照国家规定的程序停止供电。”第40条规定:“对违章用电且情节严重的,供电企业可以按照国家规定的程序停止供电。”这在有些国家和地区,是行政主体才具有的
17、行政强制执行权。并且,这些垄断企业还承担着一定的行政任务。例如,铁路企业向大学生、军人等提供的票价优惠,公交公司和公园向老人提供的票价优惠,高等院校应学生服兵役而减免学费,等等。因此,我们有必要把公开化原则扩大到这些企业,强制性要求他们公开信息。1998年生效的 中华人民共和国价格法 第23条规定:“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度,由政府价格主管部门主持,征求消费者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性。”至此,以法律的形式确定,价格主管部门对包括垄断企业的价格决策在内的相关定价行为必须经过听证的程序
18、。现实中,价格听证一般是企业或行业要求提价而进行的听证。提价的理由通常是成本增加,甚至是所谓的企业严重亏损。然而,事实到底如何,公众往往无从知悉,甚至连价格主管部门也难以了解。即使将公开化的原则扩大到上述垄断企业,公众个体也不会,更难以长期做系统的关注和收集,而且有提价嗜好的也不仅仅是国有垄断公用企业。因此,我们要实现信息对称,还需要建立成本核算和评估制度。也就是说,对要求提价的企业成本和效益,必须进行评估。选择和委托评估机构的消费者代表可以由消费者协会随机选择,但不应该是消费者协会。从理论和制度上说,在价格听证中,利益受影响的公众是有权组织起来,推选自己的代表参与听证的,也有权委托律师或其他
19、专业人员参与听证。只有在这种权利得到有效行使的情况下,消费者的信息才能得到系统化和全面化,才能提高信息的质量,并对信息进行职业化的运用,从而实现信息的基本对称。但到目前为止的价格听证中,上述情况并未成为现实。究其原因在于:第一,没有相应的组织者。有能力的消费者应该可以出来组织,比如那些水、电能源消耗大的企业,又比如消费者的行业组织、地区组织(如居委会和村委会)。第二,观念障碍。长期以来,我们的观念是权利来源于法律而非天赋人权。法律没有规定的,似乎就没有相应的权利。也就是说,“法无明文禁止即为公民自由”的原则和观念长期未得到确立。如此,法律可能存在的缺失使相对人忽视了对自己某些权益的维护。在法律
20、没有规定消费者可以进行有组织的参与听证的情况下,也就影响到了消费者组织权的行使,进而影响132004年第3期叶必丰 价格听证中的信息不对称及其解决思路到了价格听证的质量。对此,应提倡完成观念上的变革,并号召有关部门对此进行鼓励。第三,参与听证的费用的解决问题。价格决策所影响到的公众范围广泛,听证成本很高。曾经举行的铁路春运提价听证,就是一例。消费者曾参与听证并委托律师或专业人士参与听证,费用由谁承担自然就成了一个问题。笔者认为,可以通过两个办法来解决:一是根据法律援助制度,指定律师为消费者服务。二是要求由提交申请的有关企业来承担。在我国,听证不收费源于 行政处罚法 的规定。中华人民共和国行政处
21、罚法 第42条规定:“行政机关做出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求举行听证的,行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。”依以上法条所述,行政处罚中的听证是一种负担行政中的听证。然而,授意行政不同于负担行政。当然,授意行政领域并不宜一概规定由相对人承担听证的费用。但是,我们可以有限度地确立由相对人承担听证费用的制度。即:价格主管部门举行听证不收取费用,但第三人的参与成本由相对人(即申请的企业)承担;基于听证程序中“禁止片面接触原则”的规定,相对人应通过行政主体向第三人支付参与费用。这就是说,听证作为
22、一种公务,公务成本(如场地等)由行政主体承担;相对人的参与费用由相对人自己承担;第三人的参与费用由相对人承担。当然,这一制度仅限于对前述垄断国有企业的价格听证。其目的,是在没有有效机制规范的前提下,遏制社会上不断要求提价的欲望,并体现公平原则。因为,身为消费者的第三者相对于前述企业而言是弱者;而价格听证是企业实现其提价利益的活动,第三人的参与是对企业的配合。总之,第三人有组织地参与听证,保证听证质量,维护其合法权益,既需要有关部门的提倡,又需要相关制度的创新。参见 谁该为水污染出钱,载 长江日报2001年7月5日;关于自来水价上调引出的话题(续),载 长江日报2001年7月6日。参见 价格听证会焉能“凭感觉”,载 报刊文摘2000年10月26日。参考文献:1 皮纯协.行政程序法比较研究M.北京:中国人民公安大学出版社,2000.202.2 应松年.比较行政程序法 M.北京:中国法制出版社,1999.222.3 杨惠基.听证程序理论与实务 M.上海:上海人民出版社,1997.2.23上海交通大学学报(哲学社会科学版)第12卷